中央企业监事会改革与审计监督

【摘要】  2018年3月，国务院机构改革方案明确提出“为整合审计监督力量，减少职责交叉分散，避免重复检查和监督盲区，增强监督效能”，不再设立国有重点大型企业监事会，国资委“国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署”。随着大型央企监事会职责的划转，各层级国企监事会何去何从，如何更好地发挥监督作用，值得思考。文章结合实际，就国企监事会如何改革改制，如何找准定位，更好地发挥监督功效，提出一些思考。

【关键词】  中央企业;审计;监督;监事会;改革

【中图分类号】  F239  【文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812（2019）01-0087-02

一、中央企业监事会改革的引出

2018年3月，国务院机构改革方案明确提出，不再设立国有重点大型企业监事会，国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署。纵观国有企业监事会履职近20年，发挥了维护国有资产安全、促进国有资产保值增值的重要作用，但不可忽视的是，此种监督也存在着不足。第一，独立性不够。从上层布局看，国有重点大型企业监事会是国资委的派出机构，是国资委内部寻求掌握企业管理对称信息的一种管控方式，从这方面说，控制和管理的意义大于监督的意义，真正客观有效的独立监督不足，导致国企监督职能的弱化。第二，事后监督。由于监督职能本身的成效不易量化和评估，预防作用不能被客观评价，从而作为国企内部的一种管控手段，监督职能的发挥更多地体现为事后监督，通过查证的问题和整改的成效来量化监督效果和工作质量，导致包括监事会监督在内的国企监督大多限于事后监督。这两种弊端，大大限制了监事会监督职能的发挥，使监督行为越来越多地体现在形式上。

审计监督是指“在国家行政组织内部设立专门机构依法审核检查国家行政机关及企事业单位的财政财务收支活动、经济效益和遵纪守法情况”（刘萍，2008），可见，审计监督是国家监督体系的重要组成部分，将国有重点大型企业的监事会职责划入审计署，一则表明审计监督尤其是对国有企业的审计监督重要性得到强化，同时也显示出国家优化审计体制和监事会机制的战略布局。

二、审计监督与监事会监督相结合

国家强化审计监督主要是从宏观层面“整合审计监督力量，减少职责交叉分散，避免重复检查和监督盲区，增强监督效能”，那么站在企业层面，各种监督力量职责交叉分散，重复检查的情况依然存在，监事会监督是否也要与其他监督机构相互撤并呢？对此，笔者认为，监事会作为企业法人治理结构的重要组成部分，仍然具有存在必要性，需要结合实际完善体制，促进监事会发挥更大的监督实效。

第一，监事会作为法人治理结构的组成部分，本身定位较高，与董事会平级，是对股东大会负责，作为国有企业就是对出资人负责，作为监督主体有足够的权威性，便于推动监督工作的有效开展。

第二，监事会负责人由上级直接委派，且大多来自外部单位，虽从上级单位看独立性不足，但是站在企业角度，相比内部审计等其他监督主体仍然具有较强的独立性。

但不可忽视的是，目前的监事会还远没有发挥应有的作用和价值，如监事会机制不健全、负责人多为退休过渡人员、工作不实、监督作用发挥欠缺，很多企业监事会处于可有可无的状态。这些都是监事会急需改革之处。

内部审计则是建立于组织内部、服务于管理部门的一种独立的检查、监督和评价活动，是审计监督在企业的具体化和常态化，在我国，内部审计不仅是部门、单位内部经济管理的重要组成部分，而且作为国家审计的基础，被纳入审计监督体系（邹瑜，1991）。内部审计具体负责企业内部的各项审计监督工作，具备明确的工作职责和任务，能够更好地结合企业特点将监督工作落地实施，其不足是独立性和权威性不够，限制了审计监督职能的更大发挥。

因此将监事会工作的权威性和独立性与审计监督的专业性和职能化相结合，监事会负责指导企业内部审计监督，将内部审计监督作为其工作支撑，同时统筹协调外部审计监督，包括国家审计和中介机构审计等，最终形成监事会监督与审计监督有机结合，相互取长补短，在实践中将更好地发挥监督效能。

