政府与社会组织的互动嵌入研究——基于政府购买社会服务的考量

吉 鹏

（盐城师范学院 公共管理学院，江苏 盐城 224007）

近年来，为了回应日益增长的社会服务需求和政府职能转变的需要，在治道变革的进程中，社会组织通过承接购买服务项目，有效弥补了政府和市场在服务供给中“双重失灵”所带来的缺失，提高了社会服务供给的有效性。在政策实践方面，从最初上海的“罗山会馆”单一委托式购买方式，到当前多个地方的“公益创投”式竞争性购买，政府购买社会服务的方式与手段越来越多样化，流程也越发精细化，一定程度上回应了公众的需求，促进了社会组织的发展。但与此同时，政府为追求自身利益最大化，势必会针对社会组织发展的潜在风险，实施选择性“分类控制”的策略。[1]这些策略造成了“内部人购买”“非竞争性”“购买形式化”以及政府与社会组织“超管家关系”的形成等一系列的购买偏离问题。学界的研究多集中于政府与社会组织关系的探讨，从委托代理关系、管家关系、冲突关系、协作关系等视角进行研究，缺乏对在购买服务背景下政府与社会组织嵌入行为、嵌入动机、嵌入影响的考量。只有弄清购买服务主客体间的嵌入过程及其背后的逻辑动因，才能挖掘出政府购买社会服务存在问题的本质，并提出相应的优化策略。

一、嵌入性理论

卡尔·波兰尼通过分析经济与社会间关系时第一次提出了“嵌入性”概念。马克·格兰诺维特在其基础上，将经济、市场、社会间的“嵌入性”关系推向深入，型构了社会嵌入性的解释框架，强调了社会过程中行动者间的互动关系。[2]66沙龙·祖金和保罗·多明戈此后进一步对嵌入性概念进行了延伸，区分了认知嵌入性、结构嵌入性、文化嵌入性、政治嵌入性等四种不同的类型。[3]嵌入性即指不同主体之间的一种链接关系和行为特征，通过一系列的互动行为和关系型塑，达成某种倾向性目标。嵌入性理论主要用来表达和分析经济行为与社会关系之间的关联，也会扩展迁移至非营利性的社会组织，嵌入性表征着一种“关系”的范畴，政府与社会组织互为嵌入的主客体，在政府购买社会服务场域下，相互形塑彼此的关系。一方面，社会组织为了谋求生存与发展的空间，向政府汲取各种资源，利用各种政策空间对政府职能进行嵌入；另一方面，政府通过反向嵌入想方设法将社会组织纳入科层制管理的框架中，让社会组织对其形成某种依赖。

二、政府与社会组织的嵌入过程及其逻辑动因

在政府购买社会服务的大背景下，通过权力的共享，出现了国家与社会关系的新可能，也让社会组织有了全新的发展空间与机会。通过财政资源作为纽带，政府重塑与社会组织间的关系，从一味地行政性控制转而强调合作与协商，以期提供更高质量的社会服务。政府与社会组织的互动嵌入，一方面是指社会组织通过社会功能的替代、社会服务的供给等方式嵌入到由政府主导的社会服务供给体制中；另一方面，政府也以其特有的方式，通过“看不见的手”嵌入到社会组织中，保持着对社会组织的隐性控制与监管，形成了一种双向互动过程。政府与社会组织的嵌入并非单向性的，而是呈现互动嵌入的关系，但在互动嵌入的过程中，两者的地位不是完全平等的，在当前的体制与政策背景下，政府占据强有力的地位，社会组织对政府的依赖性毋庸置疑，两者是一种非对称的互动关系。那么，政府与社会组织互动嵌入的过程及其背后的逻辑动因是什么？

