基于资源效益最大化导向的高校预算绩效管理体系探析

●曹群玲

知识是第一生产力，作为卓越创新人才培养基地，高校一直是国家和人民关注的重点民生领域。高校的发展在很大程度上受到国家行政与地方经济的影响，享受着国家和地方对大学的各种扶持政策。近年来，随着国家对高等学校资金投入力度的不断增长，预算规模逐渐扩大。如何加强财务管理，将“花钱必问效”的绩效管理理念融入项目实施中，加强可行性论证，合理确定预算需求，科学设置绩效目标，增强责任意识，实行专款专用、单独核算，加强结果考评，优化资源配置，提高资金使用效益，是高校改革发展进展中迫切需要解决的课题。本文拟结合政策分析法和文献研究法，对高效开展预算绩效管理进行初步探讨。

一、高校推行预算绩效管理的必要性

（一）推行预算绩效管理是国家财政资金管理的时代要求

预算体制改革是国家财政部近几年关注的重点。为了推进财政资金预算绩效管理，财政部积极开展调研试点活动，不断对预算绩效管理工作进行探索，先后印发了大量政策性文件，如《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285 号）、《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）、《中华人民共和国预算法》（2014年8月修正）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发 〔2014〕45号）、《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发〔2014〕63 号）、《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（2018年9月 1日印发）、《关于贯彻落实〈中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》（〔2018〕167号）、《关于征求 〈行政事业单位成本核算基本指引（征求意见稿）〉意见的函》（财办会〔2019〕23号）这些文件的出台，充分体现了国家对于财政资金预算绩效管理的高度重视，强调了绩效在预算管理中的重要性。这些文件也是高校开展预算绩效管理、强化预算约束的重要依据。国家财政拨款是高校建设的主要经费来源，加强高校预算绩效管理研究，提高财政资金使用效益，促进高校从投入型预算向绩效型预算转变，是国家财政资金管理制度的时代要求。

（二）推行预算绩效管理是完善高校制度建设和提高管理水平的内在要求

目前我国政府对高校教育投入大，经济活动多，而部分高校在财务管理特别是预算绩效管理方面不同程度存在着一些问题。诸如资金使用与工作目标分离、资金监管弱、资金绩效低等现象，使预算执行难以实现预算目标，高校发展战略目标自然也难以实现。部分高校对资金管理重视不够，不同程度存在资金安全隐患，出现违纪违规行为，甚至造成重大经济损失。因此通过实施高校预算绩效管理，将预算与工作任务工作目标挂钩，将预算与学校发展规划融合，是提高教育经费的使用效率、实现高等学校效益最大化和可持续发展的根本保证。

二、我国高校预算绩效管理中存在的问题

自国家预算体制改革以来，财政部和各级政府做了大量的工作，预算绩效管理机制已经基本建立，但高校预算绩效管理工作成效不显著。通过分析，本文认为目前高校普遍存在以下问题：

（一）高校对预算绩效管理理念的树立还不够深入

从当前我国高校财务预算管理现状来看，目前大部分高校对预算绩效管理存在着概念模糊、思路不清的状况。大部分高校在预算管理中不重视实效，主要工作仍然集中在申请财政预算资金的多少上，而对资金花费之后的使用效益关注度不够。同时，预算管理关注的是经费使用进度，仅强调按序时进度执行预算，而对财政资金的使用能否实现预期的目标关注不够。此外，一些高校没有把预算编制与学校的发展战略有机结合在一起，没有发挥预算绩效管理服务于学校发展战略的管理和控制功能。在预算管理中，一些高校存在“重编制、轻考评”、“重获取预算、轻绩效管理”的现象，这与“实质重于形式和成本效益”的财务会计原则相悖。

（二）高校预算绩效管理体制不够健全

1、组织机构设置不科学。目前，高校预算管理的牵头部门为财务处，但缺少其他部门的广泛、充分参与。而对于预算而言，财务处主要工作在预算申报和资金分配上，只能把握预算收支的要求、核算方法等，而对各单位缺少深入的了解，比如专业、科研、学科平台等。对项目预算的预期目标、可行性，以及产生的社会和经济效益不熟悉，无法做到预算绩效全过程的跟踪管理。

2、内部财务资源分配不平衡。高校财务资源是学校发展的基础和保障，高校的可持续发展离不开财务资源的合理配置。目前，缺乏对学校发展战略目标的整体考量，很多高校的预算分配不合理，无法全面衡量和满足不同学院的实际财力需求。如有专业优势的学院、有影响力的个人获得的财务资源较多，一般的学院和教师个人资源不足，会造成内部资源分配两极分化的局面，拉大了学院之间、教师之间的差距。获得资源多的一般不重视资源效益如何最大化，而获得资源少的想做事没经费，有目标也不容易实现，严重影响学院和个人发展的积极性，不利于学校多学科、全方位发展。

3、绩效评价指标设置不精细。高校的绩效评价指标设置粗放，以总体性的指标为主，如学科排名、论文数量、论文质量等。但高校是由多种不同职能部门和院系组成的，这些指标的统一设定满足不了高校内部的多元化发展需求，同样，不能反映预算绩效的具体执行情况，使预算执行和指标评价之间产生脱节，并增加了高校预算绩效管理的难度。

