推进乡村振兴战略实施的财政政策选择

●陈 俊 王相宇

一、关于乡村振兴的认识

（一）乡村振兴战略的提出及相关政策

伴随工业化与城镇化发展，乡村相对衰落成为当代普遍面临的全球问题。振兴是相对衰退、凋零而言的，乡村振兴就是逆转乡村衰退、凋零趋势，促进乡村全面复苏，重现乡村辉煌的一种发展战略。

为什么提出乡村振兴？习近平总书记讲得很清楚：“我国正处于正确处理工农关系、城乡关系的历史关口。①”我国农业农村发展步伐还跟不上工业化、城镇化快速推进的步伐，城乡统筹发展不平衡和农村发展不充分问题凸显，而实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的总抓手，就是从全局和战略高度来把握和处理工农关系、城乡关系，加快补齐农业农村发展短板，推进城乡同步、协调、和谐、融合、平等发展②。党的十八大以来，我国的农业发展取得了举世瞩目的成就，农村也发生了翻天覆地的变革，但是取得成绩背后也存在许多问题：农副产品转化增值率不高，产业融合缺乏配套政策，农业项目用地协调难，支农资金投入不足、效率不高，乡村振兴人才匮乏，公共基础设施缺乏长效建管机制，生态资源环境保护压力不断加大，乡村建设规划滞后，乡村公共产品供给相对不足，农民主体作用发挥不强，扶贫攻坚任务重等等。

关于乡村振兴系列政策的提出。习近平总书记指出，要以实现农业农村现代化为总目标，坚持农业农村优先发展的总方针，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的制度保障，来推进乡村振兴战略全面实施，为乡村振兴战略工作开展提供了行动指南③。为此，中央在继承和发展党的“三农”工作一系列方针政策的基础上，深刻把握国情农情和现代化建设规律，作出了实施乡村振兴战略的重大部署，先后出台了《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划 （2018—2022年）》《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》《关于促进乡村产业振兴的指导意见》《走中国特色社会主义乡村振兴道路》等一系列文件论述，全面回答了乡村振兴的重要内容。

（二）乡村振兴初级阶段及其主要矛盾

清华大学王亚华教授（2018）在《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中明确的乡村振兴战略三个阶段目标任务基础上，对乡村振兴“三步走”的阶段性工作进行了进一步的细化和完善，对乡村振兴阶段性政策制定具有重要指导意义。他强调，第一步 （2018—2020年），构架制度稳基础，打赢脱贫攻坚战，其中：制度框架的系统搭建是第一步的基础性工作，打赢脱贫攻坚战是第一步的底线要求；第二步（2021—2035 年），坚持特色振兴路，系统攻克大难题，包括：城乡融合发展、农村集体经济发展、农业供给侧结构性改革、全要素全系统的绿色发展、乡村文化振兴和乡村治理体系创新；第三步（2036—2050年），文化重振促发展，决胜攻坚得振兴。

为此，笔者大胆提出乡村振兴初级阶段概念，是较之于社会主义初级阶段“三步走”战略提出的，根据乡村振兴“三步走”阶段性特点和现阶段推进乡村振兴战略面临的问题和困难，笔者保守将2018-2035年定义为乡村振兴的初级阶段，定义并不一定准确，或许这个阶段会更长。

乡村振兴涉及产业发展、生态保护、文化传承、社会治理、村庄建设、组织建设、农村改革和脱贫攻坚的各个重要方面，任务重、难度大、问题多，既面临原有矛盾的累加，又存在新挑战的增长；既有主观认识上的束缚，又有客观体制机制方面的制约。

为此，笔者认为乡村振兴初级阶段的主要矛盾：一是财政收入增长下行与民生支出不断增长的矛盾；二是政府投入的公平性与低效性的矛盾；三是政府外生驱动与农村内生增长之间的矛盾；四是乡村振兴政策措施供给与乡村振兴目标需求之间的矛盾；五是集体所有制的成员封闭性与城乡要素双向流动、逆城市化之间的矛盾；六是小农经济和农业产业化经营的矛盾等等。

中国国外农业经济研究会2018年年会暨学术研讨会上，叶兴庆（2018）对乡村振兴的基本逻辑和实现路径进行了系统阐述，提出了“四个对冲”：“乡村多元价值和农业多种功能对冲农业份额下降，财政补贴对冲市场力量，生态宜居对冲都市便捷，乡土文化对冲花花世界。”王佳宁（2018）指出，要从体制机制改革、建设理念转变、“软环境”营造、乡村干部队伍配置、乡村文化激活和第三方智库评估引用等方面促进乡村振兴战略行稳致远。

