国有企业薪酬制度改革的困境与出路——以江苏省W市为例

周及真（副教授）

一、引言

党的十九大报告指出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强、做优、做大，有效防止国有资产流失；深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。近年来，江苏省W市国有企业经过一系列改革，企业运营效率和效益大幅提升，核心竞争力显著增强，为推动经济社会发展、保障和改善民生、增强城市综合实力作出了重大贡献。但同时也不同程度地存在动力不强、活力不足、效率不高、包袱沉重等问题。要增强企业内部活力，薪酬分配制度改革是关键。

目前，学术界对国有企业薪酬制度研究主要集中在国有企业高管薪酬制度改革的历史逻辑与政策效果[1]、存在的问题及对策[2]、设计原则和可行方案[3]、改革的路径[4-7]等领域。而黄群慧[8]从新时期国有企业使命的角度来研究国有企业领导人的薪酬制度，孙冰[9]则专门以某省为例研究国有企业薪酬制度的问题并提出对策。总体来看，已有文献对国有企业高管或领导人的薪酬制度及其改革的研究提供了很好的基础，但对国有企业整体（包括中层和一般员工）薪酬制度改革困境和出路进行深入分析的研究尚显不足，这正是本文拟作出的一点贡献。国有企业不应因为国有控股的特殊性质而背离企业发展的基本规律。在人力资源市场公开化、社会化的现实环境中，国有企业只有建立健全薪酬激励制度，才能更好地吸引和保留企业所需的优秀高级管理人才，发挥人力资本的作用，保持核心人才队伍的稳定性，为企业发展提供重要的组织保障和人才支撑，从而提高企业经营效益，确保企业全面协调可持续发展，实现国有资产保值增值。

二、江苏省W市国有企业薪酬制度存在的问题

目前，国有企业激励约束机制仍有不足，国有企业核心人才流失问题亟待重视，现有薪酬制度易挫伤员工积极性，不利于优秀人才的引进和企业长远发展。江苏省W市国有企业薪酬制度存在的问题如下：

1.薪酬水平“一高一低”，关键岗位人才流失。国有企业限薪政策背景下，薪酬激励面临约束。目前，部分江苏省W市国有企业在工资水平方面存在“一高一低”的现象，即一般职位的员工工资收入水平高于劳动力市场价位，而关键、重要职位员工的工资水平普遍低于劳动力市场价位。“大锅饭”式的平均主义严重，缺乏有效的市场化激励机制，骨干员工与一般员工之间薪酬缺乏差距，难以吸引高素质人才，工资水平与劳动力市场价位的脱节，造成了企业中关键、重要职位的人才流失，容易挫伤现有高管的工作积极性。如果薪酬水平不能有效地评价付出的劳动水平，必然会影响国有企业员工的工作效率和工作质量，不利于国有企业的长远发展。国有企业作为独立参与市场运行的主体，也会受到市场规律的支配。在市场经济条件下，企业的高级管理人才属于稀缺资源，其薪酬水平体现了管理劳动在生产过程中的价值。当前，国有企业的市场化改革已完成，相当一部分国有企业处于竞争性行业之中，其企业负责人具有较强的“职业经理人”属性。如果国有企业高管薪酬水平与市场水平差距过大，不仅难以充分发挥薪酬制度对企业负责人的激励作用，不能体现按贡献分配的市场原则，而且难以吸引优秀管理人才，造成人才流失。

