集体经营性建设用地入市：成效与影响

◎黄征学 吴九兴

中共的十八大以来，特别是十八届三中全会以来，农村土地制度改革的进程大大加快。2014年，中央办公厅国务院办公厅联合印发 《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作的意见》对农村“三块地”改革做了具体部署。其核心要义是 “三个不”：必须确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。2015年2月，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个试点县市区暂时调整实施有关法律规定。但由于 “三块地”改革牵涉利益关系广泛而复杂，以及土地制度改革从制度设计、工作部署、实践操作到效果反馈的周期较长，2017年10月国土部申请延长试点期限一年。目前， “三块地”改革已经取得阶段性成果，部分可复制、可推广的经验已准备上升到法律层面，但有些深层次的问题依然存在。2018年11月，全国人大常委会再次延长授权试点期限至2019年12月31日。同年12月形成 《中华人民共和国土地管理法 （修正案草案）》征求意见稿，拟将成熟的经验以法律的形式固定下来，稳定社会预期。 “三块地”中，农村集体经营性建设用地涉及主体相对较少，推进的阻力较小，在探索入市主体、入市途径和范围、完善市场交易规则和服务监管制度、完善集体经营性建设用地使用权权能、入市土地增值收益分配机制 （以下简称 “五探索”）等方面的成果丰硕。

一、农村集体经营性建设用地入市试点的成效

自然资源部的统计数据显示，全国集体建设用地大约16.5万km2，占建设用地总面积的72%，其中集体经营性建设用地占13.3%左右，主要分布在东部沿海、城市周边、乡镇中区位较好的地段。2015年在国家层面推动集体经营性建设用地入市试点以来，试点地区按照 “同权同价、流转顺畅、收益共享”的目标，紧紧围绕 “五探索”的要求，积极稳妥推进，取得了一定成效。

1.形成了农村集体经营性建设用地入市的几种典型模式

从33个试点集体经营性建设用地入市的县市区来看，大多数试点地区进展顺利，开展了就地入市、异地调整入市和整治入市等实践，形成了具有推广价值的经验与操作案例，为顶层设计和法律法规修订提供了参考。如，北京市大兴区的 “土地股份合作社”模式、四川省成都郫县的“村集体资产管理公司”模式、贵州省湄潭县的“村民委员会主导”模式、浙江省德清县的 “股份经济合作社、联合社”模式。其中，北京市大兴区的 “镇级统筹的土地股份合作社”模式，是将农村集体经营性建设用地转化为股份，整合成土地使用权联营公司，由镇级联营公司推动入市，引起社会广泛关注。

2.盘活了农村集体经营性建设用地存量资产

自然资源部的统计显示，截至到2018年12月，全国集体经营性建设用地入市的地块达到1万多宗，面积规模达到9万多亩，总计得到257亿元价款，为国家增收了28.6亿元调节金；集体经营性建设用地抵押贷款228宗，贷款金额达38.6亿元。从集体经营性建设用地入市后的土地用途来看，主要作为工商企业生产性用地和生活性服务业用地。 （概况见表1）但是，因为各地发展存在明显的地域差异，不平衡、不充分的矛盾非常突出。 有些地方入市的量多价高，有些地方入市的量少价低。

3.建立了农村集体经营性建设用地入市的规章制度

在制度建设方面，试点地区取得明显成效。明确了入市条件和范围，形成了比较完善的政策体系，建立了入市交易的管理办法和交易规则。特别是试点地区参照国有建设用地市场交易制度，建立起了集体经营性建设用地入市的管理措施。例如，集体经营性建设用地使用权人需严格按照土地利用总体规划等法定规划确定的用途使用土地、使用权设定有最高年限、登记发证以确认产权等。

表1 农村集体经营性建设用地入市部分试点地区的成效状况

在增值收益分配方面，试点地区提出了不同的分配方案，但由于标准不统一，各试点地区自由裁量权过大。为兼顾国家、集体和农民三者的利益，2016年4月财政部、原国土资源部印发《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂时办法》 （财税 〔2016〕41号文），正式确认了具有普遍适应性的调节金征收管理制度。该暂行办法规定，对农村集体经济组织通过出让、租赁、作价入股或出资等方式取得农村集体经营性建设用地入市收益要征收调节金，对入市后的农村集体经营性建设用地土地使用权人以出售、交换、赠与、出租、作价入股或出资，或其他视同转让等方式取得的再转让收益，应向国家缴纳调节金。

二、《土地管理法》修正案中集体经营建设用地入市的共识

从国家试点要求 “五探索”的实践看，入市主体有乡镇联营公司、村集体经济组织和村民委员会等几种类型，从基层政经分离的角度看，前两种模式更加符合农村产权制度改革的趋势，但从现实情况看，全国有58.94万个村委会，其中有32.04万个村集体没有任何集体经营性收入，占全部村庄总数的54.36%，集体经营性收入每年不足10万元的村集体组织有18.7万个，占总数的31.72%，村与村之间的情况千差万别，用一二种模式推而广之可能存在很多问题，还需要不断探索，找出更符合各地实际的模式。在本次土地管理法修正案草案中，这个问题暂时搁置。入市的途径有就地入市、异地调整入市和整治入市三种类型，如，广东南海探索了集中整治入市途径，重庆大足结合 “地票”探索异地调整入市途径，贵州湄潭探索了 “综合类集体建设用地分割登记入市模式”新路径，三种入市途径中异地调整入市的利益关系最复杂，目前尚未找到可复制、可推广的方案，土地管理法修正案草案也未将此问题纳入。入市土地增值收益调节金征收方面，也有不同的模式，如，上海松江依据不同土地用途征收土地增值收益调节金；浙江德清根据不同的规划区和不同的规划用途征收土地增值收益调节金。土地增值收益上缴的比例以及土地收益在集体和个人之间分配比例的差异也较大。对这些还需要进一步探索完善、形成社会共识的问题，土地管理法修正案草案都暂时回避。

