环境影响评价制度与排污许可证制度的“一体化”效应分析

刘建林，乔彦芬

(中国电力工程顾问集团华北电力设计院有限公司，北京 100120)

1 引言

经过40多年的发展，我国环境影响评价制度(简称为“环评制度”)彰显着“预防为主”的环境法治精神，在推进产业结构调整、产业合理布局、项目环境准入、优化项目选址选线、强化污染防治和生态保护措施等方面发挥着显著作用[1]。但随着我国经济社会的发展，环境问题日益突出，环评制度管理方式和管理模式同时暴露出存在的问题，如未批先建、规划环评落地难、项目环评针对性不强、审批事项多等违法行为。新时期环评制度的坐标定位不仅在纵向上推进环评的简政放权，还要在横向上探索推进环评与其他环境管理制度的衔接和协同，用以激发环评制度的活力，倍增环评制度的效力[2]。

排污许可制度在1989年就已被列为我国环境污染防治政策体系的核心，是由环境保护主管部门负责执行的国家级环境政策中的“八项制度”之一[3]。制度化、程序化、规范化的排污许可证制度成为环境管理核心在环境保护中发挥的作用已得到包括发达国家在内许多国家的认可[4]，实践结果表明其对防治环境污染，规范固定源排污行为，促进依法行政具有极其重要的意义。2015年1月1日实施的新《环境保护法》重申强调了：国家依照法律规定实行排污许可管理制度；实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。

环评制度重在事前预防，排污许可证制度重在事中事后监管[5]，控制企业实际排污行为，两者合理地有机衔接并协调、系统的运行，是实现固定污染源事前审批与事中事后监督管理一体化的关键。

2 环境影响评价制度的发展

2.1 环境影响评价制度框架

我国的环境影响评价经历了国外引进、适应国情修正、施行过程中完善和改革，已形成了比较系统的、整体性框架体系(见图1)。以专门法律法规为立法基础，相关的行业导则、规范为技术支撑，同时与其他制度衔接，环保主管部门负责行政审批的专题评价。在环境影响评价过程中听取公众意见，接受公众监督；评审过程中邀请相关专家把握评价的科学性和合理性，确保建设项目的环境影响在技术可行、经济合理的环保设施或措施处理后，对附近公众的日常生活和周围环境的影响最小化。

图1 我国环境影响评价制度框架

2.2 环境影响评价制度作用

环境影响评价是从源头预防环境污染、生态破坏、改善环境质量的关键制度[6]。首先，环境影响评价在建设项目选址、布局合理性，环境保护等方面起到了显著作用，同时对建设项目提出经济合理的有效地污染防治措施，控制新污染源，治理老污染源；其次，使计划管理、经济管理、建设管理中体现环境保护内容，从而实现在发展中保护、在保护中发展，促进经济建设和环境保护的协调发展；最后，环评制度可调动社会各方面保护环境的积极性，集思广益、群策群力[7，8]。

2.3 环境影响评价制度面临的问题

在环评制度实施过程中，建设单位未批先建、擅自变更等环评违法行为、环评技术服务市场“红顶中介”现象、环评机构资质的“花钱办证”现象、环保部门的越权审批、把关不严等问题[9]。随后，我国推进了环评制度深化改革，将事前环评审批的重心转向事中、事后的监管，并简化环评审批程序，同时推进环评审批公众参与和监督等一系列改革措施。但环评制度仍存在待应对的问题，比如环评审批的监督问题、与相关法律法规的矛盾问题及与其他制度的有机衔接程度等。

环评制度是来自于西方发达国家的舶来品，这种法律移植与我国独特的国情现状尚未实现制度层面的有机调和，随着环境保护工作重心向事中事后监管偏移，从而导致当前我国环评制度面临着功能定位模糊、政府行为失范、评价机构独立性缺失以及公众参与进程滞后等现实困局[10]。此外，我国的环境影响评价是通过制定法律的上层建筑形式向公众开展起来的，公众对环评认识浅薄，虽然环评制度发布了公众参与的条款，仍主要通过政府用行政手段促进和监督[11]。同时，司法机关在环境保护中的作用较小，极度缺乏对环境立法、执法的司法监督和司法救济措施，并且我国对行政机关立法等抽象行政行为没有约束，对环境行政公益诉讼立法仍不完善，从而导致环境保护的立法实际上仍以反映行政机关的主观意志为主，不能充分发挥公众参与和社会监督的作用[12]。

