科学与民主在环境标准制定中的功能定位

刘卫先

摘 要：尊重科学是制定环境标准的前提和基础，科学活动构成环境标准制定过程的重要内容。科学虽对环境标准的制定起到一定的指导作用，但无法决定环境标准的确定和选择。环境标准的确定和选择是一个价值判断问题，民主在其中起决定性作用。环境标准制定的公共决策性决定了民主在其中的功能和作用，政府要与专家和社会公众进行充分的沟通协调，还要考虑企业的承受能力。环境标准的制定过程可分为风险识别、风险评估、标准值的选定三个阶段，在这三个阶段，科学因素与民主因素相互配合、共同作用，促成环境标准的科学性与合理性。

关键词：环境标准;科学活动;民主参与

中图分类号：D922.68   文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）01-0087-06

环境标准（本文中主要指环境质量标准和污染物排放标准）从表面上看就是一系列数字和限值，其形成离不开科学技术。同时，环境标准是用来控制人的行为并实现一定环保目标的手段，体现了一种价值判断和选择。在现代法治社会中，这种价值判断和选择不应是个别主体或者某一机构的事情，而应体现广大利益相关者的诉求，以获得政治合法性。探讨科学和民主在环境标准制定中的功能定位，有助于增强环境标准的科学性与合理性，从而有利于环境标准的实施。

一、环境标准制定的主体与逻辑

不同主体制定的环境标准有不同的强制性，其制定行为的法律性质也有所不同。这影响到科学与民主在环境标准制定过程中的功能发挥。

各国环境标准的表现形式不一样，但性质差别不大，制定主体也有一定的相似性。在美国，环境标准本身就是环境保护法规，甚至直接构成环境保护法律的内容，如《清洁空气法》第二部分直接规定了“移动源污染排放标准”。美国环境标准主要由联邦环保署根据各环保单行法（《清洁空气法》《清洁水法》《安全饮用水法》《资源保护与回收利用法》《噪声控制法》等）的授权制定并发布于联邦公报上，每年编撰后纳入《联邦条例典》（Code of Federal Regulations）第40部分。①从联邦层面看，美国环境标准是由立法机关直接制定或者由立法机关授权的行政机关制定的，其在法律性质上就是一种规范性文件，具有法律约束力。因此，在美国，联邦环境标准的制定就是广义的立法过程。欧盟环境标准主要以环保指令的形式被制定和发布，而指令是欧盟所特有的一种法律形式。因此，欧盟环境标准是一种法律，其制定过程也就是一种立法过程。在日本，国家环境标准主要通过环境省公告和环境省令的方式被制定和发布。其中，环境质量标准只是政府努力实现的环境质量目标，一般由内阁会议根据相关法律规定决定，以环境省公告这种具有行政色彩的形式对外发布。②但在司法实践中，环境质量标准具有法律效力的现象时有发生。③这在一定程度上倒逼环境质量标准的制定像立法那样考虑社会公众的态度。日本的污染物排放标准对社会公众产生法律约束力，是环境省在有关法律授权下以省令的形式制定和发布的，其制定过程实质上是一种立法过程。

通常情況下，各国环境标准的制定过程就是国家环境行政机关行使委托立法权的过程。但是，环境标准的制定并不能由环境行政机关单独决定或者由其委托科技组织或科技人员决定，而是在环境行政机关的组织协调下，在充分尊重有关专家和公众意见的基础上，由各方主体经过交流、辩论直至达成共识，共同制定的。环境质量标准与污染物排放标准的性质不同，二者的制定过程所遵循的逻辑有所不同。环境质量标准的制定最终是相关主体对什么质量的环境状况能够接受的问题，各方主体对环境质量状况的可接受性会随着社会经济发展水平、文明程度、科技水平、政治现实等的变化而变动。政府的资源有限，其无法单独决定也无力单独提供社会公众所满意的环境质量，在环境质量的影响因素在科学上尚不能确定的情况下更是如此。环境是所有社会主体赖以生存的基础，因而环境状况的可接受性应是所有社会主体的可接受性，环境质量标准应体现所有社会主体的意志。如何确保所有社会主体的环境诉求最终体现在环境质量标准上？要实现这一目的，就要确保环境质量标准制定的每一个阶段——从风险识别到风险评估再到标准确定，都能体现所有社会主体的意志。污染物排放标准的主要功能是确保环境质量标准的实现，在某种意义上，只要环境质量标准确定了，相应的污染物排放标准的可选择空间就是有限的，因而在污染物排放标准的制定过程中应更加强调科学的作用。下文主要从风险识别、风险评估、标准确定三个逻辑阶段探讨环境行政机关在法律授权的前提下制定环境标准时，科学和民主在其中应当扮演的角色和发挥的作用。

