营商环境建设中的政府责任：历史逻辑、理论逻辑与实践逻辑

郭燕芬 柏维春

（东北师范大学政法学院，吉林长春130117）

营商环境是经济高质量发展的重要基础。当前我国经济发展面临着国际和国内环境的深刻变化：国际层面上，全球经济贸易格局发生变化，投资竞争更加激烈；国内层面上，社会主要矛盾发生转变，经济发展进入新常态。为应对国内外发展环境变化对营商环境提出的新要求，党的十八大以来，党中央与国务院在推动全面深化改革和创新体制机制中多次论及优化营商环境：党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 首次提出“建设法治化营商环境”，党的十八届五中全会明确营商环境的法治化、国际化、便利化建设目标。习近平总书记在博鳌亚洲论坛、深入推进东北振兴座谈会等多种场合多次强调优化营商环境的重要性。李克强总理在全国深化“放管服”改革电视电话会议上做出“营商环境就是生产力”的重要论断。营商环境建设对减少行政审批，转变政府职能，创新政府监管方式，建立公平透明市场规则具有十分重要的作用和意义，在某种程度上，营商环境建设是新时代国家治理现代化的关键突破口。

一、现有研究综述及问题提出

国外和国内关于营商环境建设相关问题的研究较为丰富，对现有研究进行梳理一方面可以更加全面、客观地认识营商环境建设；另一方面可以从现有研究中发现并弥补研究不足。本文在中国知网等中文数据库和Springer、Wiley、ProQuest、Sage 等英文数据库以“营商环境”“投资环境”“经济发展环境”为关键词进行文献搜索与筛选，对搜索到的文献进行梳理与评述。

（一）国外研究现状

国外关于营商环境建设问题的研究多以实证研究为主，主要有以下三个路向。

一是关于营商环境价值和意义的研究。这类研究一般依托验证营商环境对经济发展（对外贸易、外资直接投资、区域发展等）的实质影响，如尼尔·鲍尔钦（Neil Balchin）等人以8 个非洲国家为样本，分析了与贸易相关的营商环境对贸易出口绩效的影响［1］；阿巴特利（Arbatli M E）以G7国家为分析样本，分析了营商环境中政治环境和制度、经济政策等因素对国外直接投资流入的影响等［2］。

二是关于营商环境评价的研究。这类研究以世界银行集团（World Bank）发布的《营商评价报告》最被广泛认可，该报告以企业生命周期为基础开发评价指标体系，在全球范围内筛选大量样本展开评价；经济学人智库（Economist Intelligence Unit）也形成了一套结合宏观环境与市场重点要素的评价指标体系并对全球82 个经济体开展评价研究。此外，瑞士洛桑国际管理学院（International Institute for Management Development）发布的《全球竞争力报告》以及日本都市战略研究所发布的《世界都市综合竞争力排名》也较为权威。

三是关于营商环境影响因素的研究。这类研究以全球或某一地区的跨国文献与数据分析为主。如如卡琳·温蒂（Carlin, Wendy）和保罗·西布莱特（Paul Seabright）通过数据调研和案例分析，认为社会制度是营商环境的主要影响因素［3］；克拉帕尔（Klapper L）、勒温（Lewin A）和德尔加多（Delgado J M Q）对112 个发展中国家进行调研，认为稳定的政治环境、良好的治理、现代化商业注册等要素对企业进入意愿有较大影响，政府应从这些变量入手提升营商环境治理能力［4］；巴·艾哈迪（Bah, Elhadj）和雷芳（Lei Fang）认为监管环境、犯罪、腐败、基础设施可及性、金融发展等因素对营商环境有重要影响，是营商环境建设的关键要素［5］。

（二）国内研究现状

近年来，国内关于营商环境建设问题的相关研究也逐渐丰富。主要研究路向有以下几个方面。

一是关于营商环境价值意义的理论解析和实证研究。理论解析的研究思路一些是结合时代背景和政策导向，挖掘营商环境对经济发展的价值与意义［6］，另一些是通过深度解析营商环境与国家治理的关系，阐明营商环境在国家治理中的重要地位［7］；实证研究则侧重分析营商环境对经济发展［8］、企业家经济活动时间［9］、产业联动发展［10］、直接投资［11］、服务业发展［12］等方面的影响以及营商环境中某一要素对经济社会发展某一要素的影响［13］。

