超大城市公共环保设施建设中的冲突治理——基于广州经验的考察

◎ 蒋红军 邓曦瑶 缪雅茹 陈凯宁

随着我国经济水平的快速提高和城镇化进程的不断加速，城市“垃圾围城”问题愈发严重。目前，我国每年产生近10亿吨城市垃圾，而且仍以年均10%左右的速度增长[1]。其中，超大城市由于人口和产业规模的庞大，垃圾问题尤其突出。于是，推动公共环保设施的建设运营成为各个超大城市环境治理问题的重中之重。但与此同时，公共环保设施建设往往会因其引发的各种冲突导致工作难以推进。如何有效治理当下超大城市公共环保设施建设中的冲突具有相当重要的现实意义。对于该冲突的治理，现有研究多集中在邻避问题引发的冲突上，譬如何艳玲运用“动员能力与反动员能力共时态生产”框架分析中国式邻避冲突的特殊性，并认为邻避冲突解决机制在于把冲突纳入制度化解决轨道[2]；张紧跟、叶旭阐释地方政府邻避冲突协商治理的基本要素[3]；李宇环、梁晓琼从社会心态理论解释中国邻避冲突的发生机理与调适对策等等[4]。然而，这些研究对公共环保设施建设中的其他冲突类型有所忽略。

作为常住人口超千万的超大城市，广州的生活垃圾处理量同样呈现出体量大、增速高的态势。2010至2017年，广州垃圾平均日处理量的年均增长率几乎都在7%以上，2018年日垃圾产生量为2万吨左右，预计到2030年，广州市平均日生活垃圾处理需求将超过3万吨。广州垃圾治理的紧迫任务要求广州必须有效化解冲突，推动公共环保设施建设工作的有序展开。通过较长时期的摸索，广州已经初步探索出一条超大城市公共环保设施建设的冲突治理路径。结合2018年4至7月本项目课题组对广州市城市管理委员会、广州市固体废弃物管理中心、广州市环保投资集团有限公司以及白云区、番禺区、黄埔区、花都区等各区城管局、环保局、住建局、国土局、规划局、政法委、发改委、综治办等相关业务部门的实地调研，本文将集中考察超大城市公共环保设施建设中的冲突治理过程与机制，以期为超大城市的精准管理提供经验参考。

一、公共环保设施配置中的冲突类型

（一）政民间的邻避认知冲突

邻避问题是政府、居民等主体在文化背景、立场目标、风险信息和风险认知等“非对称性”基础上的认知建构差异，是主体互动下的行为冲突或合作过程[5]。邻避认知冲突则是政府与民众对邻避项目的建设存在认识分歧和行为选择偏向及差异的一种内在表现。

政府对邻避风险的认知是客观的和冷静的，它是一种依据风险科学测量，对科学方法、证据和解释的信任[6]。在政府立场上，公共环保设施的建设是解决城市垃圾围城严峻问题的重要举措；不仅如此，当前的垃圾处理技术已经可以基本实现垃圾处理的无害化，政府认为完全可以通过监管对污染排放进行有效控制。然而，民众认为公共环保设施的建设不仅在经济上具有诸多负外部性，还会严重影响他们的居住环境及身心健康。从社会环境来看，公众由于缺乏与政府协商沟通的渠道与平台而无法在信息对称的条件下看待事情，以致无法相信及理解政府的表达与行为；从民众自身来看，即使政府通过采取多种措施积极与民众协商沟通，民众仍会受到自身知识状况、邻避风险特性、政府信任状况等因素的影响，做出非理性的判断及行为。正如维特斯（Vittes）等指出，邻避情结的发展不需要有任何技术面的、经济面的或行政面的理性知识，它是一种情绪性反应[7]。

以2009年爆发的番禺“垃圾门”事件为例，基于地理位置、垃圾运输成本等多方面因素考量，广州市番禺区政府最初将垃圾焚烧厂选址于大石街会江村与钟村镇谢村交界处，却引发了当地民众的强烈反对。虽然民众肯定该生活垃圾焚烧发电厂的建成将带来较大的经济社会效益，但不能接受其产生效益由社会成员共享而负外部性却由附近居民承担的“不公平”待遇。在民众多轮抗议之后，迫于压力，政府最终暂停会江垃圾焚烧厂的建设，并按照环评结果重新选址，以平息选址风波。