二、科学在环境标准制定中的角色与功能

科学（这里指自然科学）是人类对客观世界的理性认识，其主要任务是描述客观世界，运用观察、实验、分析等方法揭示自然规律及事物之间相互作用的机理。科学既源于人类的实践，又指导人类的活动。科学的作用在环境标准的制定过程中表现得非常明显，主要有以下三个方面。

1.尊重科学是制定环境标准的前提和基础

制定环境标准是规制环境风险的一项有效措施。要把环境风险控制在一定水平上，前提条件之一是弄清楚环境风险形成、迁移、恶化、减轻等方面的机理。在对某一环境风险不甚了解的情况下盲目加以规制，结果可能是规制不力，达不到预想的规制效果，或者在规制该种环境风险的同时造成了其他更严重的风险。因此，制定环境标准必须尊重科学，以科学为指导。科学在环境标准制定中的基础性作用可以从环境基准作为环境质量标准制定的科学依据这一点得到体现。环境基准是一个科学概念，指某种物质不产生环境危害的最大剂量或浓度。环境基准的确定是一种纯粹的科学活动，应当遵守科学规律，需要较长时间。在一定程度上，科学家平时对环境基准研究得越多越充分，所得出的环境标准就越科学。环境基准的科学性在一定程度上体现一个国家在特定领域内基础科学研究的连续性和前沿性。我国在很多领域的环境基准数据不足，已经严重影响到相应的环境标准的完善和发展。有科学家指出，我国的水环境标准主要参考美国、日本、苏联、欧盟等国家或地区的水质基准值和标准值确定，但水生生物具有明显的生态地域性，其他国家的水质基准不能完全反映我国对水生生物保护的要求，参考或采用其他国家的水生态基准来制定我国的水质标准，不仅降低了我国水质标准的科学性，还可能导致环境“欠保护”或“过保护”的风险。④这些关于我国水环境基准状况的描述适用于我国其他领域的环境基准状况。

确定环境基准是制定环境标准的一个重要环节，是环境风险评估的主要内容。在科学还没有揭示出某种物质的危害性之前，人们对其不加控制地利用，一旦科学研究证明其具有巨大的危害性，其被控制就为时不远了。⑤在确定哪种物质的利用需要通过制定相应的环境标准加以控制的过程中，科学起到了风险识别和评估的作用。只要通过风险识别和评估确定了某种物质的环境基准，确定该物质的环境质量标准的科学依据就具备了。换言之，科学在环境质量标准的制定中起着基础性作用。对污染物排放标准的制定而言，科学的作用更加明显。例如，美国《清洁水法》针对不同污染源规定的不同类型污染物的排放标准都直接体现了各种技术，如BPT标准体现了最佳现有实用控制技术、BCT标准体现了最佳控制技术、BAT标准体现了最佳可得控制技术。⑥在某种意义上，污染物排放标准的确定就等于环境质量标准的确定加上现有科学技术水平。

2.科学活动构成环境标准制定过程的重要内容

一项环境质量标准草案的形成需要经过复杂的过程，一般包括准备基准文件、科学评估、暴露或风险评估、政策评估、形成标准草案五个环节。其中，前三个环节都是纯粹的科学活动。收集、整理、更新毒理学数据、流行病学数据，为制定环境基准做准备，这是一个长期的持续性活动。科学评估是对环境基准文件中的大量数据进行分析，说明其是否科学可靠，并基于科学可靠的数据给出短期或长期暴露与不同健康效果之间的因果关系，同时对不确定因素进行分析。暴露或风险评估是指量化分析人类以及生态系统的暴露程度和风险，确定合理的风险控制水平，主要包括环境质量特征分析、暴露评估、风险评估和不确定性分析四项内容。⑦这四项都属于严密的科学活动。根据自然科学的研究成果，污染物排放标准的制定方法主要有两个：一是根据环境质量标准推测污染物排放限值;二是根据科学技术水平确定污染物排放限值。⑧无论采用哪一种方法制定污染物排放标准，科学活动都贯串其中。