二是关于营商环境评价的研究。国内学者对营商环境评价的研究起步较晚，一部分研究是基于世界银行的评价指标体系开展［14-15］。近两年，一些学者也逐步开始探索我国营商环境评价指标体系，如娄成武、张国勇以市场主体主观感为视角构建了营商环境评价指标体系［16］；魏淑艳、孙峰以宏观环境为框架构建评价指标体系并对东北地区营商环境进行评价［17］；杨涛则细分营商环境构成进行指标体系构建并对鲁苏浙粤四省进行了对比评价与分析［18］。

三是关于地方政府营商环境治理中的现实问题分析。张威提出营商环境政策缺乏稳定性和连续性、透明度不足、执行不一致、政府与市场及政府内部各部门之间的关系尚未理顺等问题［19］；洪海认为存在对营商环境指标体系的片面认识，政府积极主动而特定行业反应滞后，对营商环境成效评价缺乏全面性等问题［20］；娄成武等人则从治理理论视角提出政府营商环境建设意识偏差、合作理念不强、治理的制度化手段尚未形成、评估重量不重质等问题［7］；王晓玲认为优化营商环境的持续性建设有待加强［21］。

四是关于优化营商环境的策略研究。张波对比中国与其他国家企业营商环境指数差距后，提出行政改革与司法改革同步的治理思路［22］；史长宽、梁会君对我国三个省级横截面的数据分析，提出优化中西部贸易环境、提高政府办事效率等策略［23］；魏淑艳、孙峰则提出调整工作思路、调动激活可利用资源、扩大和培育技术市场鼓励技术配套和创新、破除体制机制障碍等治理策略［17］。除了宏观性策略外，也有学者深入探讨了某一项具体的优化策略，如拓展行政公益诉讼范围以启用监察机关的异体监督来配合和保障营商环境治理［17］，充分发挥行业协会和异地商会作为政府和企业的桥梁纽带作用［24］。

（三）研究评述与问题提出

上述文献梳理显示，现有关于营商环境建设的研究是理论与实践相结合、定性与定量兼具的，这些研究为开展营商环境建设的相关研究奠定了基础。但现有研究也存在一些问题：国外研究主要是基于对跨国数据或案例的实证探索，但将其应用于国情差异较大的我国，其解释力和调适力有限。国内研究更切合我国实际，但多侧重价值研究和影响分析，大部分价值研究和影响分析是从时代背景解读营商环境建设与优化的必要性，或从实证研究中证实营商环境对经济社会发展的重要影响，对营商环境建设中政府责任的研究明显不足。

总结现有文献观点，从营商环境的基本属性而言，营商环境作为制度集合体这样一种特殊的公共产品，政府必然是其建设的首要和主要责任主体；从营商环境存在的问题而言，政府责任履行越位、缺位和偏差是造成营商环境存在问题的根源；从解决策略而言，政府责任的有效履行是保障营商环境建设与优化的主要途径。而现有关于营商环境建设政府责任的研究呈现碎片化取向，将政府责任零星散布在上述问题、对策等研究中，对营商环境建设政府责任的系统化研究明显不足。因此，对营商环境政府责任的系统研究迫在眉睫：一方面，新时代营商环境建设已成为刻不容缓的治理任务，只有理顺营商环境政府责任的内在逻辑，才能清晰把握当下营商环境建设中政府责任的边界；另一方面，营商环境建设中政府作为首要责任主体，必须从理论层面探析其责任逻辑，才能更加深入地分析当前营商环境建设中政府责任存在的问题，进而提出改进策略。

二、营商环境建设中政府责任的历史逻辑

营商环境建设中政府责任的历史逻辑体现了对营商环境建设中政府责任发展规律的深刻认识，也呈现出营商环境建设中政府责任得以形成的历史轨迹。整体而言，营商环境建设的政府责任是与我国经济体制改革相适应的、由混沌到清晰的发展历程。我国营商环境建设始于1978年，在此之前为了巩固社会主义制度，尽快恢复国民经济，我国选择实施计划经济体制。在计划经济体制下，政府通过指令性和指导性计划来进行管理和调节国民经济，政府完全把控经济，这一时期的营商环境政府责任实质上并没有分化出来，而是蕴含在政府对经济发展的全面责任中。因此，严格意义上而言，自1978年改革开放以来，政府才开始营商环境建设活动。

