新型水库移民农业安置方式探讨——以重庆市万州区“产村一体”模式为例

唐 政 刘保艳

（长江勘测规划设计研究院，湖北 武汉 430010）

随着我国经济发展，水库移民作为一个特定群体，引发的社会问题逐渐引起重视。作为一种清洁能源，水资源的开发利用符合当前可持续发展的要求，但同时引起的水库移民搬迁、安置及后续发展问题是一个很重要的课题。移民安置方式逐渐多元化，但传统农业安置仍然是最主要的安置方式，如何提高农业安置效率，尽量降低水库建设对移民生产生活的影响，是一个值得研究的问题。

1 移民安置现状

（1）移民安置工作重要性提高，安置方式多元化

传统移民安置方式主要是指依据法律、政策在水利水电工程移民安置中比较经常采用的安置方式，包括农业安置、二三产业安置、投亲靠友安置、自谋职业安置等。总的安置原则是以土为本，种养业安置为主，第一产业安置与二三产业安置、本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与自找门路安置相结合。其中，农业安置方式最为普遍。由于受土地资源、水资源以及社会环境的制约，农业安置效率不高。

近年来，部分地区结合自身情况，不断创新，相继出现了长期实物补偿、长期现金补偿、一次性现金支付加养老保险、征地费用转贷、留地安置等新型移民安置方式，在实践中也取得不错的效果。但是这些新型安置方式受地区经济发展水平、移民认识水平、资源条件等多种因素的制约，推广应用阻力较大。

（2）农村移民故土难离，对新环境适应能力差

由于受到土地资源的制约，部分地区可用于安置农村移民的土地不足，结合当前的城镇化趋势，移民安置规划倾向于向集镇集中安置。但对于很多移民（尤其是年龄较大的移民）来说，一方面生活方式难以转变，生产技能跟不上；另一方面乡土情结浓厚，落叶归根的思想较重，加上对新环境的畏惧、惶恐，对新事物接受程度较低等原因，增加了移民搬迁的成本和难度，因此，农业安置仍然应该是主要方式。

（3）农民物权意识提高，土地协调难度大，农业集中安置困难

农民的市场意识和物权意识逐步提高，政府在考虑兴建水利工程时，首先要考虑库区被征地农民的利益，并给予合理的赔偿。按照物权法，政府部门若为安置移民调整安置区原居民承包的土地，必须获得这些土地承包者的同意并办理法律手续，否则，他们可以依法要求取回承包的土地。安置区农民宁愿撂荒或暂时流转也不愿意减少土地承包数量。

同时，由于土地的增值，农村闲置荒地等能够加以利用的土地均被开发使用，村庄自留地或者用于新增建设项目建设用地，或者分配到户，可用于移民集中安置的土地越来越少。各种经济政策的出台，使得土地的附加值在不断攀升，农民对土地的认识逐步加深，尖锐的人地矛盾、土地管理法关于土地承包经营期限的规定、物权法的保护、农地收益的增加等原因极大地限制了农业安置的可行性。

（4）部分农村土地闲置，农村土地整体利用率不高

移民集中安置困难的同时，在很多地区又存在着土地闲置撂荒的现象。原因在于一方面大多数农村人均耕地少，分散粗放经营效率低，耕地的零碎管理不宜采用大规模机械化生产，严重制约了土地的合理利用。

另一方面，在农作物种植方面，农户随意性较大，缺乏统一规划和正确的方法指导，也造成耕地的产出率下降；加上与二三产业相比，农业经济效益差，很多农村劳动力外出打工，造成农村耕地撂荒现象普遍，严重威胁了土地资源的可持续发展。

2 移民农业安置思路探讨

目前水库移民安置方式日益多元化，但农业安置仍然是主要的安置方式。随着农村市场和物权意识的提高，农业集中安置难度很大，但农村土地闲置却较为严重。如何在满足部分农村移民农业安置的同时，解决农村土地闲置问题，可以从以下五个方面入手。

2.1 做好宣传，鼓励以政策换土地

一是向移民认真解释国家政策，外迁安置后保证不低于原来生活水平。国内外的经验表明，移民外迁安置不仅可以减轻迁出地的人口资源压力，也是移民摆脱贫困的一种有效途径。一方面通过基础设施完善解决移民安稳问题，另一方面通过产业扶持解决移民致富问题。从长远来看，外迁移民还可产生人口“乘数效应”，最终有利于库区社会经济的可持续发展。