3.科学指导但不能决定环境标准的制定

在环境标准的制定过程中，科学的任务在于揭示各种污染物的性质、迁移规律、与人体及生态环境的剂量—效果关系，生态环境的特质，人体的暴露频率、时间、风险等客观事实。这些客观事实从哲学角度可表述为“是”。环境行政机关最终确定的环境标准是其对环境风险的一种规制手段，是一种公共决策，体现相关主体的价值取向与价值选择，属于价值判断的范畴。这种价值判断从哲学角度可表述为“应该”。在哲学上，“是”与“应该”之间存在不可逾越的鸿沟，人们无法从“是”直接得出“应该”。也就是说，“是”无法决定“应该”，这是哲学领域的“休谟难题”。⑨如果人们直接从“是”推导出“应该”，就犯了摩尔所言的“自然主义谬误”。⑩因此，环境标准制定过程中的一系列科学活动和科学结论只能为相关主体进行风险规制决策提供事实基础和科学指导，而不能决定决策的内容，更不能代替决策。环境标准作为规制风险的一种手段，是对多种因素进行综合分析和衡量后的选择。

环境质量标准的选择与确定最终是一种价值判断。污染物排放标准的确定从理论上讲更具有科学性，但实际上，污染物排放标准的制定过程和最后选择都体现了价值判断。即使是通过环境质量标准推测污染物排放标准，也必须面对和解决如何对不同类型的污染源进行协调治理这一价值判断问题。 B11 尽管污染物排放标准的确定以污染控制技术为基础，但对各种技术的选择就是一种价值判断。总之，科学对环境标准的制定有重要的指导作用，但环境标准的确定和选择最终是一个价值判断问题，这就要求民主发挥作用。

三、民主在环境标准制定中的功能

“民主”一词有比较丰富的内涵，作为一个政治术语，其关注和调整的重心之一是政府与社会公众之间的关系。无论是传统的少数服从多数、保护少数人权利等民主原则，还是商谈式民主、参与式民主等新型民主形式，都旨在协调政府与社会公众之间的关系。环境标准的制定也需要协调作为制定主体的政府机构与广大民众之间的关系。环境标准的制定既不能由制定机关尤其是个别领导擅权专断，也不能由社会公众随意决定，而需要政府、专家与社会公众进行充分的沟通与协商。民主因素参与环境标准的制定，一方面能监督环境标准制定权的合法行使，另一方面能使制定出来的环境标准更易被社会公众接受，从而有利于环境标准的实施。

1.环境标准选择的公共决策性决定民主在其中的作用

征求利益相关者的意见是现代国家公共决策民主化的必然要求，民主在某种意义上已成为公共决策具有政治合法性的基础。建立在民主基础上的公共决策易被社会公众理解和接受，能够获得较好的实施效果。为更好地规制环境风险，减少环境标准实施的人为阻力，应在环境标准的制定过程中充分发挥民主的作用。环境标准的最后确定实际上就是一种民主选择，从这个意义上讲，民主因素在环境标准的制定中起着决定性作用。

2.科学在环境标准制定中的不足需要民主加以弥补

在环境标准的制定过程中，科学能为决策者提供各种污染物的性质及其相互作用等方面的结论。但在现实中，不仅人类的理性有限，科学也存在不足之处。有时候，人们即使明知对某些物质进行规制的科学依据不足也仍然需要对其采取规制措施。在这种情况下，就需要人们通过价值判断来找寻最佳措施。在环境标准的制定过程中，科学上的不足主要表现在以下三个方面。

首先，不同的科学结论之间存在不一致甚至相互矛盾。比如，不同主体采取不同的研究方法和分析模型，采用不同范圍的样品，就会对同一种污染物得出不同的环境基准。正因为此，在环境标准制定的准备阶段，需要对大量研究成果进行分析、识别、取舍、归纳整理，最后形成基准文件。

其次，对于无阈值的污染物，科学无法告诉人们安全标准是什么。这是无阈值污染物的特性决定的。无阈值污染物对人体健康的影响是线性增加的，其即使少量进入人体，也会产生损害，并且损害会随着进入量的增加而加重。由于人体与环境接触的复杂性以及不同人群对污染物的暴露程度不同，要想使人体健康受到绝对安全的保护，唯一的办法就是禁止向环境中人为排放无阈值污染物，实现无阈值污染物的零排放。这只是一种理想状况。实际上，很难实现无阈值污染物的零排放。因为零排放在一定程度上意味着放弃现代工业生产，这不具有现实可行性，也不会使人们更安全。当今世界上，很多国家对无阈值污染物的排放既不完全禁止，也不放任自流，而是进行一定的控制。无阈值污染物究竟应被控制在什么程度，科学无法提供明确的答案，最终要通过民主选择确定。