（一）社会组织对政府的嵌入及其动因

1.嵌入过程

组织与环境之间的互动并非组织简单的适应环境，而是一个组织与环境彼此超越既定的边界，在结构与功能方面相互嵌入的过程。[4]108由于“市场失灵”与“政府失灵”的存在，政府作为单一的供给主体已无法满足社会服务不断增长与多元化的需要，政府的强制性制度变迁为社会组织嵌入政府，获得生存与发展的空间提供了良好的制度土壤。社会组织的嵌入是利用政府购买服务制度创新，通过其专业性来承接社会服务项目，从而嵌入原有的政府主导体制的过程，这是一种边缘性的“制度性嵌入”，即对政府的资源与制度表现出较强的依赖性，相比较社会组织处于弱势地位。制度性的嵌入实际是具有目的性的行动，企图嵌在真实的、正在运作的社会关系系统之中，这种制度性嵌入是社会组织的行为选择嵌入制度约束之中，在嵌入主导体制与发挥功能机制作用下体现出来。[5]制度通过影响资源分配或激励方式来影响组织的行为选择。政府购买社会服务的一系列制度创新与发展为社会组织有效地嵌入原有的供给体制提供了广阔的空间与发展土壤。然而，官办社会组织与民办社会组织在嵌入方式上存在差异，官办社会组织通过行政部门与已有的官方资源通过组织结构的“趋同”与“模仿”回应政府购买服务的制度需求，以行政命令、科层式分解任务，来实现社会服务供给的目标，通过体系内的网络进行服务项目的运作。民办社会组织利用合法性制度空间，依靠不断参加社会服务购买的招投标，争取更多的承接服务项目，不断积累社会效益和影响力，借力基层社区居委会与志愿者网络，构建松散的联盟，从而加强对政府组织边界的融合与渗透，进一步嵌入到体制内的资源系统、组建服务网络，实现利益的共享。[6]社会组织嵌入地方政府的过程更多的表现为一种关系型嵌入，即个人或组织的活动是嵌入于其所在的关系网络中，并受其影响和决定的。通过互动与协商，社会组织主动构建与强势政府的良好关系，许多社会组织的创办人都兼任政府部门的专家顾问，有的还担任地方政协委员，通过社会交往网络相互联系纽带获取关键信息，因而在政府购买社会服务项目中，才有更大可能获得承接服务项目的机会。

2.嵌入动因

（1）功能性角色替代

社会服务发展至今，已经产生了内生化问题，即政府提供的社会服务项目和社会大众需要之间产生了脱节，与此同时，政府的财政支出负担仍在不断增加。而社会组织迅速成长并日益壮大起来，他们在调动社会资源、提供公共服务、创造就业机会等方面起到了重要作用，特别是在公益性、服务性功能方面，发挥了政府难以取代的积极作用。政府从一些“不该管、管不好”的领域逐渐撤退，让渡出一定的空间交由社会组织，通过承接购买服务项目，社会组织实现了在养老、医疗、救助、优抚等社会领域的角色替代。在政府购买社会服务的背景下，无论是互益性的社团还是公益性的民办非企业单位都发挥了积极作用，尤其是公益性的民办非企业单位，帮助政府分担了多方面公共服务的职责。社会组织可以依托自身的专业性、灵活性、志愿性和需求的响应性等优势积极提供存量服务，弥补地方政府在社会服务供给方面的缺陷。

（2）合法性空间拓展

合法性又称为“正当性”或“正统性”，有学者从政治、经济、行政、法律四个维度定义社会组织的合法性，认为对社会组织发展来说，政治合法与行政合法性显得尤为重要。[7]当前，随着政社分开的不断深入，社会组织的发展得到政府的有力支持，但在现行体制下，重要的社会资源仍由政府牢牢把控，政府与社会组织的关系已由单纯显性的控制逐步转向复杂隐性的控制。由于相关登记管理制度的变革，社会组织登记门槛的降低，政府通过服务购买政策进一步为社会组织发展创造合法性空间。社会组织为谋求生存与发展，必然要把握国家政策所释放的多重利好，通过回应制度需求、构建关系网络，积极嵌入权力部门，彰显自身的优势，主动开展与政府的合作，以汲取各种有益的资源，拓展自身的合法性空间。