（一）营商环境政府责任的起步

1978年，党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心，实行改革开放政策。改革开放初期，为改变我国社会贫困的现实，发展经济成为政府的当务之急，使国家和社会富裕起来的目标是促成政府全力发展经济的动力，这一时期营商环境建设的政府责任处于起步阶段，主要表现为政府招商引资的责任。

与计划经济体制不同，改革开放政策提出后，地方政府改变了计划经济时期“一统天下”的管理模式，积极培育市场经济，推动了政府与市场分化的雏形，但政府与市场之间并没有明确的边界，这使政府主导和深度干预经济成为可能。同时，“唯GDP”政绩考核和官员升迁的紧密联系导致在提升招商环境的进程中，地方政府表现出了较强的“经济人”特征，因此，这一时期营商环境的政府责任是不余遗力地推进招商引资，地方政府围绕GDP 考核指标需求，通过推出经济开发区、税收优惠、扶持政策以及廉价的土地供给等方式来提高地区招商环境的竞争力，吸引投资，促进地方经济发展。

由于这一时期的招商引资工作推进尚处于探索和起步状态，政府的各种招商引资的制度设计和政策实验都处于摸索过程，具有中央政府主导、地方政府跟随的特征。中央政府通过设立经济特区、下放经济管理权使一部分地方政府在招商引资领域进行政策实验，如1980年，全国人大常委会批准的《广东省经济特区条例》规定“特区为客商提供广阔的经营范围，创造良好的经营条件，保证稳定的经营场所，一切国际经济合作和技术交流中具有积极意义的工业、农业、畜牧业、旅游业、住宅和建筑业、高级技术研究制造业，以及客商与我方感兴趣的其他行业，都可以投资兴办或与我方合资兴办”①参见1980年8月颁布的《广东经济特区条例》。。地方政府招商引资工作的积极行动局限在中央批准的率先开放的地区，范围较为小，而经济特区的地方政府也主要是通过税收优惠、降低土地价格和廉价劳动力等粗放型履责手段提升地区的招商引资竞争力。

（二）营商环境政府责任的拓展

随着改革开放的推进，尤其是1992年邓小平同志的南方谈话指明中国经济改革的方向后，地方政府招商引资工作范围从特区向全国铺开。这一时期尽管政府营商环境的主要责任内容仍是招商引资，但责任范围开始拓展。这一时期营商环境政府责任范围的拓展表现在以下两个方面。

一方面，从改革开放初期的少量经济特区设立拓展到大量的经济园区建立。据不完全统计，从1984年到2002年，大约有5 000 个各式各样的经济园区建立，这些经济园区包括开发区、高新技术区、出口加工区、保税区等。

另一方面，政府开始从招商引资战略、政策和组织实施等多方面促进我国招商引资实践与理论的结合，不再局限于推出碎片化的招商优惠政策。例如，1992年商务部外国投资管理司在北京召开全国第一届招商引资工作会议；1996年与世界银行合作，在沈阳举办招商引资研讨班等［25］。中央政府层面的上述全局性、统筹性的工作推进，帮助地方政府全面、深入理解招商引资相关的理论与实务。此外，与招商引资直接相关的机构改革开始在地方政府层面开展。具体表现为，一些地区成立了招商引资机构（如招商局、经济发展局）等或直属于地方政府，或作为地方政府商务部门的下属事业单位。这些专门的招商引资机构改变了以往仅靠行政权力实施的粗放型招商优惠政策，而是结合市场变化和投资者需求，灵活调整工作方法，推进我国招商引资工作从粗放型向精准化方向发展。整体而言，与起步阶段中央政府主导、地方政府跟随的特征相比，这一时期的招商引资工作中，地方政府发挥了更大的作用，逐渐开始成为招商引资工作的主角。

（三）营商环境政府责任的调整优化

进入新世纪后，随着经济全球化发展趋势和2001年我国加入世界贸易组织（WTO），我国经济发展与国际接轨进一步加强，原有的招商引资工作很大程度上不能适应经济社会发展的需要，这一时期营商环境政府责任内容和结构也随之有了新的调整和优化：从单纯推出粗放型、浅表性的优惠政策转向以行政体制、经济体制和社会体制改革为核心的优化策略。