二、推进乡村振兴战略实施的财政研究要有新视野

党的十八届三中全会对财政有了一个新论断，即“财政是国家治理的基础和重要支柱”。这个新论断要求新时代背景下推进乡村振兴战略实施的财政研究要有新视野。

（一）要有历史视野，不断汲取中华优秀传统财政思想精华

项中新（2019）指出，财政是一个古老的话题，无论古今中外，不管哪种体制形态，其内涵外延都离不开税收、财政支出等基本概念，都要遵循预算编制“量入为出”的最基本原则。“务农重本，国之大纲。”放眼中华民族五千年的文明史，财政发展与国家的政治、经济、社会、文化紧密相连，春秋的“初税亩”、西汉的盐铁专卖、唐代的两税法、宋代的王安石变法、明代的“一条鞭法”等改革措施，顺应时代发展的财税政策，对解放农村生产力，促进农业经济发展，增加政府财力，维护和巩固中央政府权威，为历史上盛世强国的出现奠定了重要经济基础。几千年社会经济实践中，中国古代“财政家”们都以“治国安邦”为己任，并先后提出和实践着“量入为出”“量出以制入”的财政原则。财政支农政策在不同时代有不同实践活动，在不同时代同样具有重要作用，并形成了中华民族优秀传统财政思想精华。

当下，要高度重视财政在推进乡村振兴战略实施中的重要作用，要汲取中华优秀传统财政思想精华——坚持量入为出的财政原则，立足于现阶段基本国情，充分考虑经济和财政承受能力，处理好财政投入和现实财力之间的关系，确保财政合理、高效地增加投入。

（二）要有国际视野，学习借鉴发达国家地区财政支持乡村振兴的先进经验

改革开放以来，我国在不断为世界贡献中国智慧和中国力量的同时，也在不断学习借鉴发达国家地区的先进经验。发达国家和地区的乡村建设经历多年发展，为我国财政支持乡村振兴的实施提供了有益的启示和经验。

日本：一是立法为本，确保各项支持政策的落地实施；二是分类施策，对不同类型的乡村采取差异化支持政策，注重产业融合，打造特色品牌；三是盘活资产，农地改革，对工商资本租地务农逐步放开；四是人才培养，对不同人群提供有针对性的实习培训机会和补贴，稳定农业技术和管理人才队伍。美国：一是政府市场职责清晰，政府主要通过加强农业基础设施建设和为农业发展提供信贷资金等方式支持农业；二是对农业公共服务投入总量呈上升趋势；三是规划设计先行，不搞大拆大建，因势利导做好乡村规划设计，保持乡村良好的生态环境。德国：注重对乡村公共基础设施建设（路水电、医院、学校、图书馆、公园、运动场等）的投入，实现城乡同等生活水平，吸引工商资本进入乡村振兴建设中。

因此，要明确财政在推进乡村振兴战略实施的工作范围和界限，加大对乡村公共物品和服务的投入力度并增强持续性；通过体制改革和制度创新，激发乡村振兴各生产要素（劳动、土地和资本）的活力；配合完善相关制度和法律法规，保障各项支持政策的落地实施。当然，发达国家乡村振兴的财政政策也不能照搬照抄，因为国家性质不同，经济发展水平不同，经济体制不同，使得需要在别国经验基础上予以取舍，开拓有中国特色、中国风格的乡村振兴之路。

（三）要有跨学科视野，构建完善支持乡村振兴的财政政策体系和体制机制

财政部门本身就是一个综合性极强的部门，财政问题涉及经济学、政治学、管理学、法学、社会学等多个学科，单纯局限于财政范畴解决问题，是无法深入至少难以深入的。同时，乡村振兴是一个系统工程，作为乡村社会现代化转型的一种过程，涵盖农业农村政治、经济、文化、生态、居民生活和治理体系等各个方面的振兴与重构，涉及自然资源规划、农业农村、旅游等多个部门，牵涉从中央、省、市、区、乡镇，甚至到村的各个层级和同一层级的电力、电信、银行、志愿者协会等多家企事业单位和社会组织。乡村振兴问题远远超过财政范畴，涉及体制机制改革的方方面面。作为国家治理的基础和重要支柱的财政，闫坤（2018）指出，在推进乡村振兴战略实施中，不仅是一种资金投入政策，更是反映基本公共价值、推动体制机制改革的实践载体，要在乡村振兴战略的实施中体现出价值引导和加强乡村治理能力建设的复合功能。申学峰 （2019）指出，财政支持乡村振兴战略的核心是人、钱和改革的问题，财政要突出重点领域和关键环节，紧抓农民增收和防范公共风险的关键，支持产业振兴、打好污染防治攻坚战和脱贫攻坚战；要发挥引导作用，实现与金融、社会资本的联动机制；要转变“被动买单”理念，保障支持的规划性和可持续性；要发挥宏观调控作用，大力支持要素均等化改革。