（3）关键性资源攫取

社会组织需要拥有相应的生长空间，其生存与发展必须获取关键性资源，如果社会组织本身的资金、人力等各项资源很丰富则对外部的依赖性就会很小。萨德尔认为，社会组织的资源拥有状况决定着其权力的大小，决定着其独立性程度的高低。[8]社会组织赖以存在的关键性资源包括了合法性的权力支撑、源源不断的资金支持、专业化的人才队伍输入、社会环境的认同等等，这些政治的、经济的、社会的资源对社会组织的发展不可或缺。当前，社会组织在我国的发展方兴未艾，尽管各级政府都出台了不同种类的鼓励性措施与政策，但其所能拥有的发展资源非常有限，社会捐赠与会员费用的获取难以得到稳定的保障，从而必然导致其必须通过“制度性嵌入”与“关系型嵌入”，主动置身政府的政策与关系网络中，以源源不断地获取合法性关键资源。

（二）政府对社会组织的反向嵌入

1.嵌入过程

政府购买社会服务政策的出台与实施原本是从过去的全能型政府走向引导型政府的制度创新之举，通过购买服务减少政府的财政负担，提升社会服务水平，促进社会组织的发展。纵观多年来这项制度实施，尽管在某些方面取得了一些实效，然而并非完全达成了政策目标，在很多地方购买行为出现了异化，究其原因，这和政府仍然习惯控制社会组织的发展密不可分，企图对社会组织的行为进行反向嵌入所致。“这种嵌入性与通常理解的社会组织嵌入到政府中不同，这是一种政府嵌入到社会组织以及政府力量嵌入到政府购买服务中的反向嵌入性。”[9]这种反向嵌入往往是通过关系式嵌入与结构性嵌入得以完成。关系式嵌入即人际关系在政府购买社会服务中发挥着积极的效应，政府发包给社会组织往往凭借“熟人”关系，或者将已退休的政府工作人员安排进社会组织任职，从而实现对社会组织在某种程度上的监管与控制。结构性嵌入是政府通过使社会组织自愿承担一些服务性职能，并由服务性职能转向一些行政性事务，引起社会组织结构越来越趋于科层化，与政府组织在结构上的同质化和职能上的程序化和官僚化，进而被吸纳进政府行政体制内。不管是关系式嵌入还是结构性嵌入，实质上都是政府部门摒弃了强制性介入社会组织的途径，而通过更为隐性的制度性赋权实施诱致性影响。

2.嵌入动因

（1）科层控制的行为惯性

韦伯所设计的科层制曾一度成为理想的组织形态，它通过完整的法律法规的约束，内部员工的职责分工，等级森严的组织体系实现效率的最大化，这样的组织形态下更强调控制行为的实施，即上级对下级的控制，核心对边缘的控制。在当前我国正经历制度转型的背景下，国家力量与政府权威还处于绝对的中心地位，社会组织力量虽然得到空前的发展，但社会对行政力量依然存在着非对称的依赖关系。尽管伴随购买服务的兴起，更多的社会服务供给角色让渡给了社会组织，但政府仍然难以摆脱科层控制的行为惯性。在科层制的逻辑下，政府更愿意通过“体制嵌入”将自身的目标渗透到社会组织中去，进而将其纳入自己的行动框架内。一方面吸纳社会组织实现政府本身难以完成或效率不高的服务功能，另一方面则控制着关键性的合法资源，通过各种途径与方式紧密嵌入社会组织中，甚至一些基层政府与社会组织达成合谋关系，以实现上级政府的指令性目标。