以美国为代表的国外环评制度详细而完善，主要表现在：首先，美国的《国家环境政策法》着重规范了政府行为尤其是重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查，强调对政策法律等宏观性、战略性行为的评价，确保环评成为影响重大决策的重要工具；其次，健全环境影响评价的机制，特别是公众参与机制、替代方案机制和部门协调机制；再次，以法院为代表的司法机关保障环评制度的实施，使环评成为协调经济、社会、环境发展的重要手段；最后，环评制度与其他相关制度如：排污许可制度等合理地、密切地衔接，既凸显自身作用，又实现了两者衔接效应。

3 排污许可证制度可行性分析

3.1 排污许可证制度定位

我国在20世纪80年代开始推行排污许可证制度，由于存在缺乏法律支撑、定位不清、后续监管不力等问题，至今仍未形成成熟的完整的执行体系。随着我国环境保护工作的深化，排污许可制度有利于推动污染源从粗放式、静态管理向精细化、动态管理转变[13]。

2016年11月16日发布的《控制污染物排放许可制实施方案》(简称“实施方案”)确立了目标任务，规范了监督管理及排污许可制实施保障措施等，明确了环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，是申请排污许可证的前提和重要依据。近年来，我国加速了排污许可证制度的完善，通过制定法律法规、编制技术规范、行业技术指南等，实施监督检查平台，指导省、市级环保部门权限职责等(见图2)。大部分省份已按照行业核实颁发了排污许可证，部分省份已完成或准备开展排污许可证专项核实、检查。同时，排污许可证制度已逐步与其他相关环保制度衔接，并形成了固定源项目运行期间有效监管的核心制度。

图2 我国排污许可证制度框架

3.2 对固定源排污的管理能力

美国实施的排污许可证制度是污染控制和污染源管理的核心制度，在《清洁空气法》和《清洁水法》中均设置了排污许可专篇，整合固定污染源污染控制要求，并建立了便于遵守、执行和监督管理的排污许可证制度。在排污企业申请污染排放量时，由环保部门内设技术部门或社会上的科研咨询机构在识别受纳水体及纳污容量基础上，以环境质量为底线，借助数学模型等技术手段预测排污许可分配额度。排污企业取得排污许可证后，环保部门进行不定期现场核查、监测，若污染物排放情况被定性为违法行为，环保部门随之可进行行政命令、行政处罚、民事处罚或刑事诉讼。可知，美国利用法律规定、运营过程中的不定期监督检查、违法后的严重追责等“全生命周期”的手段保障排污许可证的有效实施。此外，领取排污许可证的企业负有定期监测、记录并公开报告排污信息，确保排放污染物必须达标的责任，同时按时缴纳排污费[14]，赋予排污企业一定的环保责任和义务，同时使企业“晾晒”在政府监督和公众参与的阳光下。以排污许可制度为核心的体系制度既保证了企业实际排放和环境管理信息的真实性和准确性，为环保部门提供可用于决策的排放源数据，又便利了企业的守法，为企业守法证明提供有力支撑。

3.3 实施成果及存在问题

近两年，造纸、火电、印染、电镀、钢铁、水泥等重污染行业先行发放国家排污许可证。随后，在河北省环保厅排污许可证核查后发布的《关于全省钢铁企业提标改造和排污许可证后监督核查情况暨整改意见的通报》中发现，部分企业仍未按照排污许可证进行排放污染物，可知，在排污许可证发放后加强执法、监督监管力度的同时，仍需提高企业自身的环保责任。

我国以排污许可制度为核心的固定污染源控制体系制度正在迅速推行中，若借鉴美国成功经验，必须提前解决现行操作中的漏洞：①在排污许可证中对监测、记录、报告等给予明确规定，使之具有可操作性；②加强对违法行为的严厉追责，并承担相应的环境危害后果；③正确引导公众参与，建立公众参与有效渠道，实现排污企业的环保部门和社会公众的共同监督。