因此，解决综合性极强的财政问题，尤其是推进乡村振兴战略实施财政政策研究，财政部门需要在现有单学科的财政知识结构基础上，大胆学习跨学科或多学科的研究方法，转变财政调控模式，实现由行政主导机制下需求端的总量模式向市场机制下供给端的结构优化模式转变，主动参与乡村振兴的顶层设计和整体规划，加快推进乡村振兴相关制度改革，综合思考构建完善支持乡村振兴的财政政策体系和体制机制，全面促进城乡融合发展。

如：推进乡村振兴战略实施财政预算要有多重研究视角，从财政治理高度发挥财政作用。以公共物品供给为例：一是经济学视角下，如何通过财政预算配置，优化支出结构，实现支出——效益最大化；二是法学视角下，如何通过法律权威规范政府预算行为，促进政府谨慎、正确运用自身权力，实现政府行为法治化；三是管理学视角下，财政预算如何更好地主动参与乡村振兴中政策制定和管理方式中，实现政策供给和目标需求的匹配；四是社会学视角下，财政预算如何重视农民和社会团体的主体作用，唤醒和培养公众的公共精神，发挥其监督和约束权力的作用，提高财政科学性和公信力等。

三、财政推进乡村振兴战略实施中面临的现实问题及原因

今年是乡村振兴战略实施的第二年，全国各地推进实施乡村战略开局良好。然而，离乡村振兴的未来目标和人民群众现实需求仍有很大差距。同时，乡村振兴作为一个庞杂的系统工程，由于笔者能力有限只选取了财政在资金投入、支出绩效和杠杆引导等方面反映最突出、最现实的问题进行剖析。

（一）经济层面：收支矛盾突出，财政投入面临严峻挑战

1、公共财政收入中低速增长直接影响“三农”投入。随着国际贸易摩擦不断升级，受经济下行压力和减税降费改革影响，财政收入的稳定性和增长的可持续性也被削弱。2018年，全国一般公共预算收入增速为6.2%，比上年同期下降1.2个百分点，公共财政收入进入中低速增长区间，直接影响“三农”工作的投入。

2、财政支出面临城市建设和乡村振兴战略的双重压力。尽管从长远来看，城市建设和乡村振兴在促进“三农”发展上是统一的，但在既定的资源禀赋和财力约束条件下，财政支出面临着如何平衡城市发展和乡村振兴的双重压力。当前，复杂的国际经济形势下，国家粮食安全保障、城市化进程继续推进，脱贫攻坚任务繁重而紧迫，农村公共基础设施长效建管机制缺乏，农村生态资源环境保护压力加大，农村基本公共服务供给不足等，成为影响乡村振兴和国家发展最直观、最现实的问题，都离不开大量公共财政投入。

一是脱贫攻坚是乡村振兴战略实施中最具紧迫性和基础性的任务。2019年中央财政安排专项扶贫资金达1261亿元，连续4年每年净增200亿元④，而2020年是我国全面脱贫的决胜期，更需要大量的财政资金投入。二是农村基础设施（公路、供水、供气、电网等）亟需提档升级。以W市郊为例，调研发现该地区通村公路宽度大概3.5-4.5M，且没有路肩，既不方便车辆错车，也增加了当地交通事故的发生概率；在用水方面，由于乡镇上是主水管，而农村是支水管，在夏季用水量大时，部分位置稍偏远的农户家中生活用水不够用，直接影响到农民生活；该地区的农户基本没有通天然气，仍然以烧柴烧煤为主，不利于乡村环境治理。三是基本公共服务供给不足。W市郊普遍存在公共服务基层人手不足，村级党员服务中心设备落后，治安设施（包括视频探头、监控系统等）缺乏，学校、基层卫生院质量不高等现象。

（二）政策层面：政策设计和实际执行脱节，财政投入低效甚至影响政府信用

1、乡村振兴战略规划缺乏可操作性和前瞻性，脱离农业农村农民发展生活的需要。第一，部分地区对乡村振兴区域规划的重要性认识不够。调研中发现，很多地方进行区域乡村振兴规划制定时，往往是应对上级考核和任务的心态，临时请一些规划设计院的团队甚至是高校相关专业的学生在办公室或者到乡村走走看看，用时1-2个月而“想”出来的，少有农业专家、村集体和村民代表参与，最后“写”出来的。规划缺乏可操作性，只能成为摆设，既浪费财政资金又占用了人力物力。