（2）社会稳定的目标追求

政府为了追求自身利益最大化，势必会针对社会组织的“经济和社会服务”及“对社会稳定的潜在危险”，实施“选择性”的管理控制策略。虽然社会组织近些年呈蓬勃发展的态势，各级政府积极实施社会管理体制的改革，促进社会组织的发展，但社会组织的发展如果脱离了政府的管控，其后果势必会影响整个社会的稳定。对政府而言，社会组织天生就是一种挑战力量，它是最有力的集体行动的载体之一，要完成社会稳定的目标，必然将其纳入自身的管控框架内。在实践中，政府则通过购买服务的各个环节设置，将自身欲求实现的政治稳定目标和价值理念嵌入到社会组织中，对其进行渗透和传播，并以此获得强化社会组织的认同感与回应性，从而消解社会组织对政府权威所构成的挑战。

（3）信任土壤的严重缺失

信任是一个国家实现善治的根基，社会治理不同于市场治理，不应用霍布斯的丛林法则来推动，也不能依赖妥协让步来维持，而应建立在社会成员的互惠合作与信任支持的基础上。尽管伴随社会层面的制度创新，政府开始逐步鼓励社会组织参与到国家治理的进程中，但是，政府与社会组织间的信任度还远不够高。信任是后工业时代社会合作的关键，信任是不同主体间合作的基础与前提，社会组织与政府这两大社会服务供给主体之间信任不够，会严重影响社会服务供给的效率与质量，从而形成恶性循环，服务质量的下降与购买资本的浪费进一步导致政府与社会组织间的芥蒂增大。只有政府、社会组织和公众之间相互信任，社会组织才能真正参与到社会服务的供给中。当前政府、社会组织与公众之间却缺乏足够的信任，甚至社会组织之间也互不信任，这是导致政府对社会组织保持警惕，并进行过度嵌入性控制的重要原因之一。

三、政府与社会组织互动嵌入行为的消极影响

通过购买服务这一载体，政府与社会组织形成了互动嵌入关系，构建了彼此相互合作的模式，已改变了过去单向垄断的社会服务供给模式，一定程度上满足了社会服务的多样化需求，提高了服务供给水平，然而受到主体背后逻辑动因的驱使，两者的互动协作关系远未达到理想的图景，甚至由于上述因素的影响产生了一系列消极的影响。

（一）购买服务场域固化

“组织场域是那些由组织建构的、在总体上获得认可的一种制度生活领域。”[10]112场域中的组织经过一段时间后会更相似于彼此，这一过程可以看成是制度同构，涉及强制性、规范性和模仿性压力。政府购买服务场域的固化是指承接社会服务的组织形成了固定化的趋向，有些社会组织连续多年包揽服务的供给，总是能轻而易举地“中标”，有些社会组织的中标数额较其他组织总是多出较大的份额，究其原因，这与政府对社会组织的嵌入紧密相关，政府的科层逻辑主导了整个购买场域，并将自身的权力触角伸向社会组织，社会组织只有积极地响应与配合政府的政策，才能从购买服务的资源中分一杯羹，久而久之，在政府与固定的社会组织间形成了较强的信任合作关系，这种关系一旦形成就会不断固化并加深，从而形成了阻碍其他社会组织进入这一领域的屏障，导致那些独立性较强、对政府确认的服务需求与目标、绩效标准不太认同的民办社会组织被挡在门外。购买场域的固化不利于服务供给主体的多元化、竞争的完全化和服务质量的优化。

（二）社会组织自主性弱化

“结构限制常常是策略性地运作着，结构不是绝对的、无条件的，而常常是时间性的、空间性的、能动性的、策略性的。”[11]结构性视角表明，在政府与社会组织的互动嵌入行为中，结构对于行动者的影响是决定性的，而政府与社会组织的相互嵌入的行为是建立在两者间的非对称结构的基础之上，政府始终掌握着关键性资源的配置，依靠行政性权力管控着社会组织在购买服务项目中的各个环节，这必然导致社会组织一味地迎合政府的行政目标，将政府规定的项目需求作为自己承接服务的使命，而非服务对象的真正需求。通过组织模仿、专业建制化、吸纳体制内人员来获得购买方的认同，不管这些策略是否有意或被动为之，政府的深层植入和社会组织的积极或被动回应使社会组织的自主性越发弱化，即组织的自主性受到了外部力量的影响，原本的目标被置换成了政府设立的目标，背离了社会组织设立的最初使命，形成了实质上的“依附性自主”。

