巡视巡察联动体制：意涵、逻辑与构建路径

孙亮

摘 要：巡视巡察联动体制从某种意义上而言是巡视制度的升级版。巡视与巡察在指导思想、结构功能、运行逻辑等方面均相同或近似，区别之处在于两者的主体、范围、对象和内容不同。构建巡视巡察联动体制是构筑权力监督体系的必要之举，也是实现巡视全覆盖的必由之路，更是推动治党理政、反腐惩贪向纵深发展和向基层延伸的必然选择。建立巡视巡察联动体制的实质在于完善中国特色社会主义的党内监督制度。从领导机制、工作机制、组织保障、制度体系等多个方面入手，逐步建构起巡视与巡察一体化部署、推进、落实，从而实现两者有机结合、互补互促的党内监督全覆盖体制。

关键词：巡视巡察联动体制;意涵;逻辑;路径

中图分类号：D26   文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）01-0012-05

党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》（以下简称《监督条例》）首次明确规定，市县党委应建立巡察制度。党的十九大进一步提出要构建巡视巡察上下联动的监督网。实践为理论的发展提供了动力之源和丰富素材，十八大以来党的巡视工作推动了学界对巡视制度的理论研究不断走向深入，但对巡视巡察联动体制的研究在广度和深度上均有所不足。本文围绕巡视巡察联动体制的意涵、逻辑、路径等三个问题展开理论分析。

一、巡视巡察联动体制的意涵

总体而论，中国共产党巡视制度有广义和狭义之分。广义的巡视制度是指根据党章规定，由各级党委组织实施的自上而下的党内监督制度，包括中央巡视制度和地方巡察制度。狭义的巡视制度仅指由党的中央和省（自治区、直辖市）两级党委设置并实施的巡视制度，不包括党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）党委设置并实施的巡察制度。①基于研究需要，本文集中探讨狭义上的巡视制度。

1.巡视与巡察的相似点

明确界定巡视巡察联动体制的意涵，首先需要系统比较巡视制度与巡察制度的异同。通过深入梳理，两者的相同或相似之处主要有三个方面。

其一，指导思想和政治目标相同。作为马克思主义政党，党的巡视制度和巡察制度均把马克思主义政党监督理论奉为圭臬，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，尤其是把党的十八大以来习近平对巡视工作的相关论述和指示精神作为根本出发点。②就政治目标而言，《中国共产党巡视工作条例》（以下简称《巡视条例》）第一条对其政治目标作了明确说明，其核心之义就是实现全面从严治党，加强党内监督，规范巡视工作。无疑，在政治目标这一点上，巡视制度与巡察制度是相同的。

其二，结构、功能相同或相近。党的巡视制度和巡察制度创设的根本依据源自于党章。党章作为党内的根本大法，为巡视制度和巡察制度提供了原则性的规定和抽象性的表述。在党的集中统一领导下，党章为巡视制度和巡察制度的建立和实施提供了一致性的结构基础和制度依据。内容影响形式，结构塑造功能。一般来说，巡视制度和巡察制度均具有净化政治生态功能，重塑以“亲”“清”为核心新型政商关系的经济功能，实现“打虎拍蝇”、反腐倡廉的社会功能及移风易俗、潜移默化的文化功能。

其三，巡视内容及方式方法上相似。指导思想、政治目标、结构功能的相同，必然决定了两者在巡视巡察内容、方式方法上相同或相似，这反映了内在本质和外在特征的关系。党的十九大后两者在巡视内容上均聚焦政治巡视，强化政治监督和政治净化。在巡视巡察的方法上，两者都注重实效与创新，探索出了一套行之有效的“巡视组合拳”，如两者都综合运用常规巡视、专项巡视、机动巡视、“回头看”等巡视手段，采取听取汇报、受理来访、抽查核实、民主测评、问卷调查等方式方法。

2.巡视与巡察的区别

相比较于巡视巡察制度显而易见的相同或相似点，两者的相异之处则略显隐晦，需仔细梳理甄别。巡视与巡察主要有以下五个方面的相异之处。

其一，巡视、巡察主体上下有序。《巡视条例》对巡视、巡察主体分别作了详细的规定。它规定巡视制度只能由党的中央和省级委员会，以及中央各部委、中央国家机关党组（党委）等设立和实施。与此相对应，巡察制度则只能由党的市、县两级委员会设立和实施。下级纪委和巡察小组必须接受上级纪委和巡视小组的领导。同时两者所遵循的党内法规从效力位阶上来说也存在上下之分。《巡视条例》是经过党的中央委员會审议通过的，其效力位阶均高于地方党的委员会审议通过的市县巡察办法。