第二，乡村振兴规划不接地气，缺乏适合农业农村农民需要的乡村标准。乡村振兴的规划设计需要兼顾农民的生产生活，脱离乡村实际的标准是毫无意义的，容易造成财政支出低效。

一是缺乏适合农民生产生活的乡村振兴标准。调研走访发现，一方面，短期财政投入导致不可持续性。很多地方乡村振兴未考虑地方特色、地域差别和资源禀赋优势，全是千篇一律的拆旧除旧，兴一时的外观钢筋水泥化，新建的所谓广场等等新农村项目，没有以产业为支撑的投入，不具有可持续性和长远性。另一方面，脱离农民农村实际需要的投入，损害农民利益。一味追求城市生活样本，让农民集中搬到高层楼房居住，导致很多农民失去晒谷场；一心执行农村环境整治政策，大力清拆农村废旧房屋，严禁村民乱搭乱建，导致农民没有堆放从事农业生产的工具和生活的杂物柴火的地方，直接损害了农民的利益。

二是缺乏适合农村的涉农建设项目管理的标准。财政资金的使用是严格的，涉农项目复杂且有别于城市项目管理制度，然而目前涉农项目管理制度，包括土地政策、建设标准、环评政策等没有适合农村的涉农项目建设管理的标准，都是借用城市建设项目管理制度，造成农村项目建设成本高。比如新农村建房按照城市商品开发的标准来执行，农村电力、水利项目等参考城市标准，造成涉农建设项目开发成本较高。

第三，乡村规划缺乏前瞻性，不能有效指导乡村振兴战略各项重点工程和范围。调研发现，在乡村振兴“三步走”战略下，目前很多地区乡村振兴规划成果尚不能有效指导2035年之前的工程项目和范围，如未来村湾集并项目和规划等需要进一步明确和扩展。

2、职能部门间职责界定不清晰，造成涉农资金投入方向和建设目标不一致。乡村振兴工程面广量大，系统庞杂，政府职能部门间职责界定不明确的问题，导致涉农项目存在多头管理和交叉管理现象。而支农项目和资金计划一般由各涉农部门自行研究确定，并按各自渠道申报，使得支农资金在安排上存在部门割裂的情况，导致乡村振兴规划的重点项目与相应的项目投入计划不能有效衔接，极易造成财政资金浪费和效率不高。以农村“厕所革命”为例，调研中发现W市农村厕所改造项目涉及5个主管部门，其中，户厕归市卫建局，公厕归市农业农村局，旅游厕所归市文化和旅游局，农村公路厕所归市交通局，乡镇厕所归市城管局，同一项目涉及多个不同部门。以农村污染治理为例，“农村污水治理”项目和“户厕改革”属不同分管部门，但是两个项目在执行过程中的项目建设地点是选在户前还是户后，缺乏综合统筹平台和协调机构的衔接协调，极易造成盲目建设或者设计决策和实际脱节。

（三）资金层面：投入方式不完善，财政支出效率有待提高

财政资金投入方式效率是指在一定时限内通过合理的资金配置所达到的成效水平。乡村振兴过程中财政投入方式的选择和定位直接关系到财政资金使用的社会效益和经济效益，影响着政府公信力的树立。

1、行政主导机制下的财政直接投入，可能陷入投入 “怪圈”。中国有许多古谚语：“上赶着不是买卖”“帮急不帮穷，帮月不帮年”等等，这些都是农民几千年的经验总结。部分地方政府尚未实现思想观念的转变，仍局限于“全能型政府”“照章办事组织”的角色定位，在实施乡村振兴的初级阶段出现一哄而上、大包大揽的现象，不利于行政管理部门效率和公共服务水平的提升，客观上滋生农民等靠要的思想；同时，造成干部在做群众在看，甚至出现村民不但不领情、不珍惜，还要破坏的现象，财政投入可能陷入了投得越多管的越多，支出效益和乡村治理效能越低的“怪圈”。以农村基础设施建设为例，一般实行项目制的封闭式市场化运作，虽然强化了资金监控，避免了资金撒漏，但有关调研人员曾经测算，和村庄自主实施相比，不仅项目成本提高了20%，而且质量更差，不利于公共物品效能的提升。以乡村环境整治为例，华北某大城市远郊的某村，政府为村里配置了7个保洁员负责垃圾清扫，调研发现由于村民认为乡村环境治理是政府的事，总有人清理而不珍惜；保洁员看到村民的态度和行为，加之政府出钱办事也就不负责；村干部则归咎于环境整治的财政投入仍不够，多方责任推诿导致乡村环境治理效果更差，不仅造成财政资金浪费，而且败坏社会风气。