（三）社会服务内卷化

“内卷化”是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象，被视为一种没有发展的增长方式。[12]69伴随社会组织承接购买服务项目的不断扩张，项目制的运作方式被政府组织与社会组织的行动逻辑所左右，在两者的互动嵌入行为下，社会服务的供给效应呈现“没有发展的增长”态势，即社会组织提供社会服务的活动规模在变大，但是效果却很一般。因为从表面上看，社会服务的供给是满足了项目规定的需求，社会组织替代政府行使了相应的服务供给职能，然而本质上社会组织只是被动地卷入官僚体系的行政事务中，或在提供社会服务的名义下从事并承担政府的行政性任务，导致服务的质量与效果大受影响，社会服务的专业性难以彰显，社会组织呈现为了申报更多的购买服务项目，获得更多购买资金的粗放式发展境况，导致社会公众的真实服务需求被“悬浮”。

四、政府与社会组织互动嵌入的优化策略

政府与社会组织在实践中表现出了互动嵌入的行为，社会组织的制度化嵌入和政府过度的行政性嵌入导致社会组织自主性弱化、社会服务内卷化的产生。在当前的行政体制下，我们不应全盘否认政府与社会组织的互动嵌入行为，而应思考如何优化制度环境，更深入地进行制度创新，使政府与社会组织在互动嵌入的过程中多些弹性与张力，打破购买场域的固化效应，促使政府与社会组织间形成合理的伙伴关系，而非“管家关系”，促进社会组织间的公平竞争，保障社会服务水平得到真正的提升。

（一）行政控制向合作治理的真正转向

不管是“监护型控制”①抑或是“嵌入式监管”②，都难以摆脱政府对社会组织的科层控制逻辑，在科层控制的思维导向下，政府购买服务在一定程度上演变为体制内外之间、政府上下级之间为了完成购买目标的行政性要求，表面上是完成了职能的分离与供给角色的分工，而实质上充斥着购买行为的“内部化”、合作方式的形式化，政府仍然习惯于使用行政化手段，将社会服务以强制性的手段分配给社会组织完成。而要避免科层制逻辑带来的影响，需要以购买服务为载体，形塑真正意义上的平等合作共享关系，实现国家权力与社会自治的有机结合。这必然需要破除各级政府组织与社会组织间此消彼长的落后思维惯性，取而代之以政府与社会组织合作共强的新理念；打破政府单极管控的观念，取而代之以政府和社会组织两者之间彼此吸引、良性互动的治理理念，加强契约交换、优势互补，尊重社会组织自身的运行逻辑，通过制度创新激发社会组织自身的活力。不管是公益创投，还是服务购买，抑或是项目制合作，政府可以通过制度创新，真正有效地释放资源与空间，让社会组织参与基层社会治理，在权力共享的基础上共同实现对社会服务需求的回应，从而形塑合作型国家社会关系。