WTO 按照市场经济要求设计了以自由、平等、公开、公正为核心的贸易规则，作为WTO 的成员国，我国必须努力达到WTO 所要求的营商环境治理体系和相应的政府治理能力。为此，营商环境政府责任不仅仅是推出优惠政策，同时要推动以政府与市场关系为主要内容、以政府改革为主导的系统改革：以改革自身为主导，同时推动大型国有企业和银行改革，逐渐解决我国长期存在的“政企不分”问题。此外，这一时期营商环境政府责任的另一个重要方面是调整和解决政府招商引资过程中累积的一些弊端和问题，例如，地方政府为争夺投资项目而盲目让利，恶性竞争危害可持续发展和宏观经济的平稳发展，更有重形式轻实效、重外资轻内资、重招商轻服务、过度承诺等现象。这一时期，WTO 等国际外部动力和改革开放以来招商引资弊端解决的内部动力共同推动地方政府逐渐从低门槛的优惠政策模式转变为以改革促进服务提升，改善营商环境的模式。

（四）营商环境政府责任的全面协同

进入新时代，国内社会主要矛盾发生变化，人民美好生活的需求同发展不充分不平衡成为社会主要矛盾。国际上，贸易保护主义抬头、全球治理体系发生重大变动。面对国内外环境的深刻变化，实现经济高质量发展，营商环境建设不再仅局限于企业“进入”的问题，而是包含企业从进入到退出的全过程，从招商引资到营商环境建设转变成为必然，因此，营商环境政府责任定位、内容和方式也随之发生变化。

随着经济发展进入新常态和我国地方政府政绩考核的逐渐科学化和均衡化，唯GDP 的经济政绩考核不再独占鳌头，地方政府主要靠招商引资发挥其经济职能已经不能适应经济发展新常态的现状和新时代共享、均衡的发展理念。以政务环境、市场环境和社会环境为核心的营商环境成为吸引企业进入并长久发展繁荣的关键，这直接影响了营商环境的政府责任定位从直接参与招商引资具体政策活动到退居幕后积极提供服务，营造良好的政务环境、市场环境和社会环境。本质上而言，我国改革开放的进程就是一系列渐变的制度变迁过程，政府在这一过程中始终担负着主导责任，新时代营商环境建设也不例外。但有所不同的是，这一时期政府主导责任内容不再是直接参与经济活动，而是以提供服务为主导的责任内容：无论与政府服务直接相关的政务服务，还是政府发挥重要制度引导、法律规制的市场环境和社会环境，甚至地区的自然环境保护与改善都离不开政府服务责任的履行。从责任方式而言，政务环境、市场环境和社会环境，乃至自然环境的改善都需要系统、全面和协同的改革，这一时期政府在履行其营商环境责任时也表现为从规制、管理转变为协同治理：纵向上中央与地方政府协同治理，横向上政府内部各部门之间、政府与市场主体、社会主体之间以及区域政府之间协同推进改革，共建优质的营商环境。

营商环境的政府责任随着我国经济体制改革的推进不断演化，经历了起步、发展、优化调整和全面协同四个历史阶段，这四个历史阶段实质上也是营商环境政府责任边界从混沌到明晰的演变过程。

二、营商环境政府责任的理论逻辑

理论逻辑始于实践问题。营商环境政府责任的理论逻辑涉及两个核心问题：一是政府是否需要承担营商环境建设责任，二是政府如何承担营商环境建设责任。回答第一个问题需要从营商环境的根本属性入手，而回答第二个问题则需要从政府与市场关系及政府在市场经济中角色定位入手。

（一）营商环境的公共属性

营商环境是“一种特殊的公共产品，也是政府公共治理的结果呈现”［7］。从广义视角界定，营商环境是一个地区整体的政治要素、经济要素、社会要素和文化要素等各种要素交汇而成的制度环境，具有强烈的公共属性。这种公共属性一方面表现为营商环境作为公共产品所蕴含的非排他性、非竞争性技术特征和社会公共需求的本质特征，另一方面表现为营商环境作为公共治理的结果呈现，蕴含着复杂性与多元性。