2、部分地区仍存在“撒胡椒面”现象，导致资金难以形成支农合力。按照现有财政管理体制，预算资金自上而下，从中央到地方逐级拨付。而涉农项目资金一般落实到区（县）一级组织实施。在实际操作中，目前大多数的财政资金分配是按照项目来执行的，由于不同地区农业产业发展不同，某些地区产业少、产业化程度低，甚至存在没有产业的现象，部分地区在安排财政支农资金时，为了平衡各区（县）对项目资金的需求，仍然存在“撒胡椒面”的现象，使得有限的财政资金难以形成支农合力，难以发挥支农资金的规模效应，影响涉农项目的建设效果。

3、资金执行进度缓慢，影响涉农支付效率。一是政府间存在事权上移和责任下移的现象，影响基层部门实际执行的积极性。调研中发现，在涉农基建项目上，部分地区上级政府下达硬性的指标和任务，并未结合基层地方发展实际或需要，而导致基层实际执行的积极性不高，出现财政资金执行进度缓慢或财政资金浪费的现象。二是农业项目库建设滞后或储备不足，造成资金执行进度缓慢。以东部地区J市为例，市级部门本应提前公布下一年度农业项目申报指南，而实际情况是每年指南下发时间都远晚于规定，比如，2018年申报指南于2018年9月才正式发布，晚了将近一年。加之，项目申报程序繁琐且时间长，如农村基建项目等发改委通过了审批，已经到了当年6月份以后，而对于以奖代补或后补助的项目，财政当年无法实现资金及时拨付，影响了资金支出效率。

4、主客观因素制约，绩效评价结果难以应用。从2000年起，我国开始预算绩效管理建设，从试点阶段的抓大放小、应评尽评，到全面推进的预算单位和资金的全覆盖，再到绩效评价法定化，预算绩效管理取得显著成效。然而，在实际操作中，存在主观和客观的问题，导致绩效评价结果应用不明显。一是思想观念转变慢，固囿于经验主义和利益藩篱，当前绩效评价项目一定程度上存在“为评价而评价，为程序而评价”的走过场现象。二是涉农领域的评价指标体系专业性强、难度大，缺乏专业评价人员和健全指标体系。以高标农田建设为例，农田土壤中有效微量元素的测定，评价指标如何取舍等均离不开农业专业人员参与。财政部门作为一个综合性部门，无法独立高效完成专业项目绩效考核工作，需要第三方的参与。

（四）要素层面：集体所有制的成员封闭性与城乡要素双向流动壁垒，财政杠杆引导作用不明显

随着生产力的发展，城乡融合是社会发展的必然趋势，是城乡发展的终极目标。城乡二元体制下，农村的人、财、物等资源要素不断涌向城市，而城市的资本、技术、管理等生产要素很难进入农村，这是城乡融合发展的体制性“瓶颈”。“三农”问题的核心是人、地、钱的问题，三者是相互制约，相互影响的关系。

1、土地约束农村集体经济和产业发展。土地作为一个基本要素贯穿农村改革与发展的始终。随着乡村振兴推进，农村土地情况约束了农村集体经济和产业的发展：

一是农村产权问题带来的项目审批程序繁琐，影响涉农项目顺利开展。如：某地私人要在农村地区建造学校军训场地，想在9月份学生开学之前修好，但是县级由于土地流转问题，造成项目审批迟迟不能通过，截至目前该项目仍未通过。二是建设用地和农用地之间博弈。建设项目用地小而散，需实现土地的精准供应，但现有的土地审批模式并不适用。三是农村集体土地包括宅基地、山体、水域、滩涂等集体资产闲置，利用率不高。

2、对未来乡村主体的投入相对不足。当前乡村“空心化”问题是乡村振兴中的一个重要问题，笔者认为未来乡村主体是多元化的，乡村建设主体是以农民为本，多元参与的方式进行的。而目前存在着以下问题：

一是推动乡村振兴实施的主体实力不强。目前农村地区中坚力量不足，20-45岁的人员占比小，传统农业种粮食收入低，对风险把握不准，从事农业的人口缺失。同时，带动乡村振兴，实现乡村治理结构构建的村组织、村干部在职业道德、法律意识和工作能力等各方面素质都普遍较低。加之，财政对农民的培训方式和内容较为传统和单一，农民职业化教育和新型职业农民培育规划未成型。二是缺乏乡村振兴服务者。包括农委、农业科研、科技等基层单位缺乏农业相关的专业服务人才，目前仍是师傅带头以“传帮带”形式，来帮助农民。近几年，以公务员或者事业单位招聘的人员，其专业性不强，不是科班人才，没有有效吸引农业科技人才和农业管理人才服务农业。与当前财政对农业产业的投入相比，乡村治理结构人才培育和“三农”队伍构建的激励政策的力度相对较弱。