其二，巡视、巡察范围大小有别。巡视、巡察范围与行政级别和行政区域划分直接相关。中央巡视覆盖全国范围，省级巡视覆盖省级行政区域，市县巡察则只能覆盖相应市县的行政区域，因此巡察覆盖区域小于巡视覆盖区域。

其三，巡视、巡察对象高低错位。党管干部是我国一项重要的人事工作原则。依据行政级别进行分类管理与监督则是落实这项原则的重要方法。根据相关规定，中央巡视主要监督中管干部，省级巡视主要监督省管干部，市县巡察则相应监督市管干部和县管干部。因此可知，巡视的对象主要是党的中高级干部，也就是厅局级以上的干部。而巡察的对象则主要是县处级以下的干部。这既符合现实工作情况，也符合谁任命谁管理的权力运行与监督规范。

其四，巡视、巡察内容有轻重之分。在具体实施的过程中，巡视巡察内容会因地因时因人因事而变动。巡视巡察所涉及的对象在行政级别、行政区域、部门行业等存在差别，这决定了巡视巡察内容的差异性。比如，在中央巡视实践中，需要对党的个别高级干部“搞小山头、拉小圈子”等政治问题保持高度警惕，敢于亮剑。而在市县巡察过程中，则要切实联系地方工作实际，对涉及支农惠农、养老救济，尤其是扶贫领域的优亲厚友、吃拿卡要问题，农村集体“三资”管理、土地征收等领域的“微腐败”问题等，足够重视，勇于揭发。

其五，巡视、巡察路径各有所长。中央和省级巡视运用机动式巡视、巡查式巡视、回访式巡视以及点穴式巡视等方法途径，通过综合运用不同的巡视路径，有助于增强巡视工作的震慑力和灵活性。而地方在巡察过程中经常用到市县联合巡察、交叉式巡察和提级式巡察，这是破解基层熟人社会监督难题的有效巡察路径。

总之，巡视巡察的差异性特征主要是由巡视巡察在对象、内容、路径等方面的区别所决定的，但两者在实质上是一致的，都是党内自上而下监督的重要手段。

在比较巡视、巡察两者异同之后，我们可以对巡视巡察联动体制作如下定义：巡视巡察联动体制就是以党章及相关条例为依据，把巡视与巡察工作一体部署、一体推进、一体落实，从而达到两者有机结合，互补互促的党内监督全覆蓋体制。

二、构建巡视巡察联动体制的逻辑

历史学家钱穆认为：“任何一制度之创立，必然有其外在的需要，必然有其内在的用意，则是断无可疑的。”③笔者在此从历史逻辑和理论逻辑两个方面对巡视巡察联动体制进行阐释。

1.构建巡视巡察联动体制的历史逻辑

在90多年中国共产党巡视制度的发展历程中，党内巡视制度可以分为四个阶段。

民主革命时期巡视制度的创建是中国共产党应对困局的产物。党的二大通过的《中国共产党章程》中首次确定了中央执行委员会派遣中央特派员到各处召集临时会议的决定。④这是党内对巡视工作和巡视人员最初的表述。1928年10月中共中央以通告的形式颁布了《巡视条例》，这为之后党内巡视制度的形成奠定了基础。⑤1931年5月中共中央又制定了《中央巡视条例》，详细规定了巡视员的条件、基本任务、工作方法以及职权、纪律与教育，从而进一步规范了党内巡视制度，这标志着中国共产党巡视制度正式建立。

社会主义革命和建设时期，党内巡视制度经历了曲折发展的过程。新中国成立之初就通过了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，党的八大选举产生了第一届中央监察委员会，这就初步勾画了建国后党的纪律检查体制，奠定了绵延至今的工作格局。“文化大革命”爆发后，党政机关受到不同程度冲击，党的各级监察委员会也未能幸免，或陷于瘫痪或被撤销，纪检监察工作受到了极大破坏。