2.低薪下的“稳定”造成对最优秀人才吸引力不足。国有企业公开招聘，往往在人才数量上比民企或外企多，但薪酬水平持平甚至略低。与此同时，国有企业也常抱怨对优秀人才的吸引力度不如外企甚至民企，应聘者甚多与优秀人才不足的情况同时存在。国有企业人员主动流失率整体低于民企和外企，即使员工对薪酬不满意，主动离职的比例也不会很高。国有企业区别于其他类型企业的一个重要特征就是“稳定”，哪怕只是相对稳定。正是这种“稳定”的特征形成了国有企业整体薪酬水平比员工预期略低却仍能维持人才队伍的现状；也正是“稳定”造就的“不缺人”导致国有企业对最优秀人才的吸引力不足。多元化发展趋势下，高素质、多技能的复合型人才是国有企业未来发展的必然需求，而真正懂经营管理特别是经过市场实战锤炼且熟知国有企业内部运营规律的经营人才更是奇缺。总体上国有企业薪酬制度更多考虑的是公平与稳定，激励不足，薪酬水平无法与外企、民企相比较，导致简单岗位、低价值岗位应聘者很多、竞争激烈，但无法吸引企业真正需要的中高层经营管理人才、复合型人才。如江苏省W 市机场集团主要子公司的领导干部近两年收入已超过集团副职领导，2016年国有企业领导人员薪酬自上而下全面减薪，随着集团的发展这种差距进一步拉大，不利于保持市管企业领导干部的积极性和主动性；而国有文化企业如报业等具有轻资产的行业特点，主要拥有人才和品牌等无形资产，如果这类文化企业不建立健全相应薪酬制度，必然难以吸引高素质的经营管理和创意人才。

3.薪酬制度未能很好体现利益共享、责任共担。薪酬制度没能将员工与企业的利益、责任紧密结合，职工个人的贡献与收入联系不紧密，职位的工资不能充分反映职位价值。不同程度地存在平均主义，“干和不干一个样”“干多干少一个样”“干好干坏一个样”的问题仍然存在，轻松的岗位争先恐后上，脏、苦、累的岗位无人问津，人浮于事、效益低下，甚至形成反力。缺乏利益共享机制，员工没有为企业长远利益着想的意识，这种现状对企业吸引人才、留住人才极为不利。

4.薪酬结构比较单一，无法发挥长期激励效应。收入组成的多样化是现代企业骨干员工薪酬制度的一个重要趋势，在骨干员工的总收入中，既要包含固定收入，也要包含风险收入；既要有短期收入，也要有长期收入。不同收入的作用是各不相同的，各收入部分在功能上应相互补充。目前，国有企业骨干员工的薪酬主要有四个部分：基本年薪、绩效年薪、任期奖金和股票期权。但其中任期奖金只是绩效年薪的延期支付，并不产生额外的激励效应。股票期权必须是国有上市公司才可以实施，而目前由于政策要求高、内部流程复杂等原因，上市的国有企业中实施并兑现股票期权的企业屈指可数。所以就目前来看，国企骨干员工仍以基本工资和绩效年薪为主要收入，形式相对单一，且基本工资等固定收入比重较大，因此国有企业薪酬结构中的激励性特别是长期激励明显不足。总体来看，重表彰等精神激励而轻薪酬等物质激励，短期激励不够且长期激励匮乏等造成职业经理人片面追求短期目标，从而限制了企业的长远发展。

5.薪酬体系设计不完善，未与经营业绩成果挂钩。职业经理人薪酬与经营业绩成果挂钩不明显，现有薪酬体系并没有充分体现子公司所处的不同行业特性。市国资委对各集团的绩效考核指标中有平均工资的考核指标不科学也不合理，没有体现出多劳多得的原则，考核结果差异也不大。比如2016年底江苏省W市地铁1 号线成为国内首个以全线、全功能申报并通过审定的国家优质工程金质奖的轨道交通项目，填补了地铁行业和江苏省W市城乡建设领域的空白。地铁集团运营分公司获得了交通运输部“城市轨道交通运输企业”安全生产标准化一级达标企业资质，以及“2016年度江苏省用户满意服务企业”称号。地铁集团将雪浪坪停车场上盖项目（W市首个地铁停车场上盖开发项目）进行转让，弥补了公司几年的运营亏损。不管是地铁建设还是运营，地铁集团都走在行业前列，但对其的考核没有体现多劳多得，没有体现取得的成果，在2016年考核中集团只排在了第六位。