3、对农业科技投入相对不足。近年来，国家不断加大对农业科研工作的重视力度，加快推进农业科研体制改革，明显改善了农业科技投入状况。但是，总体上，财政在支持农业科研、农业推广和农业科技成果转化方面的投入分别相对于财政支农资金总量和财政支持科技投入总额的比重较小。

除以上原因外，“三农”本身的问题也是制约社会资本进入的重要因素。主要表现在：一是农业产业方面，具有投资周期长、风险高、回报慢的特点，而社会资本具有逐利性质，农村投入高、风险低的情况，使得社会资本不愿进入；二是目前农村人居、人文、法治环境差，基础设施建设相对城市滞后，对社会资本吸引力不够；三是农民普遍收入不高，消费能力有限，单纯财政引导资金很难撬动社会资本。

四、推进乡村振兴实施的财政政策选择

财政政策是政府行政的重要组成部分，在实现其优化资源配置、促进社会公平、维护市场统一的基本功能上，必须明确地表述国家战略和政策意图，充分发挥其社会整合和价值引导作用，推进乡村治理体系建设，构建实现城乡融合发展、国家治理能力和治理体系现代化相匹配的财政体制机制。

（一）找准阶段定位，平衡好涉农资金需求与地方财力供给矛盾

初级阶段的乡村振兴是一项长期工作，还有30⑤余年时间，既要有紧迫感，又不能一哄而上、急于求成，必须充分考虑地方经济发展水平和财力供给的实际情况，找准乡村振兴不同阶段的目标和重点，坚持尽力而为、量力而行，坚持力度适宜、节奏准确，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应，化解财力供给与资金需求之间的矛盾。

要向农业农村进一步倾斜，坚持将“三农”作为公共财政支出的优先保障领域，坚持涉农资金要优先支持实施一批打基础、管长远、普受益、保安全的项目，建立健全实施乡村振兴战略财政投入的保障制度，切实做到力度不减弱、总量有增加、结构更优化、效益更明显。

一是聚焦精准扶贫，为乡村振兴战略打好基础。按照2018年6月，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》要求，坚持“两不愁三保障”⑥标准，精准实施各项扶贫政策，既不降低标准，也不吊高胃口，做到项目优先安排，资金优先保障，工作优先对接，措施优先落实，集中力量解决扶贫中的短板和突出问题，解决好乡村振兴战略实施过程中的基础性、紧迫性问题。二是优先保障农村基础设施建管和公共服务供给，实现综合效益最大化。优先、重点支持农村基础设施（公路、供水、供气、环保、电网、物流等）建设和维护，公共服务（医疗、教育、社保、治安）供给等群众普遍受益的项目，发挥涉农资金的综合效益，实现财政资金效益最大化。三是大力支持农业高质量发展，确保国家粮食安全和重要农产品供给。始终把国家粮食安全作为头等大事，着力推进高标农田建设，加快补齐水利薄弱环节和突出短板，完善农业支持保护制度，强化农业风险防范和保障体系等。

（二）肩负时代使命，把握好财政政策制定和乡村振兴目标之间的关系

1、以农民幸福而非短期乡村经济增长为财政政策目标。满足农民群众最关心最直接最现实的利益诉求，增强农民获得感、幸福感和安全感，是乡村振兴的终极目标，而乡村经济增长只是实现这一目标的手段和中间过程。财政资金的行政意图和政策效应不能紧盯短期乡村经济目标，否则出现乡村经济增长了，而乡村环境破坏了，农民的幸福感没有同步提高。因此，要将农民群众最关心最直接最现实的利益问题，以提升农民的获得感、幸福感与满意度作为政府决策和财政政策选择的重要目标。

2、配合制定出台适合本地的乡村振兴规划和配套衔接机制。一是坚持因地制宜，以特色产业为主攻方向，配合制定出台符合当地的乡村振兴战略规划。各地区要高度重视规划引领和产业先行的重要性，充分调研本地区乡村底数，统筹考虑环境条件、资源禀赋、基础设施和公共服务水平，坚持因地制宜，突出特色，科学谋划，适宜本地农业农村农民生产发展需要的乡村振兴战略规划和产业发展，明确发展定位和投入重点。二是配合相关部门完善涉农建设项目管理办法，建立适宜乡村建设发展的制度标准。目前各地积极探索乡村振兴标准和办法，如：武汉市出台《农村村庄生活污水治理技术与建设指南》；山西省出台《乡村旅游示范村等级划分与评价标准》，济南市出台《民宿管理办法配套标准（条件）》等。