二是积极向安置区做好政策宣传，接纳移民即意味着成为移民安置区，国家对移民的政策和扶持有专项资金，移民人数越多，移民资金和政策就越优惠。虽然移民资金是专款专用，但很多项目扶持是普惠性的，涉及移民的项目资金力度大、审批速度快、建设速度快，成为移民安置区，除了享受一般的农业、交通、建设、水利政策外，还享受移民部门的基础设施、公共服务、产业发展等各种后续政策项目扶持，能够带动本村发展。

2.2 立足农业，提高土地综合效益

立足土地，认真调研安置区基础条件，充分发掘安置区环境容量，可以从存量和增量两方面入手。

一是改造现有的中低产田。将坡地改造为梯田，改善水利条件与农业条件，发展农业生产，提高单位面积的产量、产值，增加耕地对人口的承载能力；被征地村组可利用征地补偿费兴修水利、改良土壤、改善耕作条件等，提高剩余土地单位面积的产量；在地势较为平坦的区域整合土地，大规模、高标准完善农田水利建设，采用整体开发、机械化耕种；通过有偿调整，划拨一些第二、第三产业发达地区或其它耕地富余地区的现有耕地安置移民；利用房前屋后、田地边角的空地以及种植业副产品发展庭院经济，增加移民收入的同时适当改变种植结构。

二是开发利用荒山荒坡荒滩。在后备资源丰富的移民安置区，经县级以上人民政府批准，按规划开垦荒地或通过水库淹没线浅水区防护减少耕地损失或结合工程施工进行造田，开发潜在的农业资源，尽量扩大耕地面积，从而扩大安置容量，这些方式在现有水库移民生产安置中为主要途径。

2.3 优化结构，延长农业产业链条

一是调整农业结构。综合利用山林资源，发展立体农业。在保证基本口粮田的基础上，逐步优化农业结构，调整粮经比，加大蔬菜、瓜果、花卉、林果等经济作物种植规模。大多数库区的气候和山地资源适宜林果业发展，并且随着经济发展水平的提高和居民食物结构的变化，市场对蔬菜和水果需求的增加，经济作物效益好于粮油。发展林果业可以充分利用山林资源。库区耕地少，山地资源丰富，山区光照充足、昼夜温差大、垂直温差也大，适合发展各种果木。通过水、土、林综合治理，发展立体农业、林下经济、循环经济等，综合效益提升明显。

二是延长产业链条。经济作物产业链条长，可以为加工业提供可靠的原料来源，如有的可以提取天然色素，蔬菜、水果、中药材等可以加工成脱水蔬菜、饮料、罐头、高级营养品和贵重药物，可以直接带动加工业的发展，而加工业的发展，又可以促进产品销售，推动第三产业的发展。

2.4 农旅融合，创新移民增收方式

一是农旅融合。依托库区独特水景观旅游资源，结合水利风景区建设，加快农旅融合，发展库区观光、休闲、度假等旅游业，建成一批以移民农家乐为主的生态旅游村。将生态景观与乡村生产生活景观相结合，营造良好的山地田园风光意境，开发乡村山地观光、湖泊观光、田园观光等多层次、高品质的乡村观光旅游产品。

二是农旅提升。在农旅融合的基础上继续提升，打造农业旅游景区，创建品牌。深度挖掘乡村文化，形成乡村景观、乡村生活劳作、乡村民俗风情、乡村文化展示等系列乡村文化旅游产品。以农业科技庄园和产业园区为载体，发展农业科普教育、商务会展、云端农业等高级形式。创新发展产业庄园。结合库区内特色产业打造集“基地生产—加工包装—观光科普—展示品尝—销售”功能于一体，满足游客乡村文化体验、庄园休闲度假、产业商务会议、特色产业体验等多项需求的现代乡村产业庄园。

2.5 产村一体，建设库区美丽乡村

根据村庄资源禀赋和产业优势，把发展经济和乡村建设融为一体，同步开展。以区域总体规划、土地利用总体规划和城乡建设总体规划为指导，结合库区农村发展现状，统筹考虑库区城乡一体化发展要求，以行政村为单元，坚持“生产、生活、生态”三位一体，从人口、土地、资源、产业、生态等方面对库区农村的发展进行总体规划，努力形成产业发展、生活改善、生态建设相互促进的良好局面。做好顶层设计，做到建设规划、产业规划和生态规划三同步。

