耒阳市生态公益林保护建设的现状与发展对策

□欧名旺

随着社会和经济的发展，人类对林业的需求发生了重大变化，生态需求成为社会对林业的第一需求，加强生态公益林保护建设，是林业可持续发展的重要方向。耒阳市生态公益林在改善生态环境、抵御自然灾害、维系国土生态安全和生物多样性、保障经济社会持续发展等方面发挥重要作用。但是，随着社会和经济的发展，耒阳市生态公益林建设工作面临着严峻的考验，鉴此，针对耒阳市生态公益林建设现状及工作中存在的问题进行探讨，以便在今后工作中起到参考作用。

一、耒阳市生态公益林基本概况

耒阳市位于湖南省东南部，衡阳盆地南端，东与安仁、永兴县交界，西隔舂陵水与常宁市相望，南与永兴县毗邻，西南与桂阳县相交，北与衡南县接壤。耒阳市是南方集体林区县之一，森林资源较为丰富，属于中亚热带湿润常绿阔叶林区。主要植被类型有常绿阔叶林、常绿落叶阔叶混交林、常绿杉松针叶林。低山丘陵的原生植被开发殆尽，现主要为马尾松林、杉木林、毛竹林等人工植被。

二、生态公益林建设管理现状

(一)建设工作状况。耒阳市林业用地面积为222.4万亩，按照森林及林地的主导功能和经营目的，将森林和林地划分为生态公益林和商品林。目前，全市区划界定的公益林面积为92.56万亩，其中国家公益林面积为76.89万亩，省级公益林面积为15.67万亩，占林业用地面积的41.6%。国家级生态公益林按生态区位分：江河两岸49.6万亩，军事禁区0.04万亩，石漠化和水土流失严重地区9.15万亩，其他为18.1万亩；省级公益林按生态区位分：生态脆弱地区10.01万亩，省级森林公园1.49万亩，高速公路两傍1.04万亩，铁路两傍2.23万亩，县城周围0.9万亩。按地类分：有林地37.94万亩，疏林地0.96万亩，灌木林地40.92万亩，未成林造林地2.13万亩，宜林地10.61万亩。

(二)管理工作状况。耒阳市公益林分布在28个乡镇、办事处，在各个乡镇办事处设立了公益林管理站，建立了公益林管护队伍。主要采取人工造林、低效林改造、补植补栽等措施，提高公益林的林分质量，加强森林防火林带的建设，在全市公益林区设置公益林宣传牌102块，新建扑火器具储备库和森林防火物资储备库各一座，购置了防火设施设备和档案设施设备，使全市林区森林防火能力明显提高。

三、耒阳市生态公益林管理和建设工作中存在的问题

(一)生态公益林区划粗放，布局不合理，生态功能未完全发挥。由于前期在区划公益林时，由于时间紧、任务重，技术力量不足，工作不到位和思想认识不足等原因，加上与相关规划衔接不够，造成生态保护与林地利用矛盾突出，使公益林区划界定未能因地制宜、合理布局。另外，耒阳市公益林资源林分质量不高，应该产生效益没有得到发挥，造成水土流失未能有效遏制，防御自然灾害能力较弱。

(二)公益林监管体系不能完全到位。目前耒阳市生态公益林管理体系尚不够健全，管护队伍不强，管护人员的任务重，压力大，公益林经营者和所有者等管护主体的积极性不高，管护责任没有得到全面落实，加上公益林监测技术和人员不足，生态公益林资源变化不能得到真实反映。

(三)生态补偿结构不合理，补偿标准偏低。现行的补偿政策是平均化补偿，不分林种、地类和等级，补偿标准都是一样，不同地类的生态效益存在明显差别，管护要求也不一样，应该实行分级分类差别化补偿机制。目前，耒阳市森林生态效益补偿基金都是中央和省财政拨付，由于市县财力有限，没有安排配套资金，林农生态经济补偿费仅为14.5元/亩，补偿标准太低，同商品林收益相比有较大差距，造成林农对生态公益林保护建设工程不是很支持。

(四)科学利用机制不完善。生态公益林资源丰富，但为了优化森林结构，增强公益林的生态和环境保护功能，一般是禁止或限制生态公益林采伐利用，加上公益林重点区域一般是在交通不发达的山区，林农的大部分经济收入靠出卖木材，严重影响了林农的经济利益，造成林农对生态公益林管护工作的抵触情绪越来越大，生态公益林的保护与利用矛盾日益突出。