三、江苏省及省外国有企业薪酬制度改革的经验借鉴

近年来，省内外多家市属国有企业围绕薪酬制度改革进行了多项有效探索，积累了丰富的经验，分析如下：

1.江苏省W市地铁集团搞活内部分配机制。近年来，江苏省W市地铁集团主要围绕用人和搞活内部分配机制，在其下属公司里做了有效尝试，取得了一定成效，其做法和特色值得借鉴。其中，运营分公司设立节编奖励等一系列举措，有效控制运营人员规模，降低人力资源费用。自2015年开始，以苏州地铁运营55 人/公里为基数，江苏省W 市地铁控制在50 人/公里以内，共节约200 余人，节约部分按照20%进行节编奖励。而广告公司通过复合激励模式以及全员营销模式，完善管理能级、加速专业化提升。具体包括：

（1）创新复合激励模式。广告公司在面对外部环境不断变化以及企业内部不断发展的形式下，建立了基于BSC（平衡计分卡）的KPI绩效考核体系和以胜任力为核心的职业发展模型，并将物质激励和非物质激励结合起来。对营销类人员以平衡计分卡为考核主导，其中收入业绩指标是关键指标，由原先的40%提升至60%～70%，进一步加大考核力度；对销售人员实行聘任制，签订年度业绩合同，每年根据评估结果定岗定薪，未达标的实行末位淘汰，与市场紧密结合；对所有营销类人员实施三段式业绩督导，设立业绩加速目标，加速人员流动和优秀人才引进，设立营销蓄水池。

（2）制定《全员营销管理实施办法》并刚性试行。公司每个员工都承担销售任务，以销售业绩为导向，销售收入与佣金考核紧密挂钩，实现月度佣金核算，及时进行物质奖励并给予员工学习深造、状元榜等非物质奖励。每年根据销售业绩及管理能力等评估结果定岗定薪，未达标的实行末位淘汰，做到能进能出、能上能下。

2.江苏省W市国联集团“一企一表”考核和“以丰补歉”机制。近年来，国联集团注重以市场化方式，推进内部机制改革创新，完善考核和薪酬制度，激发发展活力。根据集团子公司之间行业、规模、发展水平等差异较大的实际情况，实施“一企一表”考核办法，提高考核评价的针对性和有效性。建立子公司考核分配“以丰补歉”机制，实施子公司主要负责人年度绩效奖励延期支付制度，将绩效考核与企业发展、风险管控挂钩。在国联证券、华光股份等上市公司试点“员工持股”等，建立长效激励约束机制。

3.江苏省W市政集团经营者年薪制激励模式。市政集团目前以经营者年薪制为主要激励模式。所属子公司高管的年薪制模式相对比较统一。高管人员的薪酬水平遵循与企业效益挂钩、与本企业员工收入水平适应、与江苏省W市在岗职工收入水平以及同类企业相协调、与历史水平相衔接、与国家政策导向相吻合并适时适度调整的原则。薪酬结构具体包含基本年薪、绩效考核年薪、目标奖励年薪。制度实施初期产生了较好的效果，但随着企业改革发展和经营环境的变化，激励不足的问题逐渐显现。对此，近年来集团结合实际做了一些探索和实践。比如：一是在年薪制考核之外，增设了安全效益奖和创新创业奖等单项奖励。安全效益奖主要对企业的安全生产工作成效和效益增长情况进行综合评价和表彰，创新创业奖主要对子公司在新市场开拓、新产业开发、经营管理创新、工艺技术革新、协同创新发展、推动企业做强做大、提升核心竞争力等方面取得的显著成绩进行表彰。二是针对因外地市场拓展需要长期驻外工作的高管人员设立驻外年薪和驻外工作津贴。三是对于少数市场化选聘的经营管理紧缺人才实行协议薪酬制度。

4.深圳市创新投资集团特色化利润分配机制。不同于一般国有企业的年薪制，深圳市创新投资集团单独设立了薪酬制度，市场化程度逐步放开、不断调整完善。只要是在薪酬制度范围内的都应由企业自己裁决，利润分配后向国资委报告情况，而不需要事先审批。为了促使员工最大程度地关注企业发展，全员分享利润的比例由8%提高到10%，投资经理团队分享投资净收益的比例由2%提高到4%。在我国首创跟投机制，促进员工与企业收益共享、风险共担。