改革开放后，党内巡视制度开始恢复并进一步发展。改革开放之初，邓小平已意识到监督的重要作用，他认为党要受监督，党员要受监督，否则会犯大错误。⑥党内巡视制度的恢复发轫于1996年，以《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》的颁布实施为标志。此后，巡视实践工作和巡视制度修订双轮驱动稳步推进。党的十六大作出了“建立和完善巡视制度”的重大决定。党的十七大第一次把巡视制度写入党章。2009年《中国共产党巡视工作条例（试行）》颁布实施，标志着党的巡视工作在制度上渐趋成熟。

党的十八大以来，党内巡视制度的发展实现了历史性飞跃，主要体现在三个方面：其一，就巡视制度的政治定位达成了高度一致的政治共识。以习近平同志为核心的党中央把巡视制度看作是全面从严治党的战略性制度安排，是标本兼治的制度选择，是净化党内政治生态、重塑政治规矩和政治纪律的重要手段。其二，制度机制进一步完善。《巡视条例》分别于2015年和2017年进行了修订，对其指导思想、巡视范围、巡视方法、工作程序、纪律责任等内容做了大幅的增删改，巡视巡察联动体制被写进了《监督条例》和《巡视条例》，这为巡视巡察联动体制的创建提供了党规依据。其三，取得了前所未有的巡视成果。党的十八大以来中纪委查处的中管干部中，60%是根据巡视移交的问题线索查处的。

2.构建巡视巡察联动体制的理论逻辑

从理论逻辑上看，构建巡视巡察联动体制具有以下几方面的现实意义。

其一，这是构筑政治权力监督体系的必要之举。政治权力具有“主体利益性、强制约束性和扩张延展性”⑦，因此，对政治权力进行监督和构建监督体系，是现代国家的必然选择和政治保障。当前我国权力监督体系大体由三类构成，一类是纵向序列呈现自上而下的组织监督，一类是纵向序列呈现自下而上的民主监督，还有一类是横向序列的同级相互监督。这三类监督的地位和作用不是同等的，自上而下的组织监督居于核心地位，在监督体系中发挥着关键作用，这是由中国特色的政治制度所决定的。“党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的。”⑧自上而下的监督最有效，“上级监督是党内监督的‘纲，纲举才能目张。”⑨无疑，巡视巡察制度就是党内一种自上而下的组织监督，是一种全面从严治党背景下标本兼治的战略性制度安排。巡视巡察联动体制能够有效把纵向的党内监督与横向的民主监督、组织监督有机结合起来，从而消弭监督体系的木桶效应。

其二，这是实现党内监督全覆盖的必由之路。近些年来，党的巡视制度在治党理政、反腐惩贪、匡正纲纪等方面发挥标本兼治作用的同时，在实践中也暴露出一些结构功能性问题。十九大之前的巡视全覆盖主要是指对中央、省级党委部门的巡视全覆盖，而对地方党委部门的巡视全覆盖则尚未实现。部分地方党委虽然也自行开展了巡察工作，但没有相应的党内法规支持，仍处于摸索阶段。无疑，地方巡察制度的建立是实现党内监督全覆盖目标的最后一块拼图。巡视巡察联动监督体制能够在党的统一领导下，统揽全局、协调各方，以巡视推动巡察，以责任传导压力，形成一体部署、推进、落实的监督互动格局。因此，破解巡视监督中出现“盲区”和边际效用递减困局的关键举措之一就在于构建巡视巡察联动监督体制。

其三，这是推动全面从严治党向纵深发展向基层延伸的关键一着。推动全面从严治党向纵深发展向基层延伸是实现新时代党的建设伟大工程的重要抓手，构建巡视巡察联动体制有助于推动全面从严治党向纵深发展，打通党内监督“最后一公里”。巡视巡察联动体制的建立，将真正实现巡视范围横向到边纵向到底的总要求，把巡视利剑直插基层。特别是巡察制度的建立将使巡察对象扩大到市县镇党委政府，巡察辐射到街道、社区、城镇、乡村，实现巡视行政区域的全覆盖。构建巡视巡察联动体制也有助于厚植党的执政之基。郡县治，天下安。对于一个超大型的国家和超大型的马克思主义政党来说，基层政权的稳定意义重大。建立巡视巡察联动体制能够围剿基层“蝇贪”，防范化解以官民矛盾为中心的“泄愤冲突”。 B10 故巡视巡察联动体制在某种意义上起到了社会冲突理论大师L.科塞所提出的社会冲突“安全阀”的功效。 B11