(五)管护难度大。耒阳市集体和个人公益林由于高度分散，户均面积过少，再加上公益林补偿标准太低，导致农户对公益林保护建设意愿不高，还有现在大部分劳动力都外出打工，虽然都签订了公益林管护协议，但实际情况是有相当一部分农户没有完全按照管护协议去执行。虽然按照管护协议，在农户不履行管护义务的情况下，可以不支付或扣减劳务费用，但考虑到生态补偿是一项慧民政策，也不能真正落实到位。因此一些公益林的管护责任未真正落实，管护效果难以得到保障，造成公益林建设效益低劣。

四、今后工作的对策及建议

(一)加强对公益林区划调整，合理布局。公益林调整是对公益林区划的补充，纠正前期公益林区划错误，优化公益林整体布局，增加生态功能。要坚持集中连片、合理布局、尊重自愿、维护稳定的原则。

(二)探索多渠道的生态补偿机制，提高补偿标准。一是按照谁保护谁受益、谁受益谁补偿的原则，实施区域补偿、流域补偿和要素补偿，以点带面，多渠道筹集生态公益林补偿金，逐步建立完善的生态效益补偿制度。二是实行分级分类差别化补偿，不同林种、不同地类的生态效益存在明显差别，对管护难度大、生态区位薄弱的生态公益林应加大补偿力度。三是加大中央和省级财政投入，提高补偿标准。

(三)积极开展生态公益林科学经营和合理利用。要在保护的基础上，不断提高公益林的建设质量，充分发挥生态公益林生态、社会和经济效益，科学经营，以生态效益为主向最大发挥公益林的综合效益并举转变。一是结合实际，科学编制公益林经营规划，提高林分质量。通过不断对公益林的营造、抚育和封山育林等措施，大大增强了公益林的生态功能，对仁义镇、长坪乡、磨形乡、太平圩乡、公平镇等乡镇生态区位为石漠化地区的生态公益林，水土流失严重，造林难度大，可以通过补植补造和全面封山育林等措施进行低效林改造，提高植被覆盖率；对宜林荒山荒地应进行营造复层混交林，提高公益林绿化总量；对低矮灌木林进行低效林改造，补植乔木树种，形成有层次结构的森林群落；对杉木纯林进行林分改造，补植阔叶树种，形成混交群落。二是科学合理利用生态公益林丰富的林地、林木和景观资源，引导林农在公益林发展林业经济和开发生态旅游项目，为林农开辟增收渠道，增加林农保护公益林的积极性。

(四)健全公益林管理制度。落实管护主体和管护责任，建立主体落实、监管到位、补偿合理的责权利相统一的管护机制。一是要加强护林员管理，提高护林员待遇、解决护林员社会保障等，稳定巡山护林员队伍，更好地调动护林员积极性；二是建立公益林公共管护机制。一方面，由于林区经济不发达，大部分林农外出经商或打工。另一方面，由于耒阳市公益林比较分散，每户林农的公益林面积不大，有的农户只有几分公益林，还有就是公益林边界不清晰，一户多山、一山多户的情况很普遍，造成公益林管护难以真正落实到位，对于这种情况，应建立由政府领导的公共管护体制，可以因地制宜采取承包管护、联户管护、轮流管护、大户租管、公司托管、集体统一管理等多种管护形式。三是对公益林开展年度核查，切实了解公益林资源变化情况和管护情况以及补偿基金使用情况，促进公益林管护水平提高，为下一年度公益林管理提供依据。三是加大监测力度，建立了公益林监测信息公告制度，定期向社会公布公益林监测成果。运用现代信息技术，改进信息采集等处理方法，提高监测成果水平，加强监测能力建设，建设长期观测站和临时观测点，更好地开展公益林综合监测工作。

(五)建立生态公益林的安全防范体系。对公益林火灾、病虫害等灾害的预防，要做到早防治、早控制、早发现，一是要加大监测力度，建立公益林监测信息公告制度，定期向社会公布公益林监测成果。运用现代信息技术，改进信息采集等处理方法，提高监测成果水平，加强监测能力建设，建设长期观测站和临时观测点，更好地开展公益林综合监测工作；二是要充分发挥群众监督的作用，加强新闻和舆论宣传，让公益林理念深入人心，形成全民管护公益林的良好氛围。