最后，现代环境风险中有大量的科学上不能确定的情形，对这些情形如何进行规制，主要依靠价值判断。无论是有阈值的污染物还是无阈值的污染物，都是科学上已经证明的危害物质。除此之外，还有一些物质，其是否具有危害性、危害性是否有阈值都存在科学上的不确定性。针对该种物质，人们应采取何种态度、作出何种行动，有赖于民主因素发挥价值判断作用。风险预防原则就是这方面的一个典型例子。根据1992年6月联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》，风险预防原则是指“为了保护环境，各国应该按照本国的能力，广泛使用预防措施;遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，迟延采取符合成本—效益分析的措施防止环境恶化”。无论是该原则的内容还是其具体实施，都体现了价值判断。从对损害严重程度的把握和不可逆转之损害的可能性大小的确定，到符合成本—效益机理的措施的采取，都属于民主与价值判断方面的问题。正因为此，各国可以根据自己的情况采取不同程度的预防原则，既可以是强预防原则，也可以是弱预防原则。 B12

3.专家与公众对环境风险的认识不同直接影响环境决策

环境决策不仅要规制环境风险，还要避免社会风险。现代环境风险不仅具有客观性，还具有主观建构性。 B13 风险的大小和严重性在一定程度上与人们对风险的认识有关。行政主管部门对某一环境风险的认识如果与社会公众对该环境风险的感受具有高度的一致性，其作出的环境决策就容易得到社会公众理解和支持;反之，环境决策很难收到预期效果，甚至会遭到社会公众反对。

实践中，有关部门主要依靠专家对风险的认识作出风险管理决策，该决策很可能无法满足社会公众的风险控制要求。专家与社会公众对同一环境风险往往有不同的认识。比如，在专家看来有极大风险的机动车辆，在公众看来其风险并不严重;而在公众看来有极大风险的核动力，在专家看来其风险还没有铁路的风险严重。 B14 专家主要通过科学和理性认知环境风险，而社会公众一般通过直觉感知环境风险。有关研究成果表明，影响社会公众对风险认识的因素是广泛多样的，既包括人的个体因素，如性别、知识水平、心理状态、工作性质、收益大小等，也包括风险自身的特点，如是否具有灾难性、是否被污名化、是否突发、是否可控、结果是否可逆、是否会造成死亡、是否存在替代措施等，还包括社会文化因素，如信息公开程度、政府的可信任度、社会舆论与传媒的关注度等。有实验揭示，社会公众对风险的感知与风险的可怕程度及其后果的严重性等定性因素密切相关，还受危险的可想象性和可记忆性影响;专家对风险的认识与风险致死人数及致死频率密切相关，社会公众对风险的认识仅在一定程度上基于风险致死频率。 B15 专家与社会公众对风险认识的不同在现实中普遍存在，这可能对风险管理不利，如造成信任危机、社会冲突、高昂的风险管理费用等。

在环境风险管理中，究竟应依何方主体对风险的认识作出决策？这是一个不容回避的问题。专家对风险的认识似乎比社会公众的认识可靠，但专家的认识也存在局限性。一方面，如果超出专业领域，专家看问题的准确性与社会公众没有多大差别。另一方面，专家的判断往往基于确凿的证据，但关于罕见风险的权威性证据往往难以获取，而一般性证据对公众的说服力不强;如果没有充分的证据，专家也难保不会有偏见。尽管专业人员对环境风险的判断一般要比非专业人员准确，但若将风险管理的权利仅交予专业人员就不符合现代民主法治的要求，也许会获得短期的小众效益，却牺牲了长期的社会效益。因此，有效的风险管理需要协调专家与社会公众的意见分歧，缓和科学与民主之间的冲突。