4、预算绩效控制监督实施不到位。一些高校预算的执行和考评无监督管理制度，项目申请人努力争取到经费，却在规定的时间“花不出去”，学校又缺乏绩效考核约束，经费的使用权在项目负责人或学院，项目负责人关心自身发展，往往不会站在学校立场上，考虑资源效益的最大化。因此，在实际工作中，一些高校滋生了一些不合理的经费使用方式，如大量购置试剂耗材；以各种理由发放学生劳务费和人员经费；购置高额固定资产；使用频率不高的大型固定资产，本来可在学院间调剂使用，结果因为经费充足重复购置，导致资产使用率偏低。这些不合理的花钱方式造成了财务资源的浪费和闲置，与资源效益最大化背道而驰，不利于学校战略规划的实现。

5、绩效考评激励制度不完善。目前，多数高校还未建立起有效、成熟的预算绩效管理考评激励机制。绩优绩差缺少考核的标准，也就缺乏预算的约束力。各部门关注的都是资源和项目，大家尽最大努力申请经费和项目，然后再努力在预算时间截止前使用完预算资金，预算完成后是否达到预期目标，申请者不关心，管理部门无章可循，绩效管理流于形式。

三、优化高等学校预算绩效管理的建议

高校预算属于公共财政预算，高校应按深化预算管理制度改革和政府会计改革精神，通过实施科学有效的预算绩效管理手段，将预算和工作任务、工作目标挂钩，将预算与学校发展规划融合，是提高经费使用效率，实现效益最大化和可持续发展的根本保证。预算绩效管理与学校各职能部门以及院系休戚相关，关系到学校的发展大计，因此要完善预算绩效管理制度并贯彻执行。针对高校预算绩效管理在思想认识、制度环境及运行机制等方面的现实问题，本文提出高校预算绩效管理的应对措施。

（一）高校应将预算绩效管理理念融入预算管理全过程

校长作为学校法定代表人，是资金管理的第一责任人，必须全面掌握学校资金管理，在高校管理层中树立预算绩效管理理念。通过积极开展内部预算绩效管理培训工作，将预算绩效理念灌输到每一个预算部门甚至每一位教职工。力争在高校人人心中都种下绩效的概念。树立全员绩效、全过程绩效理念，把预算绩效理念贯彻到预算编制、预算执行、预算考评、预算监督等全过程。高校预算绩效管理要以单位整体长远发展为目标，对投入的各类资源产出进行评价，根据评价结果和发展战略实施情况优化各类资源配置，提高资源使用效率，实现单位整体发展战略。以绩效考核和全程监督为手段，建立科学高效的预算管理制度。

（二）高校应加强预算绩效管理组织机构建设

高校应成立专门的预算绩效管理委员会或领导小组等相关机构，该机构可以由校领导牵头，财务部门为主体，学校各院系及职能部门则实质性参与。其中：校领导，负责统筹规划，顶层把关，协调各部门；各部门负责人，根据学院发展战略规划编制预算，细化预算，制定具体的考评目标等；内部审计机构负责人或聘请专业的第三方审计机构，负责资金的相关审计工作；监督机构负责人，负责信息公开、考核、群众举报；财务负责人及财务主管，负责资金管理与协调；各部门教职工代表，负责收集信息、建议、意见，向预算绩效管理委员会反映。预算绩效管理委员会应从各部门职责和任务出发，对各部门制定的预算绩效目标进行审核，审核绩效目标设置的科学性、申请资金的合理性及后期项目的可执行性等。大家齐心协力，以学校的战略规划为目标，全面规划预算的编制、实施，拟定详实、具体的执行和考评方案。每年至少需召开2至3次全体会议，预算编制工作前要收集意见，列出本部门战略规划；预算编制完成后，要制定预算细则，考评指标等；预算执行完成后，根据设定的绩效评价指标进行全面的考核。

（三）高校应根据各部门和项目实际，制定绩效评价指标

高校是由各有不同职能但又相互联系的部门组成的，不仅涉及教学、教辅、行政、后勤等不同性质的部门，而且相同性质的各部门的主要职责和承担的工作任务有别。高校应根据各部门的主要职责和承担的工作任务等设定不同的绩效目标，应当以重要性为先、可操作性为主，根据具体情况设置具体指标。在总体相同的一级指标下设不同的二级甚至三级指标，充实和完善指标体系。设置的二级或三级指标由各部门把关，一级指标由学校预算绩效管理委员会或领导小组把关。

（四）高校应强化内控建设，强化高校预算编制、执行、考评、监督、问责全过程管理

为了保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效，高校应根据《会计法》《预算法》《行政事业单位内部控制规范》等法律法规和相关规定，加强单位层面和业务层面的内部控制。从预算绩效目标的设定、执行情况的监控、分析、评价等方面都要全方位设计和政策制定。在预算编制方面，高校各部门要从自身情况出发，对本部门拥有的资源、实施过程中涉及到的影响因素等全面综合考虑，突出重点，结合战略规划，合理测算实际的资金需求。突出以绩效为导向的预算申报理念，建立事权与支出责任体系，确立基本支出和项目支出的事权分配，落实支出主体责任。各部门应有针对性地设定预期绩效目标，设定的目标应该指向明确，符合学校事业发展规划，并与财政支出的范围、方向紧密相连，从数量、质量、成本和效率等方面进行细化，做到所编制的预算绩效目标全面、客观、可行、有效。