三、构建巡视巡察联动体制的路径

构建巡视巡察联动体制应坚持以马克思主义政党监督理论为依据，以习近平关于党内巡视的重要论述为指导。具体来说，构建巡视巡察联动体制的路径主要有以下四个方面。

1.建立巡视巡察联动的领导机制

其一，建立上下联动的政治领导机制。维护以习近平同志为核心的党中央的权威和集中统一领导，是新时代中國特色社会主义制度的根本政治原则，这也应是建立巡视巡察上下联动的领导机制所应遵循的政治原则。要在构建巡视巡察联动体制过程中，牢固树立“四个意识”，认真领会中央巡视工作精神，以中央巡视推动、引领地方巡察，以政治巡视作为巡视与巡察实践的共同政治目标。其二，建立上下联动的组织领导机制。根据《巡视条例》规定，巡视工作领导小组组长由同级党的纪律检查委员会书记担任，是组织实施巡视工作的主要负责人。 B12 而与此相对应的是，根据《监督条例》规定，上级纪委对下级纪委由以前的间接指导关系强化为直接领导关系，各级纪委书记、副书记的提名和考察也以上级纪委会同组织部门为主。 B13 这就实质上规定了下一级党委巡视巡察领导小组组长的提名和考察需接受上一级党委纪委的领导。这就要求在构建巡视巡察联动体制的过程中，应该完善相应组织考核制度，细化考核目标，疏通人员升黜渠道，逐步建立起规范化、制度化的组织领导制度。

2.完善巡视巡察联动的工作机制

该项工作机制的关键之处在于统筹推进巡视巡察联动体制“一体化”建设。“一体化”建设能够有效避免党的巡视巡察制度之间不兼容、不协调、不畅通等情况的出现，有助于发挥制度整体合力。其一，在总体布局上要推进巡视巡察一体化谋划。一体化谋划党章、监督条例、巡视条例的制定、修订、报备。一体化谋划巡视巡察监督制度与行政监督、舆论监督、司法监督等之间的互动协作，使党内监督与党外监督制度之间能够互动兼容、互补增强。其二，在工作实践中要推进巡视巡察一体化部署。要实现各级党委在一届任期内巡视全覆盖的政治目标，如不把巡视巡察结合起来共同发力实难完成。因为仅就中央一级巡视对象而言，就多达280多个。再加上地方各级巡视巡察对象，更是多达近万个。推进巡视巡察一体化部署将显著提高巡视工作效率，扩大巡视巡察覆盖范围，增强巡视效果。其三，在巡视巡察工作人员使用上一体化调度。巡视巡察一体化推进的过程中，需要有从事审计、金融、信访、司法、民政、教育、医疗等各领域各系统的工作人员，以应对不同行业不同领域的巡视巡察对象。因此，迫切需要对巡视巡察工作人员做出科学合理的配置使用，应建立巡视巡察工作人员一体化信息数据库，以方便巡视巡察小组之间相互借调、一体使用。其四，在巡视巡察成果上一体化运用。巡视巡察成果可以分为以下两个方面，在理论层面主要有提交给巡视对象的巡视组反馈意见、提交给巡视领导小组的巡视情况汇报、提交给巡视组的巡视整改方案等。巡视巡察成果在实践层面主要有整改意见的落实、相关制度的补充修订、违纪违法线索的提交处置等。应一体化研判巡视巡察成果，总结研判党员干部违法乱纪的深层次原因、重点领域、重点事项，为全面从严治党提供科学导向。

3.强化巡视巡察联动的组织保障

组织保障是维持和推动巡视巡察联动体制正常开展的重要环节。强化组织保障，党委需承担起巡视巡察联动体制的主体责任。在巡视巡察工作实施前、实施中、实施后，各级党委应进行统筹协调、指导推进、听取汇报等。纪委机关、监察部门作为承担巡视巡察工作的主要机构需承担起监督责任，包括任命巡视组组长，选拔工作人员，派遣入驻巡视巡察小组，撰写巡视报告，考核巡视整改落实，等等。强化组织保障还包括建立起有效的培训教育机制。通过理想信念的教育、政治纪律的宣传以及专业知识的培训，打造一支政治素质高、专业能力强的队伍。另外，还应着手构建行之有效的奖惩机制。建设一支忠诚、干净、担当的巡视巡察队伍，不仅需要政治信念教育，还需要树立规则和底线意识，要在巡视巡察工作中全流程严格考核和终身问责，使能者上、庸者下、劣者汰。探索改革纪检监察体制，为政治素质高、业务能力强，敢于较真碰硬的巡视巡察工作人员建立晋升通道。

