新中国成立70周年财政体制改革法治化变迁脉络

●王桦宇 郑雨萌

财政的本质是国家为实现其公共职能而开展的政府收支。财政“牵一发而动全身”，涉及到市场统一、社会公平、资源配置、收入分配和国家安全等诸多方面，是经济社会发展的重要指标和观察窗口。财税体制作为财政的制度框架和运行规则，涵盖预算制度、税收制度和政府间财政关系等内容，是推动公共财政有效管理、保障财政功能良善运行和促进经济社会健康发展的重要保障。新中国成立70年来，我国经济社会发展经过了若干个重要历史阶段，既有丰富的成功经验，亦有不少的苦难教训。经过长期的艰苦努力和永续建设，我国目前已经成为世界第二大经济体，国家和社会各方面的事业高速发展，财税体制改革全面深化，法治中国建设持续推进，目前已经进入全面深化改革和法治建设的新时代，各方面社会事业取得显著成就。新中国成立70年来，我国社会主义现代化建设不断提速，综合国力迅猛提升，民主政治建设明显加快，而财税体制改革则成为体现和支撑经济发展和社会进步的重要支柱和物质基础。全面检视70年来新中国的建设和改革史，不难发现，其财税体制历经计划经济时期的国家分配、市场经济体制时期的制度约束和新时代市场经济体系时期的法治治理三个阶段，目前正在向加快建立法治化的现代财政制度的方向全面推进。

一、国家分配：计划经济时期“两个积极性”实践探索 （1949-1978）

1949-1957年是我国社会主义财政法的建立时期。1949年9月的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称 《共同纲领》）和1954年《中华人民共和国宪法》是这一时期财政立法的基础。《共同纲领》第40条规定，“建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围，厉行精简节约，逐步平衡财政收支，积累国家生产资金”，“国家的税收政策，应以保障革命战争的供给、照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则，简化税制，实行合理负担”。这一时期建立的财政税收制度主要涉及四个方面：一是《关于统一国家财政经济工作的决定》《全国税政实施要则》等财税管理法律制度；二是《中央金库条例》《预算决算暂行条例》等预算管理法律制度；三是《货物税暂行条例》《工商业税暂行条例》等税收法律制度；四是《关于发行人民胜利折实公债的决定》《1954年国家经济建设公债条例》等国债法律制度。①1958年“大跃进”开始至1979年，这一段时间的财税立法则处于停滞阶段，该期间的财税体制改革的目标主要在于保障财政稳定及疏解财政压力，稳定性相对较弱。

（一）从“统收统支制”到“收入挂钩制”（1949-1970）

自1949年10月始，新中国财政随之正式建立起来。1949年12月，政务院财政经济委员会副主任兼财政部部长薄一波在中央人民政府委员会第四次会议上作《关于1950年度全国财政收支概算草案的编成报告》时提出了“量出为入和量入为出相结合，取之合理，用之得当”的原则。1950年1月，政务院总理周恩来签发《关于统一全国税政的决定》，实行新中国第一次税改。此时的国家财政功能主要是两个：一是承担军政费用和政权运行，二是恢复生产生活秩序。为恢复国民经济、平衡预算和稳定物价，中央采取了“统收统支”的财政管理体制。在此体制下，绝大部分的全国财政收入集中在中央政府，地方政府的财源只包括地方税收和相关零星收入。在这一高度集中的财政体制下，我国的第一个五年计划期间便集中了国民收入的三分之一，为工业化建设筹集了大量资金。当然，这种统收统支的财税管理制度弊端也比较明显：在全面控制和计划性管理的框架下，地方被限制得过死，地方发展的积极性难以调动。②1953-1957年，国家财政功能则主要体现在支持“一五”计划建设和促进社会主义改造，并在此期间对不同所有制和不同地区实行差异化的财税制度体系。