5.重庆市属国有企业“三项职权”改革和“1+4”综合考核办法。重庆市坚持“问题导向、重点导向、结果导向”下的“一企一策”，积极稳妥地推进国有企业改革。重庆市城投集团、重庆交通开投集团、重庆三峡担保集团3 家企业成为探索落实重大事项决策权、选人用人权、薪酬分配权这三项职权的改革试点，全面落实重庆市委、市政府《深化市管企业负责人薪酬制度改革实施意见》，落实企业内部薪酬分配自主权，是全国首批将过期工资总额管理权限全面下放的企业。明确过期市场化选聘的高级职业经理人薪酬不受企业工资总额限制，不搞层层降薪。制定出台“企业负责人综合考评+企业经营业绩考核、薪酬分配、监事会主席考核、党建考核方法”等“1+4”综合考核办法。

重庆市改革国有资本授权经营体制，推动了重庆渝富集团、市地产集团等企业改组为股权类国有资本运营公司。重庆渝富集团的总体薪酬水平低于一般金融类企业，但高于其他类型企业，总层与高层薪酬比约为1∶3。国资委对企业工资总额的管控逐步放开，但对于利润、劳动生产率等的增长进行约束。重庆渝富集团“人力资源提升工程”采用岗位价值评估模式，各部门确定岗位职责，聘请中介机构，结合市场情况，按照一定的市场分位值，对每个岗位实施评估，得出岗位价值，从而打破了以往按照行政级别来确定薪酬水平的制度。在此体系中嵌入对岗位的评价、对岗位工作人员的评价和考核，评估人员是否适合这一岗位以及适合与哪级哪档的薪酬相匹配，从而形成能高能低、能上能下、人岗匹配的总体架构。

四、江苏省W市国有企业薪酬制度改革的基本思路

积极构建以市场化为导向、薪酬能高能低的收入分配机制，逐步形成薪酬水平适当、结构合理、管理规范的收入分配格局，增强江苏省W市国有企业发展的活力与竞争力，推动江苏省W市国有企业持续健康发展。

1.坚持业绩导向，兼顾效率与公平。切实做到薪酬能高能低和奖惩分明，充分调动企业负责人、高级管理人员和普通员工的积极性。以价值创造能力和价值贡献水平为基本评判标准，形成企业薪酬水平与效益水平挂钩、企业负责人收入水平与业绩贡献挂钩、员工收入水平与任职能力和绩效水平挂钩的“三挂钩”机制，建立岗位、能力、业绩三要素薪酬决定机制。

2.坚持市场化方向，积极构建符合市场行业特点的激励约束机制，充分发挥市场对收入分配的调节作用。建立健全与劳动力市场基本适应、与经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制，加快建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度，完善与行业特性、经营效益和市场特点相匹配的薪酬水平，构建规范化薪酬分配与调整机制。

3.坚持分类分级管理，根据企业功能定位不同，构建差异化的绩效考核和企业内部收入分配机制。结合各类业务特点，构建企业分层分类体系，针对不同类型、等级员工，建立与之相适应的差异化薪酬管理策略和分配办法。通过完善薪酬管理体系，强化企业价值创造意识，提升经营效益。

4.坚持合规性导向，全面落实企业自主决定内部薪酬分配的权利。国有企业薪酬制度改革，旨在规范收入分配秩序，实现“水平适当、结构合理、管理规范、监督有效”，通过薪酬制度改革，实现人才成长牵引、人才吸引与保留，促进企业人力资源队伍结构与质量的不断优化，带动各项管理机制持续改进，推动国有企业改革有序进行。

五、江苏省W市国有企业薪酬制度改革的出路

本轮国企深化改革的重点在于体制机制的改革创新，而体制机制的改革创新关键在于激励机制的创新，目前正在推行的团队持股、协议工资、特殊奖励、期权激励等都是很好的尝试，有利于激发核心团队和高端人才的积极性。但在激励的同时，还必须建立有效的约束机制，使激励机制和约束机制相匹配，从而加快国有企业薪酬制度改革，全面构建科学合理的员工薪酬激励长效机制。