（二）政府内外的协调性冲突

对于邻避设施的建设，政府会产生内部和外部的协调性冲突。政府内部协调性冲突在纵向上主要表现为上下级政府之间的发展目标和规划的冲突。随着经济发展和社会结构变迁，中央政府和地方政府由于所考虑的因素和目标不同，在经济社会管理上的矛盾也日益增加[8]。这种管理上的矛盾在地方的上下级政府之间仍然广泛存在。比如，按照广州市政府的垃圾处理规划布局，定址在黄埔区福山镇的垃圾焚烧厂会对当地的创新产业发展造成一定的打击，黄埔区政府出于本区域经济发展考虑，最初并未接受这一项目。内部的协调性冲突在横向上主要表现为同级政府之间的利益或责任冲突。就利益冲突而言，广州市番禺区的大岗垃圾焚烧厂建设过程中，顺德区政府就曾以维护五沙民众的利益为由要求项目停建；在责任冲突方面，福山垃圾焚烧厂项目的选址所在地在行政区划上属于白云区，而管辖权却属于黄埔区，在项目落地过程中由于责任难以划分导致项目在初期无法顺利推进。

政府外部协调性冲突主要体现为政府利益补偿不均衡导致的冲突。为建设公共环保设施，政府在向民众征地并通过相关政策进行利益补偿时，由于诉求表达机制、利益协调机制、权益保障机制的运转不畅，政府的补偿政策实际无法顾及到每位利益受损者，使得部分民众的利益难以在体制和政策内解决，从而使利益分配呈现出不均衡状态，形成迟滞政策执行的冲突。调研过程中碰到的一个典型事件进一步说明了此种冲突的复杂性。白云区征地过程中涉及一处苗圃场，作为苗圃场主的乙方在向土地权属人甲方租借土地后便种植了较为名贵的树种，然而在政府征地拆迁时，根据政府的搬迁补偿政策，只有甲方可以得到相应补偿，乙方的经济损失却成为一个悬而未决的问题，从而让征地项目陷入困境。

（三）社会民众的利益冲突

在公共环保设施建设过程中，根据冲突涉及的主体规模，可将社会民众的利益冲突分为个体利益冲突和集体利益冲突。个体利益冲突主要产生于个体之间，是由于民众的个人利益无法协调而激起的矛盾，具有多样性、复杂性、难预测性等特点，是广州在公共环保设施建设工作中最常遇到的工作阻碍。在白云区的征地过程中，政府已经依据法规给予民众法定补偿，但还是存在着少数民众因种种个人原因迟迟未能配合征地的情况：受传统文化影响，民众需要经过多番商量并挑选良辰吉日来迁移祖坟；少数村民以“破坏风水”为由，坚决不同意征地；等等。

集体利益冲突则往往容易升级为社会群体性事件，即由人民内部矛盾引发的，由利益要求、观念主张相同或相近的群众组成的群体，聚众以非法的形式或手段来主张合法权益表达意愿的，有一定危害性的应依法妥善处置的事件[9]。这类冲突对于政府的政策执行进程影响很大，比如2013年11月，在垃圾焚烧福山项目环评结果公示之后，附近的业主便组织赴港抗议并要求地产开发商长江集团退房，还多次上访抗议，理由就是购买楼盘时开发商并未告知附近是垃圾焚烧厂的选址地，认为开发商存在为了利益刻意隐瞒信息的情形，从而形成开发商私利与民众集体利益之间的冲突，严重阻碍了政府依据规划建设公共环保设施的进程，也给社会各界造成较大的负面影响。

二、公共环保设施建设冲突治理的广州实践

（一）建立高位统合的治理结构

为高效推进公共环保设施建设，及时破解“垃圾围城”困境，广州市从一开始便着力建立高位统合的治理结构以推进公共环保设施规划及建设，解决公共环保设施建设进程中的冲突，力图在全市形成高度重视与高度负责的“一盘棋”整体工作局面。

首先，确立“市委定向、区级实施”的公共环保设施建设冲突治理领导体系。针对“落地难”项目，广州市委高度重视，主要领导亲自部署公共环保设施建设，统一不同意见强化公共决策，并前往一线动员或参加座谈，督促各区政府加快政策执行。