“一五”计划全面完成之后，从1958年起，我国开始实施第二个五年计划，并以此为标志，进入了全面建设社会主义的新时期，财税体制也相应做出了积极的改变与探索，中央进行了以“收入挂钩”为特点的财税体制改革。1958年9月，一届全国人大常委会第101次会议原则通过《工商统一税条例（草案）》，实施了新中国第二次税改。与此同时，自1959年开始，在地方政府层面完成的财政收入（含中央收入）与地方财政总支出相关联，按照挂钩原则和收支总数确定分成比例。不过，这种制度设计对多收少支的省市不是特别有利，相对而言分成比例较低，同时也会导致“鞭打快牛”的消极影响。1961年1月，中共中央批转财政部党组报送的《关于改进财政体制加强财政管理的报告》。其后，国家进入长达5年的国民经济调整期，此时的财税体制开始进行必要调整，在此前配合“大跃进”进行地方和企业财政放权的基础上，适当收缩了一部分过多下放的财权，并将相关权限上收到中央，使得中央和地方财权和财力的匹配度有所加强。1966年，国家进入“文化大革命”时期，财税体制开始进入了频繁变动期，如何稳定财源和化解财政压力成为此一阶段的重要考虑。

（二）从“财政包干制”到“收入分成制”（1971-1978）

在1971-1973年，中央进行了以 “财政包干”为特点的财税体制改革，其要点是“定收定支，收支包干，保证上缴，结余留用，一年一定”。自此开始，地方的财政在支出和收入上都进行包干。中央按照一定规则核定地方（各省市）的财政收入上缴任务和支出指标；若地方收大于支，则按照包干数上缴中央财政；若地方支出大于收入，中央财政按照差额给予地方补贴。由于指标确认容易产生争议，同时财政预算上也难以有效平衡，此种制度存在较大缺陷，不到三年中央就停止了该制度的执行。1972年，国务院批转财政部报送的 《关于扩大改革工商税制试点的报告》，进行了合并税种、简化税目税率、改革不合理规定等措施，系新中国成立后的第三次大规模的税制改革。应该说，新中国建立从“统收统支制”的安排到“收入挂钩制”的改革，再到“财政包干制”的试行，体现了中央按照计划经济模式管理财政的意图，但在多数情况下脱离不了按照计划经济模式进行财政管理，持续性地处于“一放就乱，一收就死”的逻辑循环中。与此同时，在此轮改革中，中央在财政体制管理和财政分配事项上过于忽视了地方的 “积极性”，没有深入到中央和地方财权事权的结构匹配层次。

从1974年开始，中央推动了以“收入分成”为特点的财税体制改革。在新的财税体制下，中央对地方财政收入及其超收部分确定分成比例，鼓励地方超收，而在支出端则由地方按照指标包干。通过此种安排，可以使得地方能积极参与到组织收入和财政管理中来，多收少支的地方可以按照规定获得相对较多的分成收入，适当缓解“收支挂钩型”财政体制的矛盾。在这种模式下，地方政府的财政收入与财政支出脱钩，有利于地方进行事先规划，并合理安排财政开支。在1976-1979年，中央又推行了“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变”的财税体制改革，并对部分省（市）试行“收支挂钩，增收分成”的特殊政策，以引导和突显财税体制改革中的“两个积极性”。但在实践中，地方为了发展利益往往会与中央进行长时间的讨价还价，而且相关分成依据并不完全合理科学，而多数情况下完全取决于对财政收支情况认知博弈的结果。总体上看，无论是上世纪50-60年代“统收统支制”还是“收入挂钩制”，也无论是上世纪70年代从“财政包干制”到“收入分成制”，国家的财税体制总体框架基本上都属于广义上的“统收统支”模式，只是不同阶段存在不同的具体表现形式而已。此种情况的长期存在，是与当时传统的计划经济管理方式是密不可分的，也决定了彼时的财税体制格局和思路也只能在非市场化的财政管制模式下艰难探索。