沟通是解决问题的直接途径。在环境标准的制定过程中，沟通主要发生在环境行政部门、专家和相关社会公众之间。沟通的前提是实现充分的信息公开，畅通公众表达意见的渠道。未能提供公众所需信息的政府会给公众一种故意遮掩事实的不好印象。在政府信息缺失的情况下，公众会通过其他途径（往往是不可靠的信息源）弥补信息真空，而政府机构很难对小道消息的质量加以控制。因此，政府应当尽可能多地向公众提供相关信息，并对信息加以必要的解释和说明。在环境风险管理中，传统的“决定—宣布—辩护”式单向信息公开容易滋生冲突和社会危机。鉴于此，政府应通过有效的渠道让公众尽可能多地把自己的意见表达出来，允许公众委托代表其利益的专家参与环境风险评估，增强公众的参与能力。 B16 政府还要充分答复公众的质疑并就相关证据进行充分讨论。

就单一事件进行风险沟通比较容易，要想进行更加普遍有效的风险管理，还必须增强社会信任。社会信任在一定程度上使风险沟通的效率更高、效果更好，有效的風险沟通可以增进社会信任。信任必然伴随着对他人行为方式的预期，因而是合作的基础;合作又可以培育信任。因此，“充分信任”往往产生于小型的紧密联系的社区中，而“不完全信任”在广泛的复杂社会中更为典型。 B17 社会信任是一种制度信任，其在民主社会的最重要特征是多层结构性，从最表层的对特定机构代表者的信任一直到最深层的对宪法民主机制的信任。 B18 不信任会造成“恶性的递减螺旋”效应;公众的不信任度越高，政府在满足人们期望方面越没有效率，公众于是更加不信任政府;如此循环往复，情况不断恶化。 B19 在环境风险管理中，较之沟通，信任能解决根本问题。

四、完善我国环境标准制定程序的原则

环境标准的制定过程应当是科学活动和民主参与有机结合、协调互动的过程，科学与民主在环境标准制定的不同阶段发挥着不同作用。从这个角度，笔者认为，完善我国环境标准的制定程序应当遵循以下三个原则。

1.在环境风险识别阶段，充分重视科学的作用，并且发挥民主的补充作用

任何一个国家的政府都需要同时应对诸多社会问题，如国防、教育、医疗卫生、社会保障、社会秩序稳定、环境保护、经济发展、民众就业等方面的问题，环境保护只是诸多问题中的一种。政府的人力、物力、财力有限，能分配到环境保护领域的资源更加有限。政府不可能对所有的环境风险物都通过制定环境标准加以控制。一般情况下，政府会在众多环境风险物中选出确有必要对其制定环境标准的风险物。环境风险物的潜在危害达到什么程度才使政府有必要采用环境标准加以控制？这既是一个科学问题，也是一个民主问题。一方面，科学界要进行广泛、深入、持续的研究，认清各种环境风险物的环境影响效果和人体健康影响效果，准确把握其是否存在环境基准以及环境基准值是多少，为制定相关环境标准提供充分的科学依据。另一方面，政府要认真对待公众对某种物质的环境影响效果及人体健康影响效果的关切与质疑。尤其是对于那些科学研究不足，民众却普遍关注的环境风险物，环境保护部门要大力组织科学研究，将科学研究的结果以民主参与的方式与民众进行充分沟通，最后确定是否对该种物质制定相应的环境标准。

2.在環境风险评估阶段，既要尊重科学，又要发扬民主

在确定需要控制的环境风险物后，要对该物质的环境风险和人体健康风险进行全面评估，为确定环境标准值奠定坚实的基础。从表面上看，环境风险评估是一个由科学主导的活动，主要任务是弄清楚特定环境风险物的环境影响和人体健康影响。但如前文所述，科学本身也存在诸多不足，尤其是无法有效评估多种环境风险物混合后的整体环境效应和人体健康影响效应。有学者指出，以不确定的科学结论为基础的评估是错误的评估。 B20 因此，环境风险评估应当综合考虑多种评估方法，对多种不同的科学结论在民主的基础上进行取舍。即使是评估专家，也应当在环境风险评估中考虑不同社会群体的环境暴露特征、环境需求、体质特征等因素，与相关公众进行充分沟通，有效化解公众的质疑，从而得出更易被公众接受的评估结论。环境风险评估不是科学家在实验室就能完成的数值计算活动，而是一个科学因素与民主因素有机结合、协调作用的过程。