一是培育支柱产业。建立“产业优先、一村一品、打造精品”的发展机制。重视市场培育，探索“农户+基地+合作社（公司）”等新型农村经济运行模式，按照“一村一品”的思路，明确村庄主导产业。根据宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜旅则旅的原则，对库区的农村产业发展进行规划，发展区域特色产业，打造精品产业，全面提升库区产业层次。

二是完善基础设施。探索和建立农村道路建设和养护多元投入机制，破解日常养护和定期维修资金难等问题。深入实施自来水户户通工程，实现农村饮水统一净化、集中供水，既实现资源的集约利用，也达到饮水安全的目标。应加强对生物质节能炉具、秸秆固化综合利用、沼气、太阳能节能房等新能源、新技术的推广利用，积极引导农村能源结构的转变。加大对库区农村新建或改造节能民居的补助力度，引导农民建设太阳能取暖房，减少污染源。

三是创建清洁环境。根据库区村庄建设规划以及自然村落布局和人口分布情况，合理设置垃圾收集、分拣、转运等设施，进行无害化处理。制订农村环境整治和长效管理办法，建立村庄环境卫生“门前三包、分区包干、定责定薪、联合考核”的长效保洁机制，责任到人到户。结合库区农村人口和环境现状，引进多种成本低、占地少、易维护、效率高的无动力或微动力人工湿地净化生活污水技术，供各村因地制宜选择。

3 重庆市万州区“产村一体”模式案例分析

3.1 现状

重庆市万州区瀼渡镇高村村位于万州区西南部，距万州城区28km，距瀼渡镇政府驻地1.5km，是2004年建制调整时由原石人村、高村村两村合并而成的行政村。全村幅员面积4.6km2，耕地面积1 033亩，田地面积1 884亩，林地面积2 202亩，水域面积257亩，退耕还林909 亩。全村有826 户，2 117 人，下设9 个村民小组。高村村是移民大村，淹没土地1285 亩，生产安置农村移民600 多人，生活安置农村移民450 人。自2008年完成移民搬迁以来，通过新月湾等规模企业入驻，给移民搭建了良好平台，移民通过自身努力融入企业，参与市场竞争，这种“企业—移民”联动方式，使移民的生产技能和效率、发展观念和生活居住环境得到较大改善。

（1）政策扶持。2010年，高村村被重庆市移民局确定为市级生态家园示范村，得到三峡后续资金、美丽乡村、农业补贴和休闲农业等一系列项目扶持。在系列政策扶持和引导下，高村村成立农民合作社，审时度势做决策，承包土地种植葡萄、柑橘和优质水稻等，对农民进行技术培训，将农户、基地和合作社紧密联系，形成合力，共闯市场，2016年被重庆市评为“民俗文化村”。村庄发展进入快车道，基础设施、人居环境、产业发展、阵地建设得到不断完善。瀼岩公路、沿江公路、高炉公路贯穿全村，组组通公路，交通便利；70%以上居民用上沼气和自来水；新型农村合作医疗参合率达96%；适龄儿童入学率达100%。随着政策等利好的增加，高村村的外出打工移民逐步返乡承包土地成为种植大户，加入合作社或企业，年龄结构由原来的老年为主逐步转变为年轻化，初中以上文化水平达到80%，持大学文凭者达到移民数量的10%。人均年收入也由原来8 340元增长到现在的近13 000元。

（2）产业发展。村庄传统农业是粮油和红桔产业，经济效益不高，农民人均纯收入低于万州平均水平。移民搬迁后，在三峡后续规划的指引下，近年高村村引进两家农业企业：2009年引进重庆汇农公司发展2 000亩绿色标准化葡萄基地，实现农业产业经营；2010年引进重庆市旅平科技发展有限公司，通过整合村庄周边旅游资源发展新月湾旅游，围绕“全域生态化、生态资源化、资源效益化”的理念，实现农旅融合。移民入园生产，企业提供技术和平台，产品利润移民共享，随着项目落地和建设完成，对村民致富带动效益显著。