其次，建立高度统合的执行机构。广州市市委针对垃圾治理以及邻避治理工作的复杂性、跨部门、跨地域等特征，建立了若干领导小组，由市委主要领导人担任正副组长，职责相关联的若干常设部门根据业务相近程度排列组合成为领导小组的成员单位，推动各种事项的有效组织、沟通、协调。不仅如此，还进一步明确广州市城市管理委员会为统筹牵头部门，细化部门工作分工，加强部门间的协商沟通，研究解决规划实施过程中的重大问题。

最后，构建自上而下的领导责任体系。广州市委在公共环保设施建设工作中建立问责制度，将建设工作成果与各部门绩效考核挂钩，定期督察、定期考核，并落实“属地管理”和“谁主管谁负责”的原则，构建职责明确、“横到边、纵到底”的领导责任体系，推动了各级各部门逐条逐项落实责任，提高各部门的履责效能。

（二）强化科学规范的制度建设

广州市依据国家有关法规政策，已经逐步在公共环保设施的选址、建设、运营全过程中建立起一套科学规范的制度体系，使各阶段工作有章可依、有据可循。

在选址阶段，制度建设注重保障选址规划的科学有序，出台《广州市城市环境总体规划（2014—2030年）》、《广州市重大行政决策程序规定》、各区《土地整治规划（2016—2020年）》等制度文件。此阶段的制度建设重点主要在以下两方面：其一，科学规划。强化政策以科学引导土地利用安排，明确公共环保设施建设任务并要求严格按期完成既定建设目标，避免因城市用地建设规划混乱影响公共环保设施选址。其二，程序规范。强调设施建设过程必须遵循公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体决定相结合的行政决策机制，按规定要求做好相关工作程序，杜绝程序违法的审批行为，保障设施选址的科学性、民主性和合法性。

在建设阶段，制度建设注重效率和维稳，出台《广州市征地补偿保护标准指导意见》《市政征地拆迁补偿安置标准与操作规程》等制度文件。一方面，市政府积极简化审批核准程序，落实绿色通道制度，优先保障规划选址，确保项目如期完成；另一方面，市政府还在征地、补偿、意见征求等多方面建立相应的法规制度，切实保障利益相关方的合法权益。

在运营阶段，制度建设则更强调监督和反馈，出台《广州市生活垃圾处理设施运营监管办法》等制度文件。各区也根据相关要求并结合区实际情况制定监管制度，加强对公共环保设施的管理，防范设施设备安全事故发生，提高设施的运营监管水平，确保生活垃圾处理设施安全、环保和稳定运行。

（三）遵循合法合规的工作程序

为推进公共环保设施建设依法依规进行，广州市在工作中积极强化各部门的程序意识，规范日常办事程序，主要从环境评价、公众参与、稳定评估以及生态补偿四个方面确保各项工作程序化、规范化。

一是科学评估公共环保设施选址。各区政府在项目选址阶段，根据《广州市生活垃圾处理设施建设“十三五”规划》等依法对多个备选地址开展环境影响评价，并通过公开渠道向社会公众征求意见，通过广泛讨论，根据群众意见、环评分析和专家论证来确定最终选址。

二是注重公众参与，提升环境影响评价工作的透明度。在开展环境影响评价时，政府在调查与方案制定、分析与预测评价以及编制评价报告三个阶段都十分注重发挥公众参与的作用，积极保护公民和社会组织获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，其目的是使公众了解规划或建设项目，使项目建设能够得到公众认可和接受。

三是开展选址的社会风险稳定评估，减小设施落地困难。社会风险稳定评估的关键流程是收集民意、分析民意、评估风险等级、作出评估结论。在公共环保设施项目推进过程中，各区维稳部门通过专家咨询法、访谈法、实地观察法等方法，积极梳理项目可能引发冲突的风险因素，提出防范化解措施，把社会稳定风险化解在萌芽状态，减少冲突的发生。

四是制定并推行一系列生态补偿政策及办法，保障居民利益。根据生态补偿政策的规定，市财政局负责市属设施生态补偿费的清缴、核拨及其使用情况的财政监督工作；市城管委负责该办法的组织实施、协调管理、预算申报等工作；废管中心负责垃圾处理量统计管理、生态补偿费计算上报工作等。

