金融审计嵌入的地方政府债务风险长效治理机制研究

●李 园 龙媛媛

一、引言

党的十九大作出了中国特色社会主义进入新时代的重大判断，要坚决打好防范化解重大风险攻坚战。据财政部网站消息，截至2019年2月末，全国地方政府债务余额达191420亿元，地方政府债务余额创新高①。近年来，地方政府债务出现了债务率超出警戒标准、债务率偏高、债务期限错配，隐形债务膨胀、债务总量庞大、地方政府债务风险可能扩散升级等新问题，学者朱晨赫（2018）研究表明地方政府债务导致企业创新下降，表现为地方债问题严重地区的专利申请量和授权量较少等，治理地方政府债务风险成为热点话题，也成为亟需破解的课题。

审计作为国家治理的内生制度，对地方政府债务风险的治理有着重要作用。学者们对此进行了大量研究，如宋夏云（2016）指出国家审计在地方政府性债务风险管理中具有信息甄别和风险预警两方面的重要功能；李静（2017）认为政府审计能够提高城投债推动地区经济发展的速度；刘骅（2018）从构建包含协同审计机制、审计治理机制和信息互动机制在内的协同治理审计模式，对有效防范地方政府债务风险等角度进行了研究；余应敏（2018）用2008-2013年我国31个省级政府面板数据证明了审计监督力度越大，地方政府债务风险越小;在2018年两会期间，审计署审计长胡泽君也曾表示，积极发挥审计在地方政府债务等领域防范化解重大风险攻坚战中的作用②等。总之，现有研究用规范分析、实证分析等方法探讨了审计对地方政府债务治理效应，但主要是阐述国家审计对地方政府债务风险的防范作用，鲜有学者论述金融审计对地方政府债务风险的治理机制。

金融审计作为党和国家审计体系的重要组成部分，作为国家金融安全卫士，应通过对金融监管部门、金融机构和金融市场等开展审计监督，为地方政府债务风险治理发挥其功效。因此，本文拟通过识别目前地方政府债务存在的风险表征，深入论述金融审计通过预警、揭示及抵制功能发挥其治理效应，构建金融审计长效治理地方政府债务风险的嵌入机制。

二、地方政府债务风险表征

地方政府债务作为经济发展的 “润滑剂”，应与当地经济发展规模及地方财政匹配。由于当前地方事权与财权不配比，官员政绩观扭曲，及因包括营改增在内的改革所导致的地方主体税种的缺失所带来的财政收入的缺口，使地方政府对债务有无限膨胀需求。而地方政府债务无序发展带来系列风险，具体表征有：

一是隐蔽性强，风险识别难。近年来，国家加强了对地方政府债务的监管。在2014年下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》文件（国发〔2014〕43 号）后，相继出台了《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40 号）、《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函 〔2016〕88 号）、《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（财预〔2017〕35号）、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）及《地方政府债务信息公开办法（试行）》（财预〔2018〕209 号）等法律法规，对地方政府债务监管愈发严格，但由于地方政府对债务资金需求并没有减弱，出现了地方政府变相融资手法多样的现象，如地方债务融资与融资创新、金融创新及模式创新相互交织，利用PPP项目变相融资，虚构政府购买服务合同融资，将公益性资产、储备土地注入融资平台公司等，形式多样，地方政府债务隐蔽性更强，从而加大监管难度，债务风险识别难度加大。

二是举债主体复杂，风险交叉传染。地方政府举债主体复杂，除政府部门外，融资平台公司，机关事业单位，国有企业等也涉及其中，如2017年初财政部通报的山东省邹城市，通过总工会向全市企事业单位职工发行信托产品集资，共募集资金8亿余元③。地方政府举债渠道也呈现出多元化趋势，地方政府及其所属部门以领导批示、文件、会议纪要等形式明示或暗示金融机构为政府举债或变相举债。还有部分地方政府依靠“影子银行”为公益性或非营利性地方基础建设项目融资，但是本身“影子银行”自身资金链脆弱，风险易传染，使地方政府债务隐含着巨大风险。

三是透明度低，风险隐患集聚。地方政府债务信息公开情况不容乐观，在《2017年中国市级政府财政透明度研究报告》中提到，地方政府债务公开情况最差，平均分仅为20分④，存在监管信息不对称问题。同时地方政府债务资金主要投向基础设施建设。尽管在报表上，它们都是资产，但基础设施建设、PPP等领域，建设周期长，现金流创造能力差，债务到期可能需要依靠借新还旧来偿还，那么地方政府债务聚集着违约风险。当货币政策因防风险、保持内外均衡等因素开始收缩信用时，部分区域的城投平台可能会陷入再融资难的困境，若单一主体出现流动性危机，则整个担保链上的主体都会受到牵连，进而使债务违约风险快速扩散升级，有可能引起系统风险。

