多主体供地的实践探索及思考

◎陈 思

为贯彻落实十九大报告中提出 “加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”的重要目标任务，自然资源部提出 “多主体供地”，将其作为土地供给侧改革的重要举措，为人民生活安居提供了多渠道的保障及更多选择。在改变政府作为居住用地唯一供给者的背景下，更加适应租购并举的居住用地供给体系正逐步建立，由市场机制引导企业、集体等主体直接进入民生保障领域供地。政府需要承担起更多的服务保障以及监督监管责任，一方面应积极适度放宽，在建设用地二级市场中允许采用协议转让、灵活处置产权、合理分配收益等方式，最大程度激活更多主体的积极性；另一方面把控住规划布局的底线思维，统筹优化生产、生活、生态用地的 “三生”布局，妥善处理市场与民生的关系。

一、多主体供地的主要渠道

2018年全国国土资源工作会议提出，改变政府作为居住用地唯一供应者的情况，研究制定在权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地用作住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点。 “多主体供地”的提出，打破了政府 “先腾退土地 （或征地）、政府收储、再由政府招拍挂”的惯性做法，释放了重要的政策红利信号。

从实践情况看，多地在政府工作报告中提出要加大租赁房的建设与供给，积极推进租赁类土地供给和配建住房。政府土地供给也在同步推进，在不同城市规模集群下体现出不同趋势。在不突破国有和集体用地两个权属性质前提下，多主体供地在逐步探索。

政府调配和计划供地仍是多主体供地的核心渠道。由政府主导开发的模式，优势在于集中连片的统一规划和配套的基础设施建设，能够吸引成熟商业进驻，更好地发挥土地资源配置的规模经济效应。在多主体供地中，政府还通过 “竞地价、限房价”并配建保障房、出让纯租赁住房用地等方式更多地进入市场需求以外的民生保障领域，为城市居民提供保障性商品住房及公共租赁住房用地。但由于资源的有限性约束与城市土地需求快速增长，新增居住用地的供给弹性快速下降，仅靠国有建设用地一级市场供给难以为继。

存量建设用地将作为关键领域提供更多空间。多主体供地的实质就在于更大程度地利用市场机制盘活存量用地，拓展土地供给思路和居住空间。企事业单位、社区股份合作公司和原村民，以及住房租赁经营机构、人才住房专营机构、社会组织等均可成为供地主体，在符合规划的前提下进入公益性质住房的供给领域。这种方式以市场机制运作为主，由政府做好规划及统筹协调，倡导多产权主体合作模式。

二、盘活城乡存量居住用地的实践

近日， 《中华人民共和国土地管理法修正案 （草案）》提请审议并向公众征求意见。草案体现出对农村土地制度改革三项试点的总结和提炼，如限定成片开发征收土地的范围、允许符合规定的集体经营性建设用地入市、鼓励进城落户村民依法自愿有偿退出宅基地等，将对统筹城乡建设用地发展格局起到重要影响。同时，国有建设用地二级市场试点、集体建设用地建设租赁房试点持续推进，城乡建设用地增减挂、城市建设用地增存挂钩等相应机制建立，也为多主体供地提供了活跃的政策空间。

1.增加居住用地，拓展提升城市生活空间。城市居住用地总体比例偏低、工业用地偏多，在盘活存量建设用地中需统筹考虑用地结构布局的优化。一种是增加居住用地供给，将工业或商业等用地转变为居住用地，向低效产业用地要居住空间。如城市中心区部分老工业区棚户区用地、淘汰落后产能用地、退二进三产业用地、废弃铁路用地等产权合法的存量用地，均可以通过转变用途用于供给居住用地。属于国有土地的规划及用途调整，通常以政府为主导，规划合理必要的生活居住空间，与企业、城镇居民之间做好权利关系调整与权益分配。除普通租售方式以外，淮安、上海、北京等6个国内城市试行共有产权模式，由政府与个人共有土地及房屋的产权，作为一种产权制度安排已有与经济适用房、自住型商品房、棚户区、廉租房 “先租后售”等传统保障房结合的案例。另一种是仅对原有居住用地进行改造，提升用地效率，优化居住空间。随着城市快速发展，一些与城市面貌不相容、资源环境承载能力不相符的居住用地迫切需要 “转型升级”，目前已有部分城市通过 “城市更新” “三旧改造”、棚户区改造等方式，由政府或村集体经济组织主导，或联合市场主体，对原有住宅用地进行重新规划、优化或改造，改善原居住环境，持续提升城市居住水平。

2.满足租赁需求，着力促进人才安居、职住平衡。鼓励非房地产企业依法取得使用权的土地用作住宅用地，当前主要用于解决租赁及公益性质的需求。如深圳研究出台政策以支持企事业单位等可利用符合规定的自有用地或自有用房，建设筹集人才住房、安居型商品房和公共租赁住房。北京市2018年政府工作报告提出，鼓励企业利用自有土地，利用产业园区建设职工集体宿舍，多渠道保障行业务工人员住宿，解决职住平衡的问题。但对于商业、工业等不同的用地类型，目前探索尚有所区别。如国家对 “商改租”有明确政策，允许将商业办公等自有产业用地用于改建租赁用房，通过办理土地转用手续及补交土地出让金等方式，将土地用途调整为居住用地，但明确规定不得改变原有土地使用年限和容积率。少数城市如深圳探索鼓励企业利用自有工业用地、在符合规划的前提下变更用途用于内部员工租赁房建设，但规定了租赁房使用权不得超过原工业土地使用期限。