3、探索建立乡村振兴的中长期财政规划和预算编制。财政政策既要围绕短期内补齐农村发展和民生短板，又要着眼于长远的体制机制构建，重塑中长期乡村振兴动力机制。要“实行中期财政规划管理，研究编制财政规划，对未来重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性，合理安排支出，不搞重复建设⑦。”

4、加强行业内和行业间资金统筹整合。对行业内涉农资金，按照事权与支出责任相适应原则，在预算编制环节进行源头整合；对跨部门资金，按照职责分工和资金用途，由行业主管部门统筹；对行业间涉农资金，按照性质相同、用途相近纳入同一资金池，分别建立“粮食安全类”“农业产业类”“农村建设类”“运行维护类”“资源保护类”等“五大乡村振兴资金池”，加强行业内涉农资金与行业间涉农资金统筹的衔接配合，着力解决涉农资金多头管理、交叉重复、使用分散的问题。

（三）强化绩效管理，兼顾好资金使用的公平性和效率性的关系

随着民主意识提高，财政“取之于民，用之于民”的理念必须向“一切取之于民，必有效用之于民”转变。

1、转变“包办”思维，充分发挥基层治理主体作用。行政主导下单一投入机制的最大特点是公平性与低效率。有关专家指出，在投入资金有限的背景下，单纯“加大投入”的政策建议大概率不是好的政策建议，应通过治理体系、治理思路的重构提升财政保障能力。一是转变局限思维，避免“施舍式治理”。要明白国家投入不是“赋予”，更不是福利分配，而是为农村发展提供基础条件。美好生活实现，还是靠群众自己。二是讲究方式方法，避免隔离基层干部。基层干部在乡村振兴的第一线，在服务群众的最前沿，他们最了解农村，最了解乡村治理的规律。因此，他们不应是机械的政策执行者，而应是富有创造性的治理者，尤其是在乡村基础设施建设、公共服务供给和精准扶贫等项目上，不能隔离基层干部，要充分吸收基层干部在基层治理中的优秀智慧和先进方法，提高基层治理能力。三是坚持村民自治制度，充分发挥农民参与者、建设者和受益者的主体作用优势。农民是乡村振兴的主体，农民期盼什么、需要什么，农民自身最清楚，财政投入绝不能离开这个主体，做到凡是不利于密切群众关系的制度都要警惕，凡是利于动员群众参与的机制都要积极支持。

2、明确和强化各级政府管理权限，大力推进实施“大专项+任务清单”管理模式改革。在确保中央、省市重大项目完成的前提下，充分赋予地方基层自主权，允许地方在不突破大专项模块资金总额的框架和履行绩效目标的前提下，根据地方发展需要和地方经济实力，以点菜方式从清单内选定任意数量的项目作为自身执行清单，调动地方财政积极性，增强政策设定和实际执行契合度。

3、优化涉农项目实施程序，加快资金支出进度。一是简化审批程序。根据支农政策受益群体的特点，合理分解政策内容，简化执行程序，降低项目实施复杂程度，实现“能简尽简，能减尽减”。二是完善奖补机制。根据项目标准、项目完成进度和情况，建立预拨清算、分次拨付、按进度拨付、有竞争性先补助等机制。比如，美丽乡村最初设计的政策目标是以户为单位，招投标和项目完成，进行后补助。建议以招投标标准逐步分批进行一定比例的奖补和先补助，加快资金支出进度。或者学习江浙地区，根据村湾设计规划，按照一定评分标准，邀请第三方专家进行评选，实现有竞争性的先补助。三是加大政策宣传。对现行财政支农政策进行整理汇编，加大支农领域政策、资金、项目相关事项的公开力度，进一步发挥社会公众的监督作用。四是优化涉农项目储备库建设。业务主管部门应将下一年度涉农项目在当年10月底前提前报送，以便财政部门在每年预算编制前，基本掌握各区、各部门项目储备情况和资金需求量，及时将项目计划纳入当年财政预算范围，改变涉农领域“资金找项目”的落后局面。

4、完善绩效评价机制，切实推动绩效评价结果应用。一是优化综合性绩效评价模式。围绕资金统筹整合，探索建立符合地方特色、符合项目实际的综合性绩效评价指标体系，如经济指标、效益指标、效果指标、公平性指标、可持续性指标等，扩大政策层面绩效评价和专项绩效评价覆盖面，强化全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理。二是推动绩效评价和结果应用。建立支农资金绩效评价结果与部门预算安排和农业政策调整 （转移支付分配）挂钩机制，健全以评价结果为导向的支农资金分配制度。