三、金融审计治理风险效应

随着环境变化及时代新要求，金融审计不论外延还是内涵都发生了巨变。学者（张维，2017；王志成，2018）指明金融审计主体已多元化，金融审计关注的主体不仅是银行，还扩充到保险、证券、信托等对象；审计内容从财务收支、资产负债等转为绩效审计和风险审计；审计领域关注从银行到非银行，从机构到市场，从信贷到全链条等。以国家治理的角度看，金融审计作为国家内生性的制度安排，具有预防、揭示、抵御三种功能，揭示功能是核心，是基础。预防功能是关键，是目的。抵御功能是审计“免疫系统”的重点，是手段⑤。金融审计发挥治理风险效应具体说来：

第一，金融审计预防风险效应。以风险为导向的金融审计，对经济金融的风险防控起到了重要的作用。审计目标揭示区域性金融主要风险，对金融监管部门和金融机构是否牢固树立“四个意识”、是否树立风险意识、银行机构是否缺乏风险硬约束等，要重点分析和反映这些方面，推进问责追责机制的建立，促进风险防范机制和风险预警机制的落地生根。具体途径为：首先通过开展金融基础审计，摸清金融资产质量、识别存在重要风险，如开展金融机构财务收支审计、资产负债损益审计等，然后评价地方金融改革政策是否符合地方经济和金融发展实际、是否取得了对地方相关市场和行业有益推动的预期效果等⑥，注重及时反映宏观经济政策的落实情况并揭示政策措施不适应、不衔接、不配套等方面的问题，推动中央重大决策部署落地生根。最终目的是通过上述从浅至深的金融审计，建立金融发展风险防控机制，从而积极提升金融审计在国家经济发展中的价值。

第二，金融审计揭示风险效应。以绩效为核心的审计，持续强化政策措施情况跟踪审计，特别是货币政策执行情况，要深入了解基层央行辖内货币政策执行情况，揭示货币政策执行方面存在的问题，提出改进货币政策传导机制建议，提高货币政策管理水平及执行效果。对金融经济社会中普遍存在的问题，从体制、机制发现问题，揭示金融经济社会运行规律。以金融审计推进深化金融改革，审计要透过现象看本质，揭露现象背后存在的机制扭曲、制度欠缺及管理漏洞等问题，重点关注金融监管协调、国有金融资本管理、金融机构法人治理结构、外汇市场体制机制、资本市场改革等金融改革和创新中存在的问题，提出针对性建议⑦，如多年来开展对重点商业银行信贷投放情况的跟踪审计，重点要关注商业银行在业务发展和风险管控方面的薄弱环节，积极揭示金融领域体制机制问题，促进相关金融机构采取清收贷款、加固抵质押、完善手续等工作改进措施，及时修订各项工作流程，推动商业银行优化信贷资金投向，健全完善信贷投放制度等，充分发挥金融审计的揭示作用。

第三，金融审计抵御风险效应。以合规为基础，金融审计注重分析和评价金融机构资产、负债等财务上存在的问题，强化金融机构负责人经济责任审计，监督审查证券、保险公司、中小金融机构、信托、租赁等行业内部控制、资产资源增值保值情况，监察银行业改革过程中是否存在商业银行产权虚位问题，审查是否存在违规违纪现象，抵御经济案件发生。审计人员了解掌握市场运行规则，要揭示利用规则漏洞谋取巨额非法利益的问题线索。人民银行等主管部门要始终坚持“毫不动摇，毫不手软”，坚决查处金融乱象和违法行为，敢于亮剑，持续揭示非法集资、地下钱庄、非法开展金融业务等金融乱象，坚决打击利益输送、权力寻租、内幕交易等金融领域消极腐败行为和违法犯罪活动，不断净化和巩固金融市场环境。

四、金融审计嵌入的地方政府债务风险长效治理机制

金融审计应贯彻“总体分析、系统研究、分散核查、发现疑点”十六字的数字化审计模式，通过整合审计资源，创新审计技术、健全审计制度、强化审计执行等途径，充分发挥自身的预防、揭示、抵制及协同作用的治理效应，长效治理地方政府债务风险。

（一）整合审计资源，建立地方政府债务风险预警机制

整合内外金融审计资源，构建国家金融审计、社会金融审计及金融机构内部审计“三位一体”的审计监督体系。推进地方政府债务审计与金融界经济责任、绩效责任、预算执行审计形成审计合力，汇集审计不同金融主体中的数据。学者王永海（2014）指出发挥金融审计的延伸性，拓展金融审计业务范畴，将地方政府债务审计融入到金融审计中，使地方债务审计常态化，有效弥补对地方政府债务审计的不足，及时防范地方政府债务风险潜在隐患。同时推进金融审计与金融监管协调发展，彰显中国特色金融审计模式的优势⑧。概括地说，通过与当地银保监、证监和金融办等监管部门协作，就地方政府债务政策执行差异、地方政府债务潜在风险、地方政府债务监管真空和监管低效、地方政府跨行业多元主体举债等问题进行沟通和探讨，推动建立高效的部门沟通机制，从全面和关联的角度去发现和预警地方政府债务风险。