（3）国家农业公园规划。2016年，万州国家农业公园建设将高村村纳入规划范围，通过继续做大做强支柱产业，完善旅游基础设施配套，村庄风貌打造和水、电、路、通信网络全面覆盖等措施，打造三峡库区旅游名村。高村村将借助国家农业公园规划的机遇，以移民生态建设、移民后续规划为契机，以现代化农业基地和旅游建设为平台，以打造新月湾旅游和都市休闲后花园为目标，大力发展乡村旅游特色经济，努力建成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的库区美丽乡村。

3.2 效益分析与预测

通过政策扶持、产业发展和国家农业公园规划等利好项目的逐步实施，高村村的基础设施、村容村貌、移民生活水平显著提升，产生了良好的经济、社会和生态效益。

（1）经济效益。移民收入大大提高，居住条件得到很大改善。新月湾旅游项目通过发展花卉苗木种植、旅游观光等产业，每年为附近移民带来3 600万元的收益，企业固定员工人均年收入可达6 万元，灵活就业人员年增收达到2万元。修建的传统民居和民俗商业街免费交付移民居住和经营，主要用于发展民俗文化旅游，本村移民全部入住四合院新房，人均居住面积达100m2，移民生活环境、居住条件及文明程度得到大幅改善。2010年，高村村人均年收入8 420元，2016年人均年收入达到12 580元，明显高于瀼渡镇2016年人均年收入10 080元。

（2）社会效益。基础设施更加完善，产业发展吸引劳动力回流，农村空心化问题得到缓解。通过景区建设带动移民就业，新月湾旅游开发提供长期和临时就业岗位600 多个，预计未来可达1 500 多个，移民就业得到充分保障。村庄修建了移民广场和停车场，硬化村道5km，极大改善了基础设施和村庄环境。项目运行期间对农副产品、旅游产品、交通运输有着大量的需求，间接带动村庄和周边地区种植、养殖、娱乐、手工业等产业的发展。

未来国家农业公园项目的实施，必将进一步推动高村村经济发展和移民致富，也带动瀼渡镇的繁荣，移民闲置的存量房屋可用来开办农家乐、游艺娱乐室、宾馆等场所，城镇下岗职工、失业移民均可参与到旅游活动中来，从而实现高村村、瀼渡镇和周边城乡区域共同发展与繁荣。

（3）文化效益。地域特色文化得到开发，移民文化素养提升。高村村新月湾民俗文化村项目在文化承载、文化展示、文化传播、文化发展、提高文化资源的商品转化率、实现文化的商业价值的同时，也将文化气息渗透到旅游的各个环节、各个链条，置身其中的移民从业人员，接受着文化的熏陶，提升了自己的文化素养。国家农业公园的建设实施，将进一步把当地特色文化广泛传播，这对促进三峡文化传承传播和发展、促进库区精神文明建设、打造库区特色文化，以及维护库区社会稳定有着重要的现实意义。

（4）生态效益。生态环保理念深入人心，形成特色的乡村景观。移民在融入新月湾民俗文化村从事旅游产业后，居家与经营结合，分享了生态风景区的优美、整洁环境，与之前相比，生活环境质量无疑得到了大幅改善。

企业入驻和项目实施，有效维护了高村村及瀼渡段三峡水库消落带和生态保护带生态系统的结构和功能；提升了项目区的水土保持能力；对项目区及周边的面源污染治理、水体保护乃至三峡库区水质起到积极作用。未来国家农业公园项目的实施，也将结合“长江大保护”的理念，更加注重消落区保护和开发，更加注重保护环境，提升三峡库区生态承载能力。

4 小结

通过高村村的案例可以看出，正是由于借助了移民安置的机遇，高村村得到三峡后续资金和项目扶持，吸引了企业入驻。此外，农民通过利益联结成立专业合作社。通过发展葡萄产业基地，实现农业产业规模化、集约化经营；通过发展乡村旅游，改善了移民居住条件，企业为移民提供了就业岗位和经营场所，带动了移民致富，也带动了全村走上致富之路。

未来国家农业公园的建设实施，通过把高村村与周边其他优质旅游资源的串联，必将把高村村带上美丽乡村建设和产业融合发展的快车道，使高村村在万州区、重庆市率先实现全面小康。因此，可以说高村村是一个移民农业安置、产业融合发展、移民带动全村致富的典范。