二、制度约束：社会主义市场经济体制建立与分税制改革（1978-2012）

1978年12月，党的十一届三中全会召开，我国开始进入改革开放的新时期，财政领域开始进入“放权让利”新阶段。国务院先后在中央和地方财政管理体制、预算法律制度、完善涉外税法、“利改税”、工商税制改革、税收征收管理、国债法律制度等方面作出了一系列的规定，为改革开放后的财税体制改革 “铺路搭桥”，奠定了前期基础。③1993年11月14日，党的十四届三中全会召开并顺利通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。会议提出，要建设与社会主义市场经济相适应的调控体系并积极推进财税体制改革。1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，自次年开始推行以改革现行财政包干制、理顺中央和地方分配关系、增强中央宏观调控能力为特点的分税制财政体制改革。1994年3月八届全国人大二次会议通过了《预算法》，1995年11月国务院发布了《预算法实施条例》。此后，国务院先后发布了《增值税暂行条例》《消费税暂行条例》《营业税暂行条例》等税收暂行条例，初步形成了与社会主义市场经济体制相适应的税收法律体系框架。2003年10月14日，党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对包括财税体制改革在内的经济体制改革和法治国家建设提出新要求。

（一）从“分灶吃饭”到再次“财政大包干”（1978-1994）

1979年7月，国务院发布《关于试行“收支挂钩、全额分成、比例包干、三年不变”财政管理办法的若干规定》。次年2月，国务院又发布《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》。新的财税体制明确划分了中央和地方的收支范围，并以1979年各地方的财政收支数为基础，核定地方收支包干的基数，地方多收的部分按比例上缴，地方收不抵支的情形可以要求中央定额补助。这种办法把地方事权和财权结合起来的做法，改变了吃“大锅饭”的现象，又被称为 “分灶吃饭”的财政体制。1980年11月，财政部发布《关于1980年在少数工业企业进行利改税试点的意见》。1980年9月，五届全国人大常委会三次会议通过《中外合资经营企业所得税法》和《个人所得税法》。1983年4月，国务院发出通知，批转财政部报送的《关于国营企业利改税试行办法（草案）》，当年度第一步 “利改税”顺利实施。1984年9月，国务院再次发出通知，批转财政部报送的《关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告》，并自当年10月1日起在全国推行。

1985年3月，国务院发出《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的通知》。通知要求，自从1985年起国家对省、自治区、直辖市实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制，按照“利改税”第二步改革后的税种设置划分各级财政收入。1985年4月，六届全国人大常委会三次会议通过《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，此后国务院据此授权制定了大量税收法规。1987年，两步“利改税”被“财政大包干”所取代。1988年7月，国务院发布《关于地方实行财政包干办法的决定》，适当改进了当时的包干办法，以提高地方的积极性。此种体制的特点是：改变过去按企业隶属关系和上缴利润划分各级财政收入的办法，以便逐步建立以税种划分为基础的新的财政体制；使中央和地方都有比较固定的收入来源，并拥有相应的财政管理权和支配权，以明确各级财政的责权利关系，充分调动中央和地方 “两个积极性”。但这种体制也存在税收调节功能弱化、中央财力增长空间不足分散等问题，在“两个积极性”中没有突出和兼顾中央“积极性”。

（二）“分税制”改革的实践（1994-2012）

总体来看，上世纪80年代的税制改革在更加合理地调整中央与地方的关系上进行了有益的尝试，中央政府在一定程度上缩减了控制权，给予了地方更大的财源拓展空间，也刺激了企业的生产积极性，为国民经济的快速发展做出了贡献。上世纪80年代末90年代初，中央财政陷入了较大危机，财政收入占GDP的比重和中央财政收入占整个财政收入的比重都同时快速下降，中央政府的财政收入规模和水平、宏观调控能力和重点建设投入受到重大影响。在此背景下，中央针对“财政包干制”的弊端推出了分税制财政体制改革。④1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，自次年起全力推动以改革现行财政包干制、理顺中央和地方分配关系、增强中央宏观调控能力为特点的分税制财政体制改革。改革方案的主要内容有：按照中央与地方不同政府层级的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将相关税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央和地方两套税收体系和税务机构；在充分调研基础上科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央对地方的税收返还和转移支付制度；加强预算管理，实行分级预算制度并强化预算约束的刚性。