在预算执行方面，应根据预算安排，将学校战略设计予以细化，预算目标是要做什么事，什么时间完成什么目标，怎样完成最合适，还能做些什么，这些都是预算执行中最应该思考的问题，发现问题要及时纠正。要完善预算调整和审批程序，有确因客观原因需调整预算的，要严格按调整审批程序执行。始终要以适应学校发展规划为前提，将有限的资源用到最需要的地方，增强预算执行的实效性、均衡性，确保资金使用效益。在预算考评方面，应制定全面完整的评价指标，要多维度分析问题，对高校所拥有的人力资源、物力资源、财力资源和学科资源等投入及其产出进行深度分析，全面考核，不能简单侧重于某方面。设定绩效评价指标时，要根据各经费预算要求及目标，将要完成的指标分配到具体的岗位。认真进行岗位分析，对每个岗位的工作职责、考评内容、胜任资格设计考核方案。考核方案要运行一段时间，看考核结果反馈。可以从教职工中收集意见，待满意度调查分析后，再次论证绩效考核方案，最后正式发布实施。制定的评价指标应符合大多数人的意愿。设置指标应遵循重要性原则、效益性原则、实质重于形式原则。预算完成后要对照年初设定的目标开展绩效考评，对偏离目标的原因要深入分析并提出整改措施。

预算监督方面，高校的预算执行不仅要全程经得起上级相关部门、内部审计、监督等机构的检查，还应自觉公开信息，接受校内师生监督。预算的编制、执行、考评、激励方案都应先进行内部宣传，让绩效管理工作公开化、透明化。通过预算绩效信息公开，使广大教职工能更明确学校的预算目标与学校事业建设目标，让大家有参与感，有主人翁的意识，共同朝着明确的目标努力，以充分调动他们的工作积极性。也可能收集到教职工对于学校预算安排的更合理更科学的建议，这更有利于顺利实现预算目标，提高学校预算资金的使用效率。

在预算激励方面，要根据绩效考评结果，坚持责、权、利相结合原则，推行问责制与绩效考评奖励制度，层层落实到具体项目的责任人。关于奖励和处罚的条件和标准，也要事先制定好。对认真执行预算考核合格者，要给予鼓励和奖励；对于没按规定要求执行预算者，也应该给予一定的处罚。目的不是单纯的奖励或处罚某一个部门或个人，而在于促成部门管理者与职工之间的真诚合作，让大家在追求个人利益的同时，与实现学校资源效益最大化的目标相一致。

（五）高校应进一步加强信息化建设，实现资源共享，有效实现效益最大化

高校不能只把不断增强财政拨款作为自己的预算目标。应该在保证教学、科研的基础上响应国家提出的建设节约型社会和可持续发展的要求，要树立成本意识和共享意识。如经过多年的积淀，一般高校都具备了相当可观的资产，这应该是高校的一块非常大的资源。但总体来说，资产的使用效率和经济效益并不高。有些价值很高的固定资产，花费很多的资金，但根本就用得很少，如果可以实现信息和资源共享，在保全资产的前提下有偿提供给有需要的校内其他单位甚至向社会开放，收回的资金由学校统一管理，可以减少后面的财政预算需求或者是把预算用在更需要的地方，这样不仅节约了预算需求也提高了闲置资产的使用效率。所以高校要加强信息化建设，对现有的资产资源进行全面梳理，在校内资产管理相关网站上信息共享，各部门可以互通有无，减少资源浪费。对确实需要新增的资产，要从使用效益和成本核算角度进行论证，使资产使用效益与预算绩效管理效益相融合，有利于实现高校资源的平衡和协调发展。

总之，高校是国家政府预算执行的重要预算单位，承载着国家最重要的教育和科研任务，高校一定要快速顺应我国新时代的改革发展需要。应当按照国家“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的统一部署，对高校存在的预算绩效管理问题客观面对、重点关注、深入调查研究、分析摸索科学的适应学校发展的改进措施。高校应深化绩效管理意识，创造良好的预算绩效管理氛围，作为高校的一份子，人人都应有从“要我有绩效”到“我要有绩效”的理念转变，要有“花钱必问效、无效必问责”的概念，把绩效理念融入预算编制、执行、监督管理全过程，统筹谋划，设定项目绩效目标，提高申报质量，加强财政专项资金和项目管理，强化预算内控建设，不断完善预算管理机制，提高预算绩效管理水平。努力使每一笔财政资金分配合理、使用到位、发挥财政资金对学校高水平发展的支持作用，发挥高校教育资源最大效益，推动我国高等教育事业的健康可持续发展，为国家和社会培养更多人才。■