4.健全巡视巡察联动的制度体系

制度事关根本，更关乎长远。习近平对此指出：“小智治事，中智治人，大智立法。” B14 制度体系的构建是巡视巡察联动体制的战略步骤。制度体系的构建应遵循实践探索和总结提炼双向互动的原则。其一，应严格尊崇党章、与党的监督条例相衔接，依照党的巡视条例，为构建巡视巡察联动制度体系提供基本遵循。其二，各省（自治区、直辖市）应建立巡视巡察联动配套工作机制。各省（自治区、直辖市）党委作为实施巡视工作的重要职能部门，居于联接巡视和巡察中间一环，起到承上启下的作用。可以因省因市而制宜，结合实际情况，统筹协调，在政治指导、组织选拔、考核监督、经费使用、人员聘用等各个方面建立完善配套工作机制。其三，应结合《关于市县党委建立巡察制度的意见》，制定市县巡察制度实施办法，完善回避制度，积极防范和化解基层熟人社会带来的不利影响，并严格遵循相关制度进行规范性文件备案。市县巡察制度作为党内基层监督制度，在内容的规定上应能够充分与上位巡视制度相耦合。

四、余论

制度的生命力和价值在于其得到有效执行，否则难免会陷入“钱穆制度陷阱”。为杜绝此类现象，习近平强调制度要“一分部署还要九分落实” B15 。对此，巡视巡察联动体制的贯彻落实需要明确划分界定各级党政机关、领导干部的政治责任、主体责任、监督责任、主要责任，以政治担当践行政治巡视，以责任分解、责任追究推动责任落实。同时必须要清醒地认识到，作为一个崭新的体制，巡视巡察联动体制在制定、实施过程中难免存在一些问题，巡视巡察联动体制也不可能立竿见影地解决基层党政机关中所有的问题。但我们不能因噎废食，必须以更加清醒的政治自觉和坚定的制度自信，科学构建巡视巡察联动体制，从而渐次推进新时代中国特色社会主义监督体系的完善。

注釋

①② B12 B13 《十八大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社，2018年，第771、771、772、446页。

③钱穆：《中国历代政治得失》，生活·读书·新知三联书店，2005年，第2页。

④《建党以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社，2011年，第166页。

⑤《中国共产党组织史资料》第8卷，中共党史出版社，2000年，第226页。

⑥《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年，第270页。

⑦王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，2006年，第71—73页。

⑧习近平：《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社，2017年，第187页。

⑨樊桂：《自上而下的监督最有效》，《中国纪检监察报》，2016年12月9日。

⑩于建嵘：《抗争性政治：中国政治社会学的基本问题》，人民出版社，2010年，第5页。

B11 [美]L.科塞：《社会冲突的功能》，华夏出版社，1989年，第67页。

B14 B15 《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社，2015年，第132、129页。

Patrol Inspection Linkage System： Implication， Logic and Path

Sun Liang

Abstract：In a sense， the patrol inspection linkage system is an upgraded version of the inspection system. They are identical or similar in guiding ideology， structure， function and operation logic. The difference lies in their subject， scope， object and content. Constructing the patrol inspection linkage system is not only a necessary measure to build the power supervision system， but also the only way to realize the full coverage of inspection. It is also the inevitable choice to promote the development of the Party′s governance， anti-corruption and punishment of corruption in depth and to the grass-roots. The essence of establishing the patrol inspection linkage system is to improve the inner-party supervision system of socialism with Chinese characteristics. Starting from the leadership mechanism， working mechanism， organizational guarantee， system and other aspects， we gradually construct the integrated deployment， promotion and implementation of patrol inspection， so as to realize the full coverage system of inner-party supervision which combines the two organically and promotes each other.

Key words：patrol inspection linkage system; implication; logic; path