（四）贯彻以人为本的群众路线

在推进公共环保设施项目落地过程中，为取得居民对公共环保设施项目的支持，消除居民疑虑，政府积极组织居民参观先进厂区，如黄埔区政府组织村民前往日本、新加坡等先进厂区考察，促使他们的态度从反对转变为支持；花都区政府则组织村干部、村民代表等参观李坑、澳门项目，促使第五资源热力电厂一期项目赢得民众的信任和支持并顺利通过环境影响评价。不仅如此，政府还积极召开民主协商会议，尊重民意、吸纳民智。各区政府在动工建设前会将各个环节予以公示，公开征求民众的意见，在重大、敏感环节召开村民代表大会或民主座谈会，引导民众积极参与并为设施的良性发展提供参考意见。

为了更好地保障公共环保设施平稳运营，政府积极发挥群众力量，保障群众的参与权、监督权和福利权。一方面，发挥村民骨干的桥梁作用。通过他们及时了解、沟通村民意见，增强群众对政府的信赖度，预防大规模群体性事件的发生。另一方面，建立村民监督机制，接受群众的监督。白云区政府大力支持由村委会指导、村民自发建立的村民监督小组，定期向市、区反馈意见；广州市废管中心也组建了村民监督小组，监督和巡查整个运营系统并及时反馈意见。与此同时，政府还面向设施周边村民提供就业岗位以及免费体检等福利，提升他们对设施的满意度。

三、超大城市公共环保设施建设冲突治理的内在机制

通过加强公共环保设施建设冲突治理，广州市加速配置公共环保设施以破解垃圾围城，使配置格局贴近广州需求、设施技术水平不断更新、配置进程总体平稳有序，有效实现了垃圾分类、运输、处理有序化，逐步实现了广州市原生垃圾零填埋、无害化。从广州治理公共环保设施建设冲突的实践来看，对话协商、系统协同、政民协作以及利益协调四大机制不断重塑着居民对政府的信任水平，强化政府部门间的联动性，进而防止邻避等各类冲突的进一步演化，实现公共环保设施建设的共建共治共享格局。

（一）对话协商机制

对话协商聚共识。在建设和运营公共环保设施过程中，广州政府注重通过完善信息公开、提高公众参与度以及搭建多元主体参与平台推动对话协商常态化，凝聚共识推动公共环保社会项目落地。

具体而言，完善信息公开是开展对话协商的基础。信息公开可以增加多元利益主体之间的信任和合作，有利于减少因负外部性影响技术风险模糊性而造成的恐慌和抵触情绪，能提高公民对设施的心理接受度[10]。广州各区政府将信息公开作为冲突化解的基础，不仅主动通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开信息，而且在公共图书馆等场所配备相应设施、设备，为公民和组织获取政府信息提供便利，尝试通过重塑政府公信力以构建良性运行的治理体系。

提高公众参与度是对话协商机制有效运行的关键。按照国际公共参与协会的公众参与图谱，在告知、咨议、介入、协作和赋权五点循进式参与过程中，广州市积极采取措施提升公众参与度，让公众和利益相关方有效参与到政府决策中来。比如，在选址阶段通过线上线下留言渠道以及定期召开座谈会的方式保障居民的知情权；在工程建设以及点火运行阶段，广州各区政府积极接受当地群众的理性监督与介入，切实保障周边群众提出的相关问题得到有效解决。

此外，政府还积极为多元主体搭建对话协商平台。以增城区的代表考察制度与专家座谈会制度为例，在第六热力资源电厂的前期选址中，增城区相关部门分批次带领从群众、企业、政府中选出的超过100位代表前往国内外运营卓有成效的垃圾焚烧厂进行实地考察，并开展专家座谈会，让代表们与专家面对面接触、现场答疑，最终达成共识，确定选址与规划。