此外，要整合国家金融审计、社会金融审计、金融机构内部审计以及监管部门的数据，实现获取信息渠道多元化，包括各金融单位公开数据及非公开信息。在整合信息之后，构建地方政府债务数据库，建立地方政府债务风险预警模型，进行统计与分析，监测数据异常波动情况，对违法违规举债个体尽早发现与精准识别。相关部门还应着眼于长效机制构建，健全完善的审计预警、修复机制，建立重大情况通报机制和突发事件应急处置机制，联合央行等监管机构积极推动跨行业自律性中介组织组建，确保信息真实完整，促进地方政府债务信息的公开化，打造多层次的金融审计预警系统⑨，实现多层次地方政府债务风险预警。

（二）创新审计技术，强化地方政府债务风险揭示机制

创新金融审计技术，充分运用当前互联网、远程、云存储、大数据的分析。学者吕劲松（2014）表明要形成新型金融管理审计模式，依托大数据和人工智能等技术，加快推动“金审工程”建设。通过编程模拟实验，创新金融审计技术，以货币政策实施情况及其效果审计为切入点，随时关注地方政府债务动态。学者肖毅（2017）曾论证了紧缩的货币政策明显降低了地方政府发债的概率、发债的只数和发债的规模，使货币政策执行审计在更高层次上推动和服务地方政府债务管理。同时将计算机审计、互联网审计、移动审计、大数据审计、全过程延伸审计等运用于再贴现政策的执行监测，加强对再贴现业务的审查力度，定期评估和确认再贴现政策的执行情况，如再贴现业务效果和风险防控情况，确保再贴现资金优先用于支农支小⑩，防止地方融资平台隐形融资、使地方政府隐性债务膨胀。同时将经核实后的地方政府性债务数据等信息报送给地方政府、各级人大等部门，在条件成熟时将地方政府债务规模、结构等信息向社会公布，固化地方政府债务风险揭示机制。

（三）健全审计制度，推进地方政府债务风险抵御机制

健全金融审计内部控制制度建设，发挥审计的抵御功能。良好的内部控制不仅使金融机构遵循国家的法律法规，还能关注监管机构权力运行是否合规，杜绝监审真空。当前地方政府隐性债务屡禁不止，除了地方政府有发展经济动机外，还存在审计机制不健全等原因。据学者曹源芳（2018）统计，从2003年至2017年9月，国家审计署网站公布的金融审计结果仅25个，相对其他类审计结果，是较少的。说明了审计结果信息公开机制尚不健全，也影响了金融审计的效应，对地方政府违规债务起不到威慑作用，使“影子银行”等隐性风险仍旧存在。其次，对金融监管机构的监管审计机制不完善，存在金融监审真空。应健全金融监管机构的审查机制，审查监管金融市场是否恰当，评价采取的控制和防范风险措施是否合适，稽查战略风险和监管体系是否有缺陷等11，以促进审计监控地方政府债务运行情况，抵制债务风险隐患，推进地方政府债务风险抵制机制建设，保卫着国家财政金融安全。

（四）强化审计执行，协同地方政府债务风险治理机制

强化金融审计执行，实现金融审计协同治理效应。金融审计在围绕国家宏观调控政策及地方党委政府工作重心的同时，结合预算执行审计、经济责任审计及专项调查审计等方式，有序地推进审计工作，强化审计执行，加强审计成果。金融审计在治理地方政府债务风险中，要将其预防效应、揭示效应及揭示效应协同起来，如金融审计在针对透明度极低的隐蔽性地方政府债务，要根据掌握的金融数据信息，运用大数据审计技术，评估隐性地方政府债务风险，并出具地方政府性债务风险的审计预警报告，对违规举债要严格追究相关人责任，并对地方政府债务风险管理中的体制、机制问题，督促相关部门出台规章政策，从源头防范地方债务风险。总之，通过金融审计执行，协同地方政府债务风险管理中的预警、揭示及抵制机制，促使其有序发展，以保障经济社会高质量发展。■

注释：

①逾19万亿地方政府债务余额创新高，来源：《时代周报》，http://money.163.com/19/0321/15/EAQ7FNLV002580S6.html。

②林江 .防控地方债风险：建立债务公开与审计制度[J].财政监督，2018，（08）。

③财政部官网通报：山东省邹城市违法违规举债http://news.cctv.com/2017/04/19/ARTIadWh4KpU66NyeC-cUSe83170419.shtml。

④2017市级政府财政透明度排行 地方债务公开情况最差，来源：《中国经济周刊》，http://news.youth.cn/sz/201708/t20170829_10608303.htm。

⑤王素梅，郭道扬 .国家治理框架下金融审计的发展研究[J].财政研究，2013，（03）。

⑥马青山.深化改革形势下地方金融审计研究[J].2015，(04)。

⑦正道致远 金融审计踏上新的征程，来源：审计署金融审计司，http://www.audit.gov.cn/n4/n19/c109559/content.html。

⑧盛永志，王家华.宏观审慎监管框架实施与金融审计应对策略 [J].南京审计大学学报，2018，（01）。

⑨陈文夏 .金融审计预警体系构建研究［J］.审计研究，2011，(02)。

⑩崔健，谌争勇 .基层央行货币政策执行传导问题分析与对策研究——基于对华中三省8市的审计调查[J].中国内部审计，2018，（11）。