但本次土地管理法修正案草案将33个试点地区中有共识部分及时纳入法律范畴，如集体经营性建设用地入市、入市的条件、集体经营性建设用地使用权权能、违约责任等。如，土地管理法修正案草案第六十三条： “县级土地利用总体规划、乡 （镇）土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或个人使用，并应当签订书面合同，明确用地供应、动工期限、使用期限、规划用途和双方其他权利义务”， “按照前款规定取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外”。第六十四条： “依法取得集体建设用地使用权的，土地使用权人应当严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”， “集体建设用地使用权的出让、出租、转让、互换、出资、赠与、抵押，其最高年限、登记等参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院自然资源主管部门制定”。将第六十五条改为第六十六条，增加一款，作为第三款： “收回出让、出租、转让、互换、出资、赠与、抵押的集体建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、法规另有规定的除外。”将八十一条改为第八十二条，修改为： “非法将农民集体所有的土地的使用权通过出让、出租、转让、互换、出资、赠与、抵押等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处以罚款。”

土地管理法修正案草案首次在法律层面明确了集体经营性建设用地可直接入市，打破了城市土地一级市场由政府垄断的局面，对地方政府摆脱土地财政依赖以及增加农民财产性收入都有重要的作用。为规范有序推进集体经营性建设用地入市，土地管理法修正案草案明确了入市的条件和入市后的用途都要符合相关的规划。同时，为盘活农村土地存量资产，鼓励土地权利交易，结合各地试点经验，法律赋予集体经营性建设用地出让、出租、转让、互换、出资、赠与、抵押等权能，并且明确了违约责任。法律对集体经营性建设入市相关问题的明晰，奠定了下一阶段试点和改革的基础。

三、集体经营性建设用地入市对各参与主体的影响

集体经营性建设用地入市在全国的铺开也呼之欲出。从各地试点情况看，政府让利多的地区总体推进比较顺利。因此，弄清各利益主体的诉求，协调好各方利益关系，调动地方政府、集体、农民、企业等各参与主体的积极性，将进一步深化集体经营性建设用地入市改革。

1.政府：长期利益大于短期利益

本次土地管理法修正案草案没有强调入市的建设用地必须是存量用地，只要是符合县、乡两级土地利用总体规划，且确定为工业、商业等经营性用途，经依法登记后均可以入市，短期内对土地市场会造成冲击。再加上集体经营性建设用地入市将影响地方政府财政收入，在经济下行压力加大以及财政增收困难的条件下，部分地方政府推动改革的动力可能不足。但从发展趋势看，集体经营性建设用地入市符合 “同地同价同权”的改革目标，也便于城乡土地市场统一规范管理，将协助地方摆脱对土地财政的依赖，更加注重瞄准长远利益、加快产业发展、培育新的税源。实践表明，集体经营性建设用地入市对地方财政的影响是有限的。因此，设计好土地增值收益调节基金的比例至关重要。

2.集体：正面影响大于负面影响

农村集体经营性建设用地入市，部分土地收益将流向政府，集体利益似乎受到损害，但入市赋予集体经营性建设用地更多的权能，可以获得更多的经济利益，增强农村集体经济组织的公共财力。从试点地区的情况看，多数地方政府坚持 “取之于地，用之于地”的原则，把征收的土地增值收益调节基金用于改善集体建设用地的基础设施配套，反过来又提升了集体建设用地的增值潜力。试点地区的实践也表明，农村集体经营性建设用地入市还会带来乡村产业形态、人口流动、生活方式等方面变化，改善了村庄的人居环境。如，集体经营性建设用地入市促进产业发展，产业发展吸纳人口就业，人口集聚产生对生活性服务业和生产性服务业的需求，对提升村庄生活品质、促进乡村振兴意义重大。

3.农民：长短期利益协调并存

集体经营性建设用地入市，让农民长期享有土地增值收益，增加了农民的财产性收入。从实践看，33个试点地区将集体经营性建设用地出让、出租、作价入股 （出资）获得的土地收益，除缴纳土地增值收益调节金之外，大部分留给农村集体经济组织和农民个人。农村集体经济组织在留下一定比例发展基金后，将剩余收益分配给农民，保障农民能获得持久稳定的收入流。例如，成都市郫县战旗村把集体经营性建设用地出让的收益扣除土地整治成本和入市缴纳的调节金后，将收益款分成两部分，一部分资金 （20%）以现金方式分配给本村集体经济组织成员，剩下80%再细分为30%的公益金、10%的风险金、40%的公积金，很好地平衡了农民直接收益、社会保障、公共设施、集体发展等多方面的资金需求，既增加了农民当前现金收入，又考虑了农民长远预期收入。

4.企业：正面影响为主

《土地管理法》修改之前，企业流转村集体建设用地属于违法行为，权利不受法律保护。集体经济组织存在损害企业权利的机会主义动机。如，集体经济组织在不愿流转建设用地时，可以集体土地流转违法的理由，申请法院解除双方的合同，企业权利得不到保障。法律允许集体经营性建设用地入市后，企业的权利将受到充分的保护，积极性也会增加。同时，法律允许集体经营性建设用地抵押贷款，也缓解了企业资金压力，有利于企业更好发展。

因此，分析33个地区的试点实践以及 《土地管理法》修改后可能产生的影响，我们认为集体经营性建设用地入市重点是坚持 “三个不能变”，核心是协调好各方利益关系，关键是还权赋能，落脚点是提高农民财产性收入，让农民能带上嫁妆进城。但深层次的问题还需要加快试点，以期取得可复制、可推广的经验，真正实现“同地同价同权”的目的。