1.作为特殊的公共产品

经济学界公认的是萨缪尔森对公共产品的界定： 具有非排他性和非竞争性等基本特征的产品即为公共产品。随着社会科学技术的进步，公共产品的范围逐步扩展。乔治·恩德勒（Georges Enderle）从经济伦理的角度提出了更广义的公共产品界定，即“社会和个人生活以及追求经济活动可能性的条件”，并指出定义公共产品的两条原则：非排斥原则和非敌对原则。其中，“非排斥原则是指，与私人物品比较，对受公共产品影响的和受个人或集团权力限定的‘消费’不排斥其他人的消费，无论是出于技术的原因、效率的原因，还是出于法律或伦理的原因。非敌对原则是指一个消费者与其他消费者之间缺乏敌对性或竞争性”［26］。按照这一界定，营商环境与其他公共环境（如自然环境、法治环境等）类似，是一种公共产品，其非排他性原则体现在，营商环境不能被特定企业所占有，是面向特定区域内所有企业的系统环境，排除特定企业或存在技术困难，或导致效率损失，或违反相关法律或伦理，具有较高的代价；其非敌对性（或非竞争性）体现在一些企业享有并受益于营商环境并不会影响另一些企业的享有与受益，即营商环境受益对象之间不存在利益冲突。“非排他性与非竞争性，抑或非排斥性原则和非敌对性原则是公共产品的技术性特征，社会公共需求才是公共产品的本质特征。”［27］在我国进入新时代，社会矛盾发生转化，经济高质量发展成为必然趋势的背景下，社会、企业和公众对良好的营商环境的需求越来越强烈，营商环境的本质特征越来越凸显。政府的一个重要职能即提供公共产品，满足公众需求，这使政府成为营商环境建设的首要责任主体。

2.作为公共治理的结果呈现

营商环境是随着经济社会发展，市场与政府、社会相互分化的结果，是随着社会经济不断发展而衍生的社会总体环境的子系统，是由政府、市场主体、社会公众等多元主体共同构建的一种制度环境。由此，营商环境可以看作公共治理的结果呈现。作为公共治理的结果呈现，营商环境具有多元复杂性。这种多元复杂性主要表现在主体、要素和功能三个方面。在主体上，随着我国市场经济的发展，营商环境涉及主体不再局限于政府与市场主体，各种社会组织（如商会、行业协会）等多元供给主体都成为营商环境的构建主体，呈现出多元性与异质性。在要素上，营商环境不仅包括了生态环境、自然环境等天然要素，还包含了政治要素、经济要素、社会要素和文化要素等历史与人文要素，这些数量庞大的要素之间存在较大的异质性。复杂多元的主体和复杂多元要素之间或二者各自内部相互依赖、相互联系，且相互之间并非简单线性互动，最终导致营商环境的功能也呈现复杂多样性，具体表现在：良好的营商环境不仅通过促进企业发展有利于市场系统健康发展，还能带来巨大的政治、社会正外部效应。例如，良好的营商环境吸引大量企业入驻，对政府治理能力与治理体系的现代化改革起到倒逼推动作用，促进地方政府治理现代化；大量企业入驻也会带动一个地区的就业率，提升人民生活水平等。

（二）营商环境的政府责任定位

从纵向历史进程来看，政府与市场关系经历了一个变化的过程。从亚当·斯密认为政府应该在经济活动中扮演“守夜人”的角色，让市场这只“看不见的手”发挥主导作用，到凯恩斯在世界经济危机时期提出政府可以通过投资促进需求，即政府应积极干预经济，到哈耶克新自由主义盛行，强调政府在市场经济活动中消极作用，再到2008年金融危机爆发背景下新凯恩斯主义诞生，强调政府在治理中的核心作用。政府在市场经济发展的角色和职能经历了消极（萎缩）—积极（扩张）—消极（萎缩）—积极（扩张）循环往复的变化过程。从政府在经济活动中角色和发挥作用的变化历程可知，政府角色和职能的变动与当时的社会矛盾是紧密联系的，不同历史阶段面临的不同社会矛盾要求政府角色和作用随之而变，适应经济社会发展的需求。

从横向比较维度来看，以英、美为代表的成熟资本主义国家坚持自由市场经济，认为政府应该最少干涉市场，充分尊重和发挥市场机制在经济生活中的作用；以苏联为代表的中央政府计划型经济发展模式强调政府对市场的完全控制，用行政指令计划国家经济发展；“二战”后，东亚地区（以韩国、日本为代表）和拉丁美洲地区则基本上是一种政府主导型的经济发展模式，其发展经济的基本特点是具有持续的发展愿景、凝聚力极强的政府经济部门、良好的政商合作关系，以及选择性的产业政策；而以中国为代表的社会主义市场经济体制则创造性地在社会主义国家引入市场机制，激活市场活力，促进经济发展。可以说，在不同的地区和不同的国家，由于其面临的社会主要矛盾和经济基础条件不同，政府在经济发展中的职责边界、职责内容也各不相同。