分税制是市场经济国家普遍实行的一种先进的财政管理体制，符合经济发展的普遍规律和法治国家的财政治理原则，是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。就制度基础而言，分税制改革实际上是中央推出建立社会主义市场经济体制的精神体现和重要成果。就制度规范而言，分税制改革的重要意义在于通过规范化的制度设计梳理了中央和地方事权，并合理划分各级财政的支出范围。中央财政负责国家安全、外交和中央机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控必需的支出以及中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要负担本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需的支出。另外，为减少此轮改革中遇到的阻力和障碍，中央明确原央地分配格局暂不调整，经过一段时间后再逐渐规范化，此期间地方补助按原规定实施。从财政史梳理的角度出发，1994年分税制改革增强了财政总体实力，提高了中央财政的宏观调控能力，⑤开始步入规范化发展阶段，而且注重稳定的制度约束而非易变动的政策调整对国家财政管理的正面引导效应。此后，我国的财税体制趋于相当长一段时间的稳定，无论是预算管理、税收制度，还是中央与地方政府间财政关系，都处于制度微调和局部变动的改革范畴内。

三、法治治理：现代财政制度下事权与支出责任相适应（2012年至今）

党的十八大以来，围绕推进国家治理体系和治理能力现代化，中央全面深化包括财税体制改革和法治中国建设在内的各领域改革，与此同时推动改革的思路也发生了转变。财税制度作为基础性的经济要素和规则设计，开始纳入到国家迈向现代化的治理全局中，通过合理的财税政策促进经济永续发展和社会公平的增进。与此同时，财税领域的改革也多点突破，预算制度、税收制度和政府间财政关系的法治化治理开始全方位、多角度向纵深推进，一些基础性的体制机制问题得到重视和解决。随着中国特色社会主义建设进入新时代，社会主要矛盾由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，经济发展由高速增长阶段开始转向高质量发展阶段，改革开放由以经济体制改革为主到全面深化经济、政治、文化、社会、生态文明体制改革，财税体制改革被植根于现代国家治理总体布局并置放于基础性的支柱位置上。作为各个领域改革的交汇点,财税体制改革在全面深化改革中的重点推进成为率先践行的突破口,从宏观上理清了财税体制改革与全面深化改革的关系。⑥

（一）全面推进财税体制改革提升国家治理能力（2012年至今）

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，特别指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”这是中央文件首次在语词表述和概念内涵层次将财政上升到国家治理层面上，并成为经济、政治、社会、文化、生态等领域改革的突破口和总抓手。此种统括性的高位阶表述不仅在新中国财政史上具有鲜明而重要的里程碑意义，而且在国家战略上为新时代的财税改革和法治建设确立了全新理念。《决定》单设“深化财税体制改革”一章并明确提出，“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”，并具体针对改进预算管理制度、完善税收制度以及建立事权和支出责任相适应的制度等提出了改革思路和建议。《决定》还在“加强社会主义民主政治制度建设”中进一步明确“落实税收法定原则”，为我国税收法治发展和民主政治建设提供了改革依据。此后，我国根据新时代经济社会发展需要，开始进行了以完善和构建法治财税“四梁八柱”为主要内容和以建立现代财政制度为主要目标的新一轮财税体制改革。

2014年6月30日，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，对建立现代财政制度进行了顶层设计和总体安排。方案中提出了三个重要方面的改革内容：一是改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度；二是深化税收制度改革，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用；三是调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。2017年10月通过的党的十九大报告又进一步提出，“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。”我国的财税体制改革，将继续围绕国家治理体系和治理能力现代化，充分发挥其在转变经济发展方式、维护市场统一和促进社会公平方面的时代功能。