（四）创新政策扶持，保障好各活力要素的投入

今年1月，在金融服务乡村振兴高峰论坛上农业农村部副部长余欣荣指出，我国乡村振兴投资规模将突破7万亿元，必须加快构建起财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局⑧。财政要创新政策扶持内容和投入结构，通过以奖代补、产业基金、抵押担保、融资增信和税收优惠等方式，发挥杠杆效应，平衡和保障各活力要素投入，实现乡村人才、土地和资金等汇聚的良性循环。

1、探索财政资金“折股量化”到本集体经济组织成员，发展多种形式的股份合作。通过准确界定量化资产范围、合理确定受益主体、规范设置集体股权办法、规范会计核算、健全收益分配制度、建立进入和退出机制等实施步骤，构建市场主体、合作组织与农户的利益连接机制，助推集体经济发展壮大，增加农民可持续收入。如，温州市苍南县把项目资金注入到村集体、折股量化到农户、集中入股到企业，构建“合作社+农户+企业”利益联结模式。

2、加大财政注资力度，做大做强农业引导基金。各地区根据乡村振兴战略实施的要求以及不同的政策目标和支持领域，在设立农业引导基金的基础上，设立农业天使基金、农业科创基金、田园综合体建设等若干子基金，充分发挥财政资金引导作用。

3、制定更具个性化的人才引进政策和鼓励创新创业政策，充实未来乡村多元化主体队伍，加大农业科技投入。一是加强农业高端和实用人才引进，壮大农业科技、医疗人才队伍建设。二是通过税收优惠和系列奖补政策，吸引有家国情怀、有责任感的企业家回乡创业，如武汉市黄陂区木兰花乡景区的葛天才，发挥能人带动作用。三是可以试点选荐有道德有经营管理能力的优秀人才任村官，结合当地收入水平给予年薪制待遇。如：耶鲁毕业秦玥飞的扶贫助农公益组织——黑土麦田公益项目，暂且不论该项目效果，但是这也是一个值得借鉴的方式。四是加强乡村治理班子队伍建设投入，提升乡村基础管理和财会专业管理能力。通过财政奖补等方式，增强村委会作为乡村治理主体的独立性，增强公众的参与意识和理性观念；加强乡村财会人员培训，提升乡村组织的财务会计管理水平和开展各类基本经济活动的规范管理能力。五是提高农业科技投入在涉农资金中的比重，促进农业科技成果转化。

4、维护涉农项目和政策的稳定性和持续性，规避社会资本各类风险。一是健全乡村振兴的支持保护法律制度，以立法的形式规定财政对乡村振兴农业投资的规模和环节，使农业投入具有稳定性。早在2015年中央一号文件就指出，要“健全‘三农’支持保护法律制度。研究制定规范各级政府‘三农’事权的法律法规，明确规定中央和地方政府促进农业农村发展的支出责任……积极推动农村金融立法，明确政策性和商业性金融支农责任，促进新型农村合作金融、农业保险健康发展⑨。”二是创新建立中长期资金投资乡村项目机制，规避乡村投资的“土政策”带来的“政策”风险和“人治”带来的“无政策”风险，以保证真正让社会资金长期耕耘、沉淀，形成长期稳定收益，实现乡村长远发展；三是探索农业直补资金转变为农业保险保费补贴制度，规避农业自然风险。■

注释：

①习近平.把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手[N].《求是》，2019-11.

②太原新闻网.做好乡村振兴这篇大文章[EB/OL].（2019-06-01）[2019-07-05].http：//www.tynews.com.cn/system/2019/06/01/030128619.shtml.

③习近平.把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手[N].《求是》，2019-11.

④财政部就近期脱贫攻坚重点工作和热点问题答记者问 [EB/OL].（2019-07-17）[2019-08-23].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-07/17/content_5410635.htm.

⑤笔者保守将2018-2035年定义为乡村振兴的初级阶段。

⑥“两不愁、三保障”，即到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障。

⑦惠阳区财政局.关于“实施乡村振兴战略，推动惠阳全面发展”的建议对策 [EB/OL].（2018-08-30）[2019-07-05].http：//czzz.mof.gov.cn/mofhome/mof/xinwenlianbo/guangdongcaizhengxinxilianbo/201808/t20180830_3003211.htm

⑧余欣荣.进一步推动乡村振兴至少需要7万亿元投资[N].经济日报，2019-01-18.

⑨中共中央、国务院印发的2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》。