4 环境影响评价制度与排污许可制度衔接

美国以排污许可证的发放和监管为核心制度，环境影响评价作为技术手段支撑排污许可证的申领和审批，“一证式”的排污许可证贯穿污染防治工作的全生命周期，实现环保审批、污染源监管、违法行为惩处三管齐下、协同作用的效果，对我国深化改革现有的环保审批和污染源监管制度，建立简捷高效的管理模式具有重要的借鉴意义。

针对目前环境影响评价制度暴露的问题，进一步深化改革环评制度显得尤为迫切。环境保护部简化、下放、取消环评相关行政许可事项，同时强化环评事中事后监管，切实保障环评制度效力。通过修订《环境保护法》等法律法规，明确排污许可证的行政许可法律地位，既用以整合各项污染源环境管理制度，同时还确立排污许可“一套数据”作为污染物排放和环境执法的唯一数据指标。从而，我国确立了环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，是申请排污许可证的前提和重要依据。排污许可制度是企事业单位生产运营期排污的法律依据，是确保环境影响评价提出的污染防治设施和措施落实落地的重要保障。我国的环境影响评价制度与排污许可制度的衔接关系见图3。

图3 我国的环境影响评价制度与排污许可制度的衔接

为了保障环境影响评价制度与排污许可制度的衔接，生态环境部专门向省级环保部门发布《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》，指导衔接工作的顺利开展和实施。环境影响评价制度体系对建设项目可能产生的环境影响进行全方位的评估，并提出经济合理、技术可行的防治措施的要求，对事前预防环境污染起着重要的作用，同时其为排污许可证监管(事后)提供科学性数据，此外，排污许可证制度和“三同时”制度监管施工过程中(事中)的环境污染防治设施和生态保护措施的落实。可知，环境影响评价制度和排污许可证制度的相辅相成的衔接，形成了固定污染源项目事前、事中和事后的全过程的监督管理条链，构成一个高效化、精细化的固定源环境管理体系。《实施方案》中提出通过改革实现对固定污染源从污染预防到污染管控的全过程监管，环评管准入，许可管运营。环境影响评价审批文件是排污许可证的重要输入文件和申请依据之一，排污许可证的核发和执行情况是改扩建项目的环境影响评价现有工程回顾评价、开展建设项目环境影响后评价、建设项目涉及“上大压小”、“区域(总量)替代”等措施的重要依据。

《建设项目环境影响评价分类管理名录》与《固定污染源排污许可分类管理名录》实施衔接，建设项目环评审批信息申报系统与全国排污许可证管理信息平台充分衔接。在时间节点上，新建污染源必须在产生实际排污行为之前申领排污许可证；在内容要求上，环境影响评价审批文件中与污染物排放相关内容要纳入排污许可证；在环境监管上，对需要开展环境影响后评价的，排污单位排污许可证执行情况应作为环境影响后评价的主要依据。从而建立了建设项目的事前、事中、事后全过程的环境影响监管的架构，构成了在法律制度层面上的指导，在落实过程中的监管，在预测结果后的抓手，加强监管力度，保证制度执行到位。

5 结论

环境影响评价制度通过可行性方案的比较和筛选，预防建设项目对环境产生严重的不良影响，并将环境影响减小到最小程度，是我国一项贯彻预见性环境政策的重要支柱和卓有成效的法律制度，而其仅在事前发挥作用。我国提出排污许可证制度较早，由于无法律法规支持，导致与其他的环境管理制度缺乏衔接与联系而无法实施。针对环境影响评价制度与其他环境管理制度施行过程中存在的问题,以及排污许可证制度在国外发挥的优势,改革、整合我国现行的环境管理制度,发挥各自的作用，弥补目前环境管理制度存在的缺陷。

环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，排污许可制度是企事业单位生产运营期排污的法律依据。做好环境影响评价制度与排污许可制的有机衔接是落实固定污染源类建设项目全过程管理的重要保障，从而加快了我国环境保护由浓度控制向总量控制、点源处理向综合处理，末端治理向全过程治理的转变。

在环境影响评价管理中，不断完善管理内容，推动环境影响评价的科学性、严谨性，严格污染物排放要求；在排污许可证管理中，严格按照环境影响报告书(表)以及审批文件要求核发排污许可证，维护环境影响评价的有效性。两者合理地有机衔接并协调、系统的运行，实现固定污染源事前审批与事中事后监督管理一体化，从而降低管理成本，提高管理效率，实现环境质量的持续改善。