三、监事会改革的方向和内容

国务院机构改革方案将国有重点大型企业监事会职责划转到审计署，并不是取消了监事会职能，而是顶层监督的机制调整，努力克服以往监督弊端，使监督适应新形势，发挥更大的价值。在职能得到强化的情况下，央企内部所属各企业监事会如何更好地适应改革、发挥监督实效值得深思。笔者认为应从以下几个方面做好监事会改革，促进企业监事会更有效发挥监督作用。

（一）做实组织机构。优先将监事会机构设置定位在现代法人治理结构的不可或缺性，是与董事会同等重要的机构，公司章程应对监事会的机构设置、职能发挥和人员配备等进行全面约定，从组织设置的角度，充分展现监事会作为法人治理结构组成部分的重要性和必要性。同时，随着央企混改的进程，未来监事会的设置和人员配备也将迎来较大变化，各个出资人委派代表构成监事会，将改变监督人员的外派实质，只有赋予监事会更多的实权，尤其是人事权和财权，使监事会在监督业务中拥有自己独立的考核奖惩机制和经费管理权限，做到监事会管理“不受制于人”，才能将《公司法》对监事会职责的规定落在实处。

（二）提高独立性和话语权。监督的灵魂来自于其本身的独立性，越独立，监督越有生气、越有意义，只有独立性才能保证客观性，因而要为企业监事会人员行使职权创造不受各种利益干扰的环境，竞争上岗的工作人员有独立的考核奖惩和晋升渠道，即有独立的财权和人事权做保障，从而解决监督工作人员的后顾之忧;同时，监事會工作人员在对监督业务负责的前提下，在企业中应拥有与其机构设置相匹配的话语权，对企业发生的重大决策事项拥有建议权，甚至否决权，而不仅仅是“耳朵”和“眼睛”，从而从实质上提升监事会的重要性。

（三）强化队伍建设。监事会监督本来就是作为企业全面监督行为的存在，是企业监督主体的最高机构，因而需要更多综合素质高专业能力强的人员，但现实是，大多监事会人员在企业的晋升渠道并不明朗，尤其是许多企业监事会人员的配备来自于即将退二线的领导，让人更易认为监事会只是领导退休过渡的岗位，从而很难吸引优秀人才进来，也就限制了监督工作的开展和职能发挥。因而，应明确监事会工作人员的职级和薪酬晋升渠道，使企业监事会工作人员实质上与业务人员面临同样的竞争机遇和发展平台，并为专职工作人员提供应有的专业培训，甚至探索建立监事会负责人与平级管理层职务轮换的机制，减少对“监督者”的误解，从而吸引更多优秀人才加入监督队伍，真正做强做优监督机构，强化“免疫系统”建设。

（四）统筹经济责任审计。经济责任审计与监督职能结合至关重要，直接引起领导干部对监督业务的重视和支持。国务院机构改革方案将领导干部经济责任审计与国有重点大型企业监事会的职责同时划入审计署，同样强化的是监督职能的发挥。目前国有企业领导干部的经济责任审计大多由上一层级的企业人事和审计机构共同组织，企业监事会并不介入其中，这也是监事会作用发挥落空的一个原因，企业监事会统筹经济责任审计，一是对本企业情况和领导干部的履职情况都较为熟悉，便于审计工作开展和协调;二是能提升监事会重要性和话语权，引导公司从上到下重视监事会工作，有利于监事会其他各项监督工作的开展;三是本身的独立性以及作为知情者能促进审计与评价更全面客观和公正，符合经济责任审计的出发点和主旨。

（五）牵头各项监督力量。企业监事会工作人员应至少配备二到三名专人，同时，在具体开展监督业务时，应能够直接牵头企业各种监督力量，如组织协调审计部、法务部、工程部、财务部、投资部、纪检部、人力部等各种专业人员，同时，可以聘请中介机构，对企业开展任何必要的监督检查，从而实质上提升企业监事会监督的工作质量和效果。此外，企业监事会应建立定期对企业的巡视制度，统筹企业各项监督力量，定期对企业开展全面的监督诊断，将企业各个职能部门零散的监督行为统一起来，既节省了各部门工作协调的难度，又深化了监督的力度，同時更好地发挥了监事会统筹监督作用，避免了企业重复检查和监督盲区。这样一举多得的监督模式，才能真正强化企业的免疫系统，充分发挥监事会的监督功效。