（二）积极培育主体间的互信机制

政府与社会组织互动嵌入的不良影响究其原因很大程度上是基于信任的缺失，没有了信任的基础，政府始终无法做到真正放权，无法在面对不同类型与影响力的社会组织时一视同仁，做到公平竞争。由于信任度不足，社会组织不得不通过积极的模仿与回应性策略嵌入科层组织，满足购买服务的行政性要求以博取政府的好感，从而固化已有的良好印象与成果，这种互不信任的特征直接影响了社会服务的购买绩效。基于此，政府要摒弃传统的冲突关系观念，主动寻求自身的变化，不仅仅真正让渡出社会服务的职能，同时在涉及社会服务供给方面，应主动吸纳社会组织参与到相关社会政策的制定过程中，广泛征求社会组织的相关意见，搭建起公平、平等、竞争的平台，通过竞争性购买、规定投标者数量、定期轮换、沟通协商等制度创新打破购买场域的固化，增强更多民间社会组织对政府的信任度。基层政府及其派出机构应减少对社会组织的事务性、行政性任务与要求，给其松绑，使得专业的组织承担专业的职能。同时，社会组织只有努力提升自身的专业性、公共性、公信力、竞争力和生命力，不断提升服务的效率与服务质量，扩大社会影响力，获得社会公众的信任，最终才能获得政府的信任。

（三）增强政府合同制治理能力

政府习惯于将自己的权力触角伸向社会组织，或直接通过行政式命令，或通过购买服务各个环节的隐性化控制。究其原因，一方面是由于不愿向社会组织放权，一方面是不敢放权，不敢正是基于在现阶段政府自身无法做一个精明的购买者，合同制治理能力阙如。政府与社会组织合作供给社会服务的本质是契约治理，这就对政府的合同治理能力提出了更高的要求。社会服务的传送是通过组织网络来进行的，这种全新的服务供给模式就要求作为管理者的政府获得新的技能，比如加强契约的管理和组织之间、组织内部的治理，进而更好地发挥网络治理模式的作用[13]。专业的合同治理需要专业的政府人员及其能力的提升，在不同的合同制治理阶段，如社会服务需求与可行性评估、合同的订立、服务外包政策执行中的合同监管、购买后的绩效评估等环节需不断提高政府自身的治理能力与治理技术。同时，也需要完善监督机制，对合作过程中可能出现的寻租困境进行破解。

（四）健全第三方评估制度

评估是新公共管理运动以来最重要的治理工具之一，在中国政府的各类治理实践中起到了重要作用，在强调治理能力现代化的当下，合法、公正、科学、有效的评估是检验治理绩效的重要环节。在政府与社会组织合作供给社会服务的实践中，第三方评估逐步成为购买服务项目结项的关键步骤，研究机构、传播媒体、利益集团和公众，根据一定的标准和方法，对政策方案规划、执行情况和政策效果及价值进行估计和评价的活动，其实质是由政府以外的民间组织来评估政府的绩效。要打破购买服务场域的固化效应，体现社会服务的购买在“入口”与“出口”的公平性，必须引入第三方评估机制，这不仅是评价社会组织承接政府转移职能的外部制衡力量，也是促成政府与社会组织在社会服务领域相互信任、科学分工、有效合作的桥梁和纽带。当前，社会服务领域的第三方评估存在专业化能力不足、合法性地位缺失、社会参与性不够等问题。因此，要不断完善第三方评估制度，强化第三方评估的法律地位，制定专业化、标准化的评估标准体系，明确评估的原则与程序，保证评估结果的公正性与公开性，并建立专门针对第三方评估的专项财政预算，确保第三方评估机构的独立性。

注释：

①邓正来和丁轶提出“监护型控制”的思想，即国家是一个带有内部偏好差异的多元概念，同时国家监管在一个机会主义的政府间监管框架下发展变化。参见：邓正来、丁轶：“监护控制下的有效逻辑”，《学术界》2013年第3期。

②刘鹏认为从逻辑关系层面分析，国家对社会组织的监管必然牵涉两个层面的因素：监管意愿与监管能力。前者是指国家对社会组织管理和控制意念的强弱程度，是国家主观控制意志的程度大小，而后者则是指国家对社会组织管理和控制的具体策略和实际状况，是国家实现控制意志的手段和工具。参见：刘鹏：“从分类控制走向嵌入型监管：地方政府社会管理政策创新”，《中国人民大学学报》2011年第5期。