3.在环境标准确定阶段，充分发挥民主的价值选择功能

环境质量标准虽然由环境行政机关发布，但它是民主参与的结果。一旦环境质量标准确定了，某一特定的环境容量就可以确定，把该环境容量分配给相关排污者，就可以确定污染物排放标准。从表面上看，污染物排放标准可以根据科学测算而定，但受环境容量的不确定性、污染源的多样性及其数量变动性、各污染源排污能力的不一致性、污染物迁移空间的广泛性等因素影响，人们很难由环境质量标准直接推测出污染物排放标准。如果某一区域的污染源极多，则即使采取最严格的污染物排放标准也难以实现环境质量标准的目标要求。并且，污染物排放标准具有强制性，过于严格的排放标准会对企业造成打击甚至使其倒闭。因此，污染物排放标准的确定不仅要考虑环境质量目标，还要考虑现有技术水平以及企业的承受能力。从民主的角度看，污染物排放标准的确定应当体现直接利害关系人即排污者的诉求。环境保护行政部门应当在综合考虑环境质量标准、当前的科技水平、企业的承受能力、社会经济发展的承受能力等因素的基础上，确定科学合理的污染物排放标准。据此确定的污染物排放标准在实施效果上可能达不到环境质量标准的要求，这就需要环境保护行政部门采取其他环境保护措施如实行污染物排放总量控制等，弥补污染物排放标准的功能不足。

注释

①②⑦⑧ B11 周扬胜、张国宁、潘涛等：《环境保护标准原理、方法及应用》，中国环境出版社，2015年，第47、77、226—227、260—266、264页。

③[日]交告尚史、臼杵知史、前田阳一、黑川哲志：《日本环境法概论》，田林、丁倩雯译，中国法制出版社，2014年，第190页。

④刘征涛：《水环境质量基准方法与应用》，科学出版社，2012年，第13页。

⑤例如，DDT曾经是人们广泛使用的化学物质，但随着科学的进一步发展，DDT被证明对地球生物有极大危害，于是很多国家制定了环境标准对DDT的使用进行控制。

⑥[美]詹姆斯·萨尔兹曼、巴顿·汤普森：《美国环境法》（第4版），徐卓然、胡慕云译，北京大学出版社，2016年，第138页。

⑨休谟首先提出不能从“是”直接推导出“应该”。他在《人性论》中论述道：“可是突然之间，我却大吃一惊地发现，我所遇到的不再是命题中通常的‘是与‘不是等连系词，而是没有一个命题不是由一个‘应该或一个‘不应该联系起来的。这个变化虽是不知不觉的，却是有极其重大的关系的。因为这个‘应该或‘不应该既然表示一种新的关系或肯定，所以就必须加以论述和说明;同时对于这种似乎完全不可思议的事情，即这个新关系如何能由完全不同的另外一些关系推出来的，也应当举出理由加以说明。”参见[英]休谟：《人性论》，关文运译，商务印书馆，1980年，第509—510页。

⑩[英]乔治·摩尔：《伦理学原理》，长河译，上海人民出版社，2005年，第41—47页。

B12 朱庆庚：《风险预防原则与海洋环境保护》，人民法院出版社，2006年，第24页。

B13 [英]彼得·泰勒-顾柏、[德]詹姆斯·O.金：《社会科学中的风险研究》，黄觉译，中国劳动社会保障出版社，2010年，第34页。

B14 B15 [美]保罗·斯洛维奇：《风险的感知》，赵延东、林垚、冯欣等译，北京出版社，2007年，第128、109—110页。

B16 B17 B18 B19 [美]珍妮·X.卡斯帕森、罗杰·E.卡斯帕森：《风险的社会视野》（上），童蕴芝译，中国劳动社会保障出版社，2010年，第31、172、179—180、199页。

B20 [英]费尔曼、米德、威廉姆斯：《环境风险评价 方法、经验和信息来源》，寇文、赵文喜译，中国环境科学出版社，2011年，第17页。

The Functional Orientation of Science and Democracy in the Establishment of  Environmental Standards

Liu Weixian

Abstract：Respect for science is the basis and premise for the establishment of environmental standard. Scientific activities constitute an important part of the process of environmental standard formulation. Although science plays a guiding role in the formulation of environmental standards， it cannot determine the identification and selection of environmental standards. The determination and selection of environmental standard is a value judgment issue， in which democracy plays a decisive role. The public decision-making nature of environmental standard determines the function and role of democracy. The government should fully communicate and coordinate with experts and the public， and also consider the affordability of enterprises. The process of establishing environmental standards can be divided into three stages： risk identification， risk assessment and selection of standard values. In these three stages， the scientific factor and the democratic factor cooperate and work together to promote the scientificity and rationality of environmental standard.

Key words：environmental standards; scientific activity; democratic participation