1.以责权利相一致为核心，推进薪酬制度系统化市场化改革。要在薪酬体制改革这一重点领域以责、权、利相一致为核心推进系统化改革，充分发挥职业经理人特长。在收入分配和激励约束机制上，强化目标管理，实施绩效挂钩，通过收入分配和激励约束机制改革，打破级别制、身份制、终身制，增强产业经营活力，调动干部职工积极性。国有企业管理者薪酬制度改革，要坚持市场化方向，遵循市场经济原则，决不能按照行政级别设定薪酬。通过一整套薪酬制度设计，发挥薪酬制度的激励约束作用，充分调动而不是限制甚至挫伤国有企业管理者的积极性；充分吸引全社会各类人才为国有企业服务，而不是使国有企业人才不断外流。

因此，本文建议：①确定各单位年度“责任书”，在此基础上实行岗位薪酬制，以岗定薪、按绩付酬、绩效挂钩、拉开差距。采用保证金制度，对职业经理人设置一定的保证金，对表现优异的给予一定的激励，对表现较差的扣除保证金，在保证企业利益的同时也做到了与市场接轨。②对国有企业领导人实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。对于市委、市政府及其有关部门任命的国有企业领导人员，其薪酬应与目标完成情况挂钩。对于市场化选聘的职业经理人，要以市场化薪酬为基础，根据经营绩效、风险和责任确定与市场接轨的合理薪酬，采取多种方式探索、完善中长期激励机制。③对领导人员选用方式存在跨类情况的，根据企业类别、功能定位、市场化薪酬水平等综合因素确定。对于一些对国有企业发展有突出贡献的企业家，也需要制定更加合理的奖励、激励制度，对其贡献进行客观公允的评价。

2.形成合理有序的国有企业内部收入分配格局。深化国有企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革，建立反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定和正常增长机制。首先，应着力健全国有企业工资决定和正常增长机制，着重保护劳动所得，努力实现劳动报酬和国有企业劳动生产率同步提高。其次，应大力健全国有企业资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制，建立健全以实际贡献为评价标准的科技创新人才薪酬制度。

因此，本文建议：①根据劳动力市场价位和企业人工成本承受能力，实行“以岗定薪、岗变薪变”为核心内容的薪酬管理制度。推进全员绩效考核，科学评价不同岗位员工的贡献，合理拉开收入差距，切实做到收入能高能低和奖惩分明。建立员工薪酬市场对标和动态调整机制，有效确保骨干员工薪酬的市场水平。②加大对技术、技能特别是创新性技术、技能的薪酬分配激励力度，完善有利于科技成果转移转化的分配政策，探索建立科技成果入股、岗位分红权激励等多种分配办法，保障技术成果在分配中的应得份额，提高研发团队及重要贡献人员分享科技成果转化转让净收益的比例。③构建体现智力劳动价值的薪酬体系和收入增长机制，允许和鼓励品牌、创意等参与收入分配。完善高层次、高技能人才特殊津贴制度，鼓励国有企业对紧缺急需的高层次、高技能人才实行协议工资、项目工资等。

3.实施薪酬协商制，构建长期薪酬体系和长效激励机制。国有企业一方面应当塑造更有竞争力的薪酬体系，吸纳更优秀的专业人员、管理人员，另一方面应当“破稳定”，加速人员流转，通过团队汰换实现团队业务能力、整体工作能力的不断提升与改进，激发企业整体活力。但同时，员工的薪酬水平也应当与企业经营发展的整体水平相匹配。通过更加灵活的薪酬制度，使员工分享企业发展红利，把个人所得与企业业绩紧密结合。企业亏损或者经营不佳，员工的整体薪酬就要面临被缩减的可能。因此，应通过制度和现实压力激发并凝聚团队力量。

高管是企业一种特殊的、稀缺的人力资本。高管在企业中担负的责权利最高，工作的综合性最强，其工作业绩的好坏直接关系着企业发展水平的高低甚至兴衰成败。经理人作为企业资源，其人力资本的价值具有隐性特征。经理人除了一般的劳动力要素贡献外，其管理要素也参与了价值创造，而管理要素对企业的生存发展起着决定性作用。一个科学的高管薪酬体系应该能有效地平衡高管的固定收入与风险收入，将高管薪酬水平与公司的长远发展紧密地联系在一起。从实践来看，股权、期权激励能协调企业与高管本人的长远利益。短期激励是短期行为导向，而短期与中长期激励相结合则可以避免因追求短期利益而损害长期利益的弊端，确保企业长期利益的稳定和战略目标的实现。