营商环境是典型的政府与市场主体互动演化形成的制度体系，由上文政府与市场关系分析可知，营商环境建设中的政府责任是必要的，但营商环境建设中政府责任应该根据不同阶段的社会主要矛盾、不同的基本国情来决定其边界、内容和方式。正如刘易斯提出的悖论所述“没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步。另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子……”［27］。这一悖论对于转型时期我国营商环境建设中政府责任也具有较强的契合性：一方面，政府控制着改革的整体过程，政府行为直接决定着营商环境改革的程度，随着经济社会对优质营商环境需求的增强，政府在营商环境改革中的职责越来越重要；另一方面，随着社会主要矛盾变化和全面深化改革的推进，政府为了适应经济社会的发展，应该是逐步弱化其对市场和企业的直接控制。可见，转型背景下的营商环境建设中政府责任问题兼具重要性和复杂性：重要性是指如果政府责任履行不力，治理能力不佳，那么营商环境必然难以最优服务市场主体；复杂性则体现在营商环境建设的政府责任的边界、内容、方式是随着国家或地区发展阶段、当前主要矛盾等特征而变化的，加之我国特色社会主义政治体制和经济体制的特殊性，使营商环境建设中的政府责任具有较强的中国特色。

三、营商环境建设中政府责任的实践逻辑

“实践逻辑”这一概念源于法国社会学家皮埃尔·布尔迪，是基于实践者的行为与特定环境结构之间关系、蕴含着一种认识和把握实践的思维方式。实践逻辑与理论逻辑相对应，如果说理论逻辑是推理的逻辑，那么实践逻辑则是事实的逻辑。营商环境建设中的政府责任不仅具有理论推演逻辑，还具有自身独特的、从政府营商环境建设的实践探索中完善抽象的实践逻辑。

（一）自上而下：中央政府顶层设计到地方政府政策落地

作为单一制国家，政治体制和行政体制的层级化和集权化特征决定了中央政府在国家治理中具有顶层设计的重要责任。中央政府在营商环境建设中的责任也不例外。深化“放管服”改革、激发市场活力，与国际经贸规则对接、进一步扩大开放程度等顶层设计不断出台。自上而下从中央政府顶层设计到地方政府政策落地是营商环境建设中政府责任的重要实践逻辑。

按照党的十九大和中央经济工作会议精神，改革创新体制机制，进一步优化营商环境，是建设现代化经济体系、促进高质量发展的重要基础，也是政府提供公共服务的重要内容。习近平总书记在博鳌亚洲论坛、庆祝海南省经济特区30 周年大会、东北三省考察等多种场合都强调了投资环境、营商环境的重要性。李克强总理更是在政府工作报告、国务院常务会议、全国深化“放管服”改革转变职能电视电话会议中，多次部署进一步优化营商环境，持续激化市场活力和社会创造力，并提出了“营商环境就是解放生产力”的重要论断。

除了国家领导人对优化营商环境的强调号召，中央政府顶层规划责任还体现在优化营商环境的战略部署与规划上。2018年初，国务院常务会议部署，要在借鉴国际经验的基础上，构建并推行我国营商环境评价机制。为贯彻这项部署，国家发展和改革委员会有关部门在召开专题研讨会议、听取地方有关部门（专家学者、企业代表）等各方意见的基础上，优化指标、完善调查问卷。确定试评价在全国东、中、西部和东北地区22 个城市分两批开展①3月中旬至5月，首批在北京、上海、厦门、深圳、武汉、沈阳、成都、杭州、兰州、辽宁葫芦岛、浙江衢州、陕西延安12 个城市开展试评价。根据试评价地方反馈的意见，对指标进行了调试修正。4月下旬至6月，第二批在天津、重庆、青岛、广州、南京、合肥、贵阳、湖北襄阳、海南三亚、浙江义乌10 个城市。。2018年6月28日，李克强总理提出了加快构建“具有中国特色的营商环境评价体系”。2018年7月，推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组成立，下设优化营商环境组，并在《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案》中明确了牵头组织机构。