深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，为城乡居民提供公共租赁房屋。选取的13个城市、28个地区的试点村主要为人口净流入区域，有较强的租住需求，地方政府监管和服务能力较强，相应村镇集体经济组织也有建设意愿、资金来源，加之集体建设用地的成本优势明显，因此具备一定供需规模。如北京市规划在未来5年内，要在1300公顷的土地上建设50万套公租房，用地来源主要为集体建设用地。上海市计划供应租赁住房70万套，主要为集体租赁住房。目前集体建设用地公租房项目基本由镇、村集体两级经济组织自行开发，再由政府统一承租后向外出租。未来还需更多引入金融投资机构、开发企业等市场主体来参与合作开发、共享收益，进一步将集体建设用地建设公租房模式推向市场。

3.维护居住公平，统筹城乡居住用地空间。宅基地不能或不直接作为城市居住用地的来源，但在 “让全体人民实现住有所居”的目标中，同样包含农民 “户有所居”的愿望。一些农村地区还存在宅基地取得及分配机制不健全的问题，以及一户多宅、超面积占地、违规占用耕地建房等现象。需要以 “一户一宅、面积法定”的宅基地根本制度为统领，通过有偿退出机制盘活存量宅基地，为规范引导宅基地在集体经济组织内部流转，以及满足未来农民建房需求，提供公平的机会和实现的可能性。如江西余江，对退出宅基地或放弃建房资格进城落户的农户，保留原有农村土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，并允许15年后自愿选择是否回村建房，解决了后顾之忧。广州市还提出，经审批的集体土地性质住宅用地、节余存量宅基地等，可申请纳入利用集体建设用地建设租赁住房试点。农村土地制度改革三项试点的联动推进，宅基地改革、缩小征地范围、推动集体经营性建设用地入市等，将对赋予农民财产权利、缓解耕地红线压力，统筹城乡用地格局，起到积极作用。

三、有关思考与建议

多主体供地的提出，是对城市住房体系供地方式的重要突破。但就其相关表述结合实践来看，当前城镇住宅用地的供给仍以政府主导方式为主，非房地产企业、集体经营性建设用地等多主体则以进入公益性、保障性住房领域，尤其以租赁性质为主。统筹探索力度还需进一步深化，需明确几个主要问题。

1.以实现居住权为制度目标，合理引导社会预期。多主体供地的提出，其核心是缓解住宅用地的供需矛盾，满足人民安居性住房需求及保障民生。通过非房地产企业和农村集体组织主体，激发、鼓励各类企事业单位、社区股份合作公司和原村民，以及住房租赁经营机构、人才住房专营机构、社会组织等主体积极参与居住用地供给，有效提升租赁住房的供给能力，大力推进房屋租赁市场建设。

制度设计层面，应根据人口结构和市场需求，合理测算并确定各类政策性住房及商品房的用地比例和规模，同时考虑到居民在收入水平、教育背景、文化层次、消费心理等方面的差异，对住房的需求结构较为多元，应在加强租赁住房建设的同时，通过差异化的产权配置结构及市场化运作模式，逐步建立起多元住房保障梯度，满足居民多样化、合理化保障性住房需求。

2.坚守底线思维，统筹推进土地供给侧改革。必须坚守 “权属不变、符合规划”的基本原则，对涉及到部分存量建设用地调整用地性质、变更规划用途的情形，应以公共利益为优先考虑，以促进存量用地配置效率优化、满足保障性住房需求为前提，科学规划、审慎核准，确保规划调整有利于产业优化升级、城市质量提升和居住需求改善，防止土地预期收益提升带来的寻租行为。

此外，多主体供地作为土地供给侧改革的一个举措，要注重与各项改革任务的统筹联动，妥善处理好市场与民生的关系。我国城镇用地结构有失合理，在统筹布局方面，应着重在国土空间规划背景下，以规划布局与用途管制为手段，统筹优化 “三生”布局，合理增加居住用地规模，为城乡居民提供公平的居住机会。

3.转变政府服务角色，全面提升多主体供地能力。在改变政府作为居住用地唯一供给者的背景下，政府职能势必由生产导向型向公共服务型政府转变，相应更多地承担起服务、保障、监管的责任。在保障多主体供地方面，应积极适度放宽，在建设用地二级市场中允许采用协议转让、灵活处置产权、合理分配收益等方式，最大程度激活多主体的积极性。

通过合理预测，提升 “精准供地”能力。以用地需求为导向，强化供需双向调节，加强国土规划和土地利用规划管控，完善土地储备制度及建设用地指标分配办法，落实 “人地挂钩”政策。完善增量建设用地审批与供地制度，允许符合条件的企事业单位利用自有土地建设政策性住房，鼓励原依法取得的国有建设用地依法依约转让用于住房开发建设。加快完善监督管理制度，建立健全政策协同机制。