因此，在高管薪酬制度建设方面，应在完善年薪制的同时，积极推进长期薪酬体系建设，完善高管薪酬长期激励机制，加大长期激励比重。以市场化为原则，分类推进长效激励机制建设。加快推进市场化程度高的竞争类企业、高科技企业、战略性新兴产业和金融、准金融企业建立并完善长效激励机制。支持国有资本投资运营公司、承担城市公共服务或基础设施建设职能的公司探索多种形式的长效激励。实行国有企业领导人薪酬水平与岗位、绩效、员工收入挂钩，并与中期风险相联系。积极实施以企业管理人员、核心业务人员和技术骨干为主要对象的中长期激励计划，构建劳动者与资本所有者利益一致、以市场化为导向的激励约束体系。

因此，本文建议：实行薪酬协商制，即根据聘用职位要求、经营目标、企业规模和不同行业薪酬水平等情况，由企业与职业经理人参照市场标准协商确定薪酬水平，并根据考核结果予以兑现，这样才能真正发挥考核的作用并促进企业发展。建立由基本年薪、绩效年薪和任期激励收入组成的江苏省W市属国有企业负责人薪酬结构，引导企业负责人更加重视企业长远发展，防止经营管理中的短期行为。鼓励具备条件的企业通过法律、法规允许的限制性股票、股票期权、中长期业绩奖金等各类长效激励方式，对合适的职业经理人构建长效激励约束机制。企业可根据实施长效激励的目的，结合企业所处行业特点和发展阶段，选择一种适宜的长效激励方式，也可在激励额度内选择多元复合的激励方式。目前，职业经理人试用期一般是一年，但企业发展成果的取得和个人能力难以在短时间内体现，基于一年试用期的表现也不太容易对职业经理人管理能力进行科学的评价和考核，因此可调整试用期，根据具体情况适当延长。

4.健全薪酬设计方法，完善绩效考核机制，积极发挥薪酬激励的杠杆作用。由于国有企业特别是大型国有企业，规模大、业务上有特殊性，其绩效会受到宏观经济、行业周期、政府政策、经营目标等一系列因素的影响，因而不能简单地以企业绩效，特别是盈利水平考核其管理者的努力程度，并以此确定其薪酬待遇。一方面，应通过国有企业绩效考核合理确定国有企业高管绩效薪酬，另一方面，要充分考虑实际情况，避免走进国有企业高管薪酬同企业绩效绝对挂钩的误区。应充分发挥企业负责人经营业绩考核的导向和激励约束作用，坚持经济效益和社会效益相统一，建立行之有效的经营责任传递机制，引导企业大力推进供给侧结构性改革和创新驱动发展战略，深入挖掘企业内在发展动力，推动江苏省W市国有企业持续做强、做优、做大，鼓励企业重视社会责任担当，超越行业标杆，引导企业积极履行社会责任，提升价值创造能力。

因此，本文建议：①健全薪酬设计方法，将江苏省W 市国有企业负责人基本年薪与上年度市直企业在岗职工平均工资挂钩，绩效年薪与企业负责人年度考核评价结果相匹配，任期激励收入与企业负责人任期考核评价结果相联系，体现激励约束和社会公平。②完善经营业绩考核办法，坚持分类考核、预算考核、对标考核、社会责任考核和经济增加值考核。坚持将经营业绩考核结果同企业负责人薪酬紧密结合，即业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降。积极发挥薪酬激励的杠杆作用，并作为职务任免的重要依据。市场化选聘的人才，其薪酬应直接与考核结果挂钩；转化身份之后的企业管理人才如果业绩不佳，董事会不满意，应承担相应的市场风险；如果业绩佳，则应获得市场合理薪酬和职业认可。