加强地下空间运维管理

文 魏吉祥

综合管廊、环隧通道、商业服务等项目在规划建设及运营维护上仍存在一些问题，制约着地下空间的开发利用。

目前，城市地下空间开发利用类型呈现多样化，逐渐从人防工程拓展到轨道交通、市政、商服、仓储等多种类型。由于轨道交通和人防工程项目起步早、发展时间比较长，相对来说，其建设运营工作机制比较成熟，法律法规也比较健全。但综合管廊、环隧通道、商业服务等项目在规划建设及运营维护上仍存在一些问题，导致多个项目建成后一直未投入使用，造成了资源浪费，严重制约着地下空间的开发利用。

从目前在建的丽泽商务区、CBD核心区、通州城市副中心综合管廊等地下空间项目以及建成的中关村、未来科技城等地下空间项目来看，其开发建设主要由政府专门成立的国营公司来负责，其资金来源主要有两种方式。第一种全部或主要依靠政府出资。例如，丽泽商务区交通环廊、中关村西区地下综合管廊、未来科学城综合管廊都为政府100%出资建设。第二种主要依靠纳入土地一级开发项目中分摊建设成本，在土地出让金中包含地下空间项目的建设费用。例如奥林匹克公园中心区地下环隧通道项目。应该说，建设资金基本上有保障。但在后期运营维护方面，普遍存在运维主体不明、职责分工不清、经费来源缺乏等问题。

为确保地下空间的安全、有序运行，必须强化地下空间的运营维护工作。

明确地下空间运营维护主体责任。从使用性质来看，地下空间内的设施主要有两大类。一类是公共设施，如道路、通道、公共区域、管廊结构本体等，理应由政府部门负责运营维护相关费用，并委托相关企业承担日常运营维护工作。建议对于综合管廊内敷设的自来水、污水、热力、电力等专业管线应由相关专业公司负责维护。同时，为了维护方便，综合管廊的规划建设应分仓建设，自来水、热力、电力、燃气等专业管线应该分别单独设仓，维护时各专业公司各负其责，维护的责任也比较容易界定。另一类是商业服务设施，应由产权单位或经营主体负责运营维护并承担相关费用。

明确地下空间运营维护经费来源。从目前情况看，地下空间的运营维护经费来源主要有三种渠道，可供相关部门和单位借鉴,也需要相关部门予以明确。一是政府部门拨付。以投入运营的中关村西区地下空间为例， 2004年综合管廊及地下空间完成工程竣工验收并于2007年正式开通。2004年6月，北京荣科物业服务有限公司受北京科技园建设（集团）股份有限公司委托开始进行运行维护。2004年至2014年，运维费用部分由政府补贴，其余由建设单位承担。2014年至今，运维费用由属地政府全额补贴拨付，并每年组织消防和安监机关、管线单位、物业公司联合开展安全隐患排查，协调管线隐患维修。二是靠经营性收入。可以在专业管线入廊时收取费用，但在收取入廊管线入廊费及运维成本分摊方面，面临收费难和无具体取费依据及标准等问题。建议在专业管线入廊方面，相关部门尽快建立健全取费机制，制定合理的取费标准，协调各方收取入廊费用。在新建地下空间时应先谈好专业管线入廊费用再进行入廊建设。三是鼓励社会资本投资开发利用地下空间，推广政府和社会资本合作模式，推进竖向分层立体综合开发，横向相关空间互相连通。大部分地下空间除交通属性外，其停车、商业等资源进入市场后，可引入社会投资担当地下空间部分运营维护成本。

为确保地下空间的安全、有序，必须强化地下空间的正常维护工作

在地下空间开发利用及运营维护的问题上，法律、法规的支持和保障是开发建设、管理利用的必要措施和根本解决办法。目前，已有越来越多的城市意识到地下空间利用的意义和效益，也正在研究制定具体的地方法律法规。依据住房和城乡建设部《城市地下空间开发利用管理规定》，上海出台有《上海市地下空间规划建设条例》《上海城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，深圳市出台了《地下空间开发利用管理办法》，重庆市出台了《重庆市城乡规划地下空间利用规划导则（试行）》，南京市今年刚出台了《南京市城市地下空间开发利用管理办法》。目前，北京市关于地下空间的现有法规主要为人防、地下管线、轨道交通等专项法规，在综合管廊、环隧通道、商业服务等地下空间的规划、建设、权属以及综合管理利用方面还缺少地方性法规和规章。但有国家法规作依据，以《北京城市总体规划（2016年—2035年）》为总纲，借鉴其他城市经验，制定具有本市特色的地方性法规是完全可行的。

需要依靠地方立法层面明确或者解决的主要问题有以下四个方面。一是明确地下空间权属。要明确地下空间所有权，目前的法律法规对地下空间的所有权界定不完善，城市地下空间的所有权主体不明确。例如，地下空间以红线为界还是以地下室边界为界，还有市政道路下方的人行通道产权问题。要明确地下建设用地使用权的界定问题，地下建筑物作为不动产的权属要明晰。要建立地下空间开发利用的信息系统，制定具有针对性和易执行性的地下空间(尤其是地下管线)管理信息化系统,确保地下设施有效运行和城市安全。

二是明确地下空间建设用地使用权出让方式。地下空间供地方式的重点在于要明确地下空间的性质。对于不同属性的地下空间（非经营性质、准经营性质、经营性质），应根据各类地下空间所占的比例、周边既有建设状况等情况综合分析，采取行政划拨、协议出让、划拨捆绑招拍挂、招拍挂等多元操作方式，确保地下空间用地出让的公平前提下更具可实施性。

三是明确地下空间建设用地使用权出让程序。现有的规划用地手续、规划许可手续、土地手续难以适应地下空间开发的特殊性。地下空间功能多样、业态复杂，而现有的用地手续、规划许可手续在指标的设定上限制了地下空间开发设计的灵活性和多元化。例如，政府投资的划拨项目无法开发商业功能，规划许可证上也不能有商业指标。建议在规划管理上建立地下建设用地特殊许可手续，设立刚性要素和弹性要素，确保地下空间整体布局合理，简化审批操作程序。

四是明确地下空间运营维护的责任主体及其相关职责。明确地下空间运营维护的责任主体，建立地下空间运营维护经费的来源机制，进一步明确地下空间规划建设涉及的各部门具体职责，从而确保地下空间运营维护工作的正常开展。