（二）系统协同机制

系统协同促共建。就广州市公共环保设施建设冲突问题而言，任何单一主体由于自身的职能局限均无法独立提供有效的治理，因此，党委领导基础上的系统协同是共建的重要选择。

首先，坚持党的领导是统合的强大推力。在公共环保设施建设冲突问题显现后，广州市委立足全局，通过专项领导小组统筹多部门职能开展工作部署。领导小组机制在功能定位、组织架构、运作方式等方面都有着较为独特的设计，能有效地克服部门主义、本位主义、地方主义等局限，进而确保整体性和战略性治理目标的实现[11]。在此基础上，广州市逐步形成了“市级定向，区级实施”的公共环保设施建设工作组织领导体系，市委、市政府亲自牵头相关工作，遇到问题第一时间召开党内小组会议统筹协调，保障工作的延续性。

其次，统一工作标准和权责关系保障协同。一方面，通过统一设置设施在各个阶段的工作标准，推动各区域、各部门协同治理。如《广州市征地补偿保护标准指导意见》中将用地划分为多种用途，并且结合所在区域以及土地上的经济作物制定相应的补偿标准，使基层政府的补偿工作有据可循，有效地避免了工作的随意性以及由此造成的利益分配不公。另一方面，政府通过制度建设明晰治理过程中的权责关系，促进各区域、各部门承担其应有的治理责任并依其职权有序铺开治理工作。

最后，创新工作方法为实现多元主体间的功能协同与优势互补创造条件。对于企业，政府一方面坚持深化“放管服”改革，充分激发企业活力；另一方面，积极与企业开展合作，通过园区开放、宣传教育、带队考察等形式，不断提高项目的公众接受程度；对于社会组织，在政府购买社会服务促进其发展的基础上，积极搭建社会组织间的公共交流平台，以会议、论坛、培训的形式拓展现有邻避议题的深度，共同开拓城市生活垃圾治理的新思路。

（三）政民协作机制

政民协作助共治。政民协作机制的形成是推动公共环保设施项目顺利开展的关键。在项目规划和建设阶段，政府以基层骨干为核心，促使其成为政府与“反建”民众之间沟通协调的桥梁，减小建设阻力。不仅如此，参与风险跟踪预警的民众和媒体也是项目顺利建设的推动力量。在风险跟踪预警系统之中，民众和媒体积极帮助排查当地的矛盾风险，能够提高发现项目风险的预警能力，及时排除、预警、化解、处置各类矛盾风险。在项目建设运营的过程中，政府积极发挥公私合作模式的专业化优势，让公共环保设施运营企业通过开展环保教育宣讲会、实地考察等形式参与政府治理公共环保设施建设冲突的议程，提升治理的有效性。在政府监管方面，广州市实施市、区两级分级监管，根据相关制度、指标进行全方位的考核；民众也可以通过信访举报制度、听证会制度、成立监督小组、网上评议政府等形式，与当地政府共同协作，保证设施运营的规范化、有序化。

（四）利益协调机制

利益协调达共享。在利益协调方面，广州市始终坚持“谁损害谁付费、谁受益谁补偿”原则，即市府层面严格推行受益地区向受损地区补偿，受益人群向受损人群补偿的模式[12]，通过全面综合的利益受损补偿激励机制构建成本共担、成果共享的治理格局。

一方面，实行受益地区向受损地区补偿。在本质上，这是不具有行政隶属关系的区域建立的生态利益关系[13]。即依靠区域间的相互协调、相互配合，充分利用受偿区域的资源条件，不仅解决补偿区域面临的垃圾困境，而且为受偿区改善环境污染问题提供了经济上的扶持，促进双方生态环境的可持续发展和社会经济的稳定性增长，形成生态效益受益者、受损者双赢的局面。通过受益地区向受损地区进行补偿，能够缓和区域间对邻避设施的排斥心理，有助于加快地区之间的协调发展，进而最大可能地减少社会公共利益与公民个体利益、整体利益与局部利益间的摩擦，更大程度地促进全体社会成员共享公共环保设施建设带来的利益。

另一方面，实行受益人群向受损人群补偿。政府通过收取生态效益受益者相应的费用，向生态效益受损者进行转移支付，并严格遵照《广州市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法实施细则》进行计算、征收、核拨和使用生态补偿费用，按照阶梯式补偿原则向周边居民提供健康检查、经济补偿、基础设施配套等福利，让设施所在地群众切身感受到项目落地带来的红利和实惠。