四、监事会改革与审计监督的实践与体会

笔者所在单位是国有重点大型企业，在监事会机制建设和审计监督方面进行了有益的探索和尝试，有了一些体会。

第一，从集团公司层面，重视和强化监事会监督职能。首先，集团公司形成了一整套关于监事会工作开展的制度体系，包括监事任职资格、监事会工作实施办法、日常监督细则、监督成果运用管理办法、监事会经费管理办法、企业配合监事会规定、监事会工作人员的考核薪酬以及档案、印章以及相关岗位职责等一系列管理办法，为监事会工作开展提供了制度保障;其次，成立集团监事事务办公室，并配备专人负责监事事务的日常管理，有力地促进了各层级日常监事事务的开展，做到了及时下情上达，为集团公司的集中管控提供了更为全面的信息和决策依据;再次，从集团层面，定期召开监事会人员座谈会，听取下层的意见反馈和工作难处，不断理顺工作机制，同时，定期开展监事人员专业培训，并划出经费鼓励监事会工作人员参加各项专业培训，如鼓励非财务人员参加集团公司统一组织的财务人员培训班，鼓励非法律人员参加法律顾问培训班等，切实提高监事会工作人员的专业素质和综合能力。

第二，积极构建监督网络，促进监事会和内部审计更好地发挥监督实效。集团层面的监事事务办公室与审计风险部合署办公，避免上层交叉监督重复检查，整合监督力量，共享监督资源和监督信息，将内部审计发现问题的整改作为监事会工作督办之事，既发挥了审计监督中专职专责的工作成效，又发挥了监事会“督办”的权威性，更有效地促成企业切实完成整改;同时，集团公司开创性地构建三层独立监督体系，第一层是集团层面的监事事务监督和内部审计监督，宏观掌控各层级企业的审计与监督工作开展;第二层是划分片区组，将下属三四家企业划为一个片区组，由各企业专职监事组成，建立独立的考核机制和经费管理，负责指导片区内各企业的监事会工作，这样既充实专职监事的工作内容，也使企业监事会横向得到更多借鉴和提高;第三层是各企业监事会与内部审计部门，企业监事会主要依靠内部审计部门开展工作，审计部门的领导通常也是企业监事会成员，而片区组的工作更多地依靠企业内部审计部门的支撑。这三个层次的独立监督体系，逐层递进，构成了集团公司的一张监督之网，更加有效地促进各级单位规避风险，整改问题，不断增强自身免疫力，保障集团公司整体健康发展。

第三，探索建立片区组联动工作机制。片区组在集团公司整个监督网络中承上启下，至关重要，对上接受集团公司审计部和监事事务办公室的指导，对下协调各企业监事会和内部审计机构开展监督检查。片区组定期开展集中办公，组织片区内各企业审计、纪检等工作人员组成检查组，交叉对企业开展专项检查，有效促进各企业积极落实整改，持续强化风险管理。笔者的体会是，相比较未成立片区组之前，企业一方面意识到集团公司的监督就在身边，另一方面也感受到监事会的监督不再是“事后监督”“被动监督”“形式监督”，而是定期开展现场检查，直接揭示问题和风险，从而促使企业更加注重问题整改和风险防范，甚至带动企业先行开展更多频次的检查体检，有效地促进企业自觉提高免疫力。同时，片区组定期组织的交叉检查和底稿讨论，都成为每一位参与者取长补短、业务学习和提升能力的良好机会。

总之，正是这样一张别具特色的监督网络，使集团公司从上到下带动监事会工作凝聚人才，发挥实效，为中央企业强化审计监督和监事会改革不断进行有益探索和实践。J

【参考文献】

[ 1 ] 刘萍.行政管理学[M].北京：经济科学出版社，2008.

[ 2 ] 邹瑜.法学大辞典[M].北京：中国政法大学出版社，1991.

[ 3 ] 郭华，张朝晖.关于经济责任审计与“三重一大”审计监督相结合的探讨[J]商业会计，2013，（14）.