（二）加快建立法治化的现代财政制度（2012年至今）

2014年10月23日，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。决定明确指出，“社会主义市场经济本质上是法治经济”，并要求“加强重点领域立法”。现代化财政制度首先是法治化的财政制度，科学的财税体制本身亦是法治规范的财税制度。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，修订后的《预算法》自2015年1月1日起施行。在“以人民为中心”理念指引下，公权力将继续被“关进制度的笼子中”，纳税人权利保护得到进一步彰显。新《预算法》将预算法的立法宗旨从“强化预算的分配和监督”修改为“规范政府收支行为”，突显了预算法从管理法向控权法转变，预算功能要素和制度体系更加完善，更加注重了人大对政府全口径预决算审查监督权的实质回归。⑦总体上讲，新中国的财税体制改革，不管制度化和规范化程度如何，都或多或少地体现了深化体制改革与寻求制度稳定之间的动态平衡。新中国预算制度70年的历程，更是与整体改革同步，并服从、服务于整体改革的过程，⑧并在其间实现法治规范、约束有力和注重绩效的理念变迁。

就税收制度改革而言，落实税收法定原则是当前最为重要的任务。2015年3月，由全国人大常委会法工委牵头起草的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》经党中央审议通过。意见明确，开征新税的，应当通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律。截至目前，共有《个人所得税法》《企业所得税法》《车船税法》《环境保护税法》《烟叶税法》《船舶吨税法》《车辆购置税法》《耕地占用税法》《资源税法》等9部实体税法实行了法律化，另有程序税法《税收征收管理法》。展望未来的税收制度改革，一方面，地方税体系开始持续完善；另一方面，税收法治将继续在执法、司法和守法领域全面展开。就中央和地方财政关系而言，财政事权和支出责任的清晰划分、财力的合理配置和目标导向的更加明确，与区域发展的均衡性和国家的长治久安紧密相关。2016年8月16日，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。截至目前，国务院已经完成教育、交通运输等若干重点领域的划分方案，为下一步深化中央和地方政府间财政关系改革提供了方案基础。从人民的角度来看，政府向纳税人课征税收，需要根据税法在财产权上“定分止争”，同时“取之于民”的财政收入需要更好地发挥其绩效功能，真正做到公共支出“物尽其用”。⑨

党的十八大报告提出，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。”新中国成立70年来的财税体制改革历程，亦是一个从初期艰难探索到在改革中渐进转型然后全面走向法治规范的过程。无论是促进预算制度改革，还是深化税收制度改革，还是推动中央和地方政府间财政关系良性发展，各个领域的改革都体现了政府与市场的关系的妥适处理，从计划经济时代的行政管理渐进迈向市场经济时代的法治治理，开始成为加快建立现代财政制度的理念核心。在计划经济主导的国家财政分配时期，财税体制的推行往往是非长期性的管制性政策探索，财税改革和法制建设尚未进入现代意义的法治化阶段；随着社会主义市场经济体制的确立，以制度约束和刚性调控为特点的分税制改革使得我国财政法治步入了基础性的制度规范化阶段；而随着中国特色社会主义建设进入新时代，科学规范和法治治理成为新一轮财税体制改革的主要思维和主要方式，财税体制改革全面步入法治化轨道。党的十九大报告指出，“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展，保障善治”。着眼未来，我国财税体制改革面临着新的历史契机，需要牢牢把握新的社会发展要求，必须加快全面深化改革步伐，完善财税体制机制，加强财政法治建设，更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。■

注释：

①刘剑文，熊伟.财政税收法（第7版）[M].北京：法律出版社，2017.

②龚浩，任致伟.新中国70年财政体制改革的基本历程[J].改革，2019,(05).

③高培勇．中国财税改革40年：基本轨迹、基本经验和基本规律[J].中国财政，2018，(17).

④杨志勇.现代财政制度探索：国家治理视角下的中国财税改革[M].广东经济出版社，2015.

⑤楼继伟．中国政府间财政关系再思考[M].中国财政经济出版社，2013.

⑥高培勇．论国家治理现代化框架下的财政基础理论建设[J].中国社会科学，2014，(12).

⑦王桦宇．论人大预决算审查权的实质回归[J].法学评论，2017，(02).

⑧马蔡琛，赵笛，苗珊．共和国预算70年的探索和演进[J].财政研究， 2019，(07).

⑨刘剑文，王桦宇．公共财产权的概念及其法治逻辑[J].中国社会科学，2014，(08).