四、超大城市公共环保设施有效配置的未来路径

随着我国城市化进程的加速和产业结构调整的滞后，在当前乃至未来一段时间内，公共环保设施建设过程中的冲突治理仍将是困扰全国城市垃圾治理的一大难题。作为一个复杂的社会问题，公共环保设施的冲突治理工作不仅关系着垃圾围城问题能否得到有效缓解，也将深刻影响城市政府社会治理的总格局。基于公共环保设施建设冲突治理的广州实践与广州经验，在全面深化改革的大背景下，未来超大城市公共环保设施配置中的冲突治理仍需坚持法治化、精细化、合作化、整体性和可持续性治理的道路。

其一，坚持法治化治理。党中央明确提出“要坚持提高社会治理法治化水平”，彰显了法治在加强和创新社会治理中的重要地位和作用。公共环保设施建设问题作为社会治理任务中的一环，同样离不开法治保障，法治能发挥调整复杂社会关系的功能，使建设过程更具规范性、程序性、平稳性。随着社会关系更趋多样化、人民利益诉求更加多元化，从公共环保设施建设问题放眼社会治理，法治化治理仍任重道远。面对利益冲突时，要运用法治思维和法治方式化解矛盾，要引导人民运用法治的武器和手段来行使权利、表达诉求、解决纠纷[14]。未来不仅仍需加强法制建设以构建更完善的治理体系，而且更需注重让法治成为思维方式，做到社会治理有法可依、有法必依。

其二，推进精细化治理。习近平总书记强调“城市管理要像绣花一样精细”，要走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。精细化治理是对传统治理模式的一种发展与革新，体现在城市管理主体更加敏锐察觉城市问题及社会公众的真实需求，精确把握城市健康发展的关键因素，细化治理工作，以最低的成本实现最高的经济、社会效益。近年来，公共环保设施建设困难对城市治理精细化提出了更高的要求，各个城市亟须构建一个城市治理的精细化模式，即在对城市问题精准诊断的基础上，通过精细制度设计和组织配置，实现对问题的精确打击。

其三，探索合作化治理。合作治理是指为了达成某项公共决策或提供公共物品，政府与公众等其他治理主体在平等基础上通过协商、谈判等过程，最终共同作出决策、共同承担责任的一种治理方式[15]。目前我国的治理体系仍以政府主导的参与治理模式为主，不利于公众和企业等其他治理主体在治理体系中发挥作用。在公共环保设施建设冲突治理中，广州市政府积极推动“参与治理”向“合作治理”模式转变，引导公众、企业、媒体、社会组织等多元主体平等协商，共同合作、共担责任、共享成果。其治理经验表明，真正的合作治理体系是对管理型治理模式的扬弃，通过社会自治型的合作制组织，管理与被管理者、治理与被治理者之间的界限开始消融，关系趋向和谐，从而走向合作治理的境界[16]。

其四，优化整体性治理。整体性治理主要针对社会棘手问题或复杂性公共事务问题，便于解决那些问题多且相互连接、无法轻易划分、需要多方参与和协调才得以解决的问题[17]。超大城市公共环保设施建设中的冲突问题，便是这样一个跨越了多个部门、涉及多元主体且单一主体难以解决的公共问题。因此，各地政府仍需以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，树立整体观念和全局思想，基于整体性治理格局选择最佳行动方案。

其五，强化可持续治理。城市可持续治理是一种强调在城市发展的过程中把经济增长、环境治理和社会公平正义有机结合起来，实现城市经济、社会、文化和自然全面协调可持续发展的新型城市治理理念[18]。随着社会的不断发展和变化，各地社会矛盾趋向复杂化，社会问题层出不穷，坚持可持续治理是确保城市长治久安的必然要求。面对超大城市公共环保设施配置中的冲突问题，政府应着力促进可持续治理理念成为社会共识，遵循科学的理念和方法，均衡眼前与长远利益、局部与整体利益，推动技术革新，推动形成经济良性增长、生态环境质量提升、资源能源利用效率提高、社会民生有效改善等良好局面，让发展成果惠及全体人民、惠及子孙后代。

（感谢广州市城市管理研究联盟秘书处及许靖仪、莫梓浩两位同学对本课题调研计划的支持）