（二）自下而上：地方政府改革试点到中央政府总结推广

由于地理、历史、政策等原因，我国各个地区的营商环境客观条件存在较大差异。所以，尽管有层级性的自上而下的主导治理逻辑，但营商环境建设同其他领域的政策推进一样，离不开地方政府结合本地特征的能动性和创造性。这就形成了政府营商环境建设中自下而上的实践逻辑。

从目前全国各地政府的营商环境建设推进过程，也可以清晰地看到自下而上的实践逻辑。一方面，在中国这样多重转型的国家治理中，仅靠中央政府的顶层设计来实现对不同区域、不同层级的政府营商环境建设的控制是不现实的，其科学性也会受到质疑，因此，中央政府的顶层设计一般为政策框架，给地方政府留有较大的政策自主探索空间，这为营商环境建设的地方政府能动性发挥提供了可能。另一方面，相对于中央政府，地方政府更贴近于管辖区内的环境，更加了解区域内营商环境面临的客观条件和急需解决的问题，这使地方政府能够因地制宜地落地顶层政策，发挥地方政府的能动性。

从地方政府营商环境建设的推进内容来看，根据2018年8月国务院通报的部分地方优化营商环境的典型做法，典型的落地政策包括改革投资审批等制度、便利企业开发和经营、提升贸易便利化水平、创新监管理念和方式、提供优质公共服务、推进政务服务“一网、一门、一次”改革等方面，不同地区依据本地区客观条件，营商环境建设的侧重推进内容和推进方式也不相同。例如，北京市将营商环境改革作为加快政府职能转变、建设现代经济体系的突破口，围绕企业开办的重点环境，制定“9+N”系列政策；上海市依据营商环境评价指标，以市场主体感受为标准，结合“一网通办”的政务服务和自贸区建设等本地优势，加强改革的系统性；广州市则以企业登记“免预约”“零见面”“全天候”“无纸化”等为核心推动开办企业全面提速。这些营商环境建设的地方实践是在中央政府的顶层设计框架下的一种能动探索，这些探索在本地产生良好效果直达中央政府层面，得到中央政府的认可和推广。

（三）横向实践逻辑：地区间对标先进

在我国营商环境建设推进过程中，不仅可以看到自上而下、从顶层设计到地方政策落地的实践逻辑和自下而上、从地方试点改革到中央总结推广的实践逻辑，还可以看到对标先进的横向实践逻辑。

一方面，随着信息化发展，地区之间的信息交流更加便捷和充分，一个地区的营商环境推进创新信息能够更加便捷地被其他地区获取，由于同一层级不同地方政府之间存在竞争关系，获取信息的一方会积极跟进竞争对手的政策改革和创新，形成政府营商环境建设的横向模仿实践逻辑；另一方面，由于历史、地理位置和政策原因，政府营商环境建设推进存在不同梯队：以上海、广州、深圳为代表的经济发达地区可以看作营商环境发展的较先进梯队，而西部地区、东北地区等经济欠发达地区则可以看作营商环境发展的较保守梯队。与我国其他经济领域的政策实践逻辑相似，政府营商环境建设的推进活动同样是经济欠发达地区向经济开放发达地区“取经”，东北地区、西部地区地方政府通过各种渠道向东部发达地区学习，跟进、效仿发达地区营商环境建设的做法。

新时代面临的国内外发展环境的挑战，使以往的“要素红利”和“政策红利”逐渐让位于“创新红利”和“制度红利”［28］，将营商环境推上了更加关键的位置。通过对营商环境建设中政府责任的历史逻辑梳理，呈现了政府责任从起步、发展、优化调整到全面协同、从混沌到清晰的发展历程，通过对营商环境建设中政府责任理论逻辑的梳理，揭示了营商环境作为特殊公共产品和公共治理产物所具有的非排他性、非竞争性、社会需求性以及多元性和复杂性特征，从政府与市场关系视角探寻了理论层面上营商环境政府责任的内容边界规则；通过对营商环境建设中政府责任自上而下、自下而上和横向平行的实践逻辑分析，揭示了营商环境政府责任的顶层设计到基层落地、改革试点到总结推广和对标先进三个实践逻辑。通过对营商环境建设中政府责任的内在逻辑分析，可以更加全面、科学地呈现营商环境建设中的政府责任边界、内容和方式，为探析政府在营商环境建设中如何有效履责奠定基础。