我国人才政策的历史分期研究

赵思博

摘 要：2017年开始，西安、北京、上海等城市相继出台人才政策，如火如荼的人才争夺战折射出人才是第一生产力的重要地位。为了迎合时代发展的要求，我国的人才政策经历了几次较大的调整变迁，不同时期选择了不同的政策类型与组合。本文从政策工具的视角出发，探究我国人才政策变迁的历史分期与选择因素，为具有中国特色的人才政策体系的建立提供理解角度。

关键词：人才；政策变迁；政策工具

党的十九大报告指出，人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。从2017年开始至今，西安、武汉、成都、杭州、南京等数十个城市陆续出台人才吸引政策。“抢人”政策频出，折射出地方政府积极的人才工作态度。而从各地“抢人”政策的具体内容也可以看出，各地人才工作的开放度在不断提升，更加开放的人才政策是时代所需。改革开放至今，我国的人才政策经历了几次较大调整，事实证明人才政策的调整符合时代发展要求。那么是什么因素影响政策的调整？本文在政策工具理论的指导下，探索分析问题的答案。

1 概念解释与理论依据

1.1 人才政策

人才政策指国家各级党委、政府制定的指导全国和各级人才工作的规范性文件的总和。人才政策包括党中央及其组织、宣传等各部门制定的，也包括国务院及其人事、教育、交通等部门制定的，包括党中央与国务院及其各部门联合制定的，也包括各级党委及政府发布的人才政策。人才政策内容广泛，包含了人才培养、使用、选拔、考核、流动、退休、奖惩、工资福利等各个方面（刘雪梅，2007）。

1.2 政策工具理论

政策工具指政府可以用来实现某种政治目标的手段（陈颖，2009），它是20世纪90年代西方政策科学研究的焦点。它借助工具的视角和方法将公共政策理解为由一系列政策工具构成的有机体。

本文主要借鉴广泛使用的麦克唐纳和艾莫尔的分类法，将人才政策工具分为5种类型：1）权威型工具，即以政府的权威为基础，在设定的环境下允许、禁止或要求某些行为。2）激励型工具，即依靠有形的回报，鼓励某些行为。3）能力建设型工具，即通过提供信息、教育、培训及资源，为所期待目标提供支持。4）象征及劝诫型工具，即通过对人民信念和价值观的引导、启发，使政策对象从内部动机决定是否采取与政策相关的行动。5）系统变革型工具，是通过对组织结构的变革来重新分配权威，以促进政策目标的实现（杨道田，2015）。

1.3 政策工具选择因素

任何一个政策的出台都要经过深思熟虑，不仅要考虑政策工具本身的效果、政策与实施环境的匹配程度，还要顺应政策制定者的“企图”。卢纯刚（2010）认为影响政策工具选擇的因素主要有以下几个。本文即讨论这些因素对我国不同时期人才政策工具选择的影响。

1）政策目标：制定、执行这一政策工具所期望达到的效果，这个过程要注意结合国家的战略规划。

2）目标群体：政策工具的作用对象，其对政策工具的接受能力和认同感直接关系到政策工具的效果。

3）政策执行机构：政策工具的直接实施者，执行机构的执行能力和力度直接关系到政策工具的执行效果。

4）政策资源：制定、执行政策工具所需要的各种人力、物力等支持。

5）政策工具应用背景：政治、经济、文化及意识形态在内的各种环境因素。

6）政策执行者的偏好：政策执行者是政策工具作用于客体的最直接主体，他们对于政策工具的理解和接受能力，更能直接影响政策工具的执行效果。

2 改革开放以来我国人才政策分期

2.1 改革开放之初

1978年12月召开的十一届三中全会，是人才政策拨乱反正的工作开始。这一时期人才政策的主流是恢复落实以知识分子为主体的各项人才政策，“尊重知识、尊重人才”是贯穿各项人才政策的核心理念。这段时期人才政策在制度层面上的改革尚未真正开始，恢复原有秩序、计划管控仍是各项人才工作依循的基本路径，若有所变动也是在原有政策上的微调。

2.2 20世纪80-90年代

以1983年10月中组部印发《关于改革干部管理体制若干问题的规定》为标志，中国人才政策进入突破旧有体制的改革破冰期。经济体制改革、科学技术体制改革、教育体制改革、职称评定制度改革等重大改革举措相继推出，对人才培养、人才管理、人才流动、人才激励等方面产生了深远影响。高校毕业生的就业初步放开，科学技术人员的流动问题屡次被提上议程，国家发文要求放宽放活科技人员政策，人才市场呼之欲出。

2.3 20世纪90年代-20世纪末

中共十四大以代表全党最高意志的文件宣告中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这一目标的确立，使前一时期人才政策上的各种不明朗一扫而空，各种制度建设充满信心与力量，冲决计划体制的各种罗网，朝着适应社会主义市场经济体制的方向大踏步前进。人才市场大刀阔斧地建设起来，培育与发展人才市场成为政策关注重点，1996年《人才市场管理暂行规定》出台，标志着我国人才市场进入正规化、法治化的建设轨道。

2.4 21世纪以来的新时期

知识经济在全球勃然兴起，知识创新成为主要的经济内驱力。作为知识创新的承载者、推动者，人才对于一国经济发展的作用更为突出。该时期我国的人才政策在前期发展的基础上数量增多，关注群体多样，涉及领域广泛，人才强国战略在新世纪初被提出并成为国家三大战略之一，成为各项人才政策的总纲，人才工作由只是经济、政治、科教体制改革的组成部分而分散展开的时期进入到一个以人才强国战略为统领的整合推进时期。

3 人才政策类型的变迁及原因分析

3.1 政策类型组合与变迁

本文以1978—2018年出台的人才政策为研究对象，分析人才政策改革开放至今的发展脉络与基本模式演变。首先，通过北大法宝网检索与“人才”“就业”“人力市场”主题相关的法律法规。其次，通过国务院、人社部、教育部、中国人才网等政府网站以“人才”为主题词进行查询。同时，检索人才政策汇编等文献资料以及相关文件解读，对政策数据进行补充完善，最终收集到如下数据：1978-1990年，北京市政策文本数为2，深圳为4，上海为1，重庆为1，其他城市共9，共词为进入、准许；1991-2000年，北京市政策文本数为6，深圳为11，上海为7，重庆为5，其他城市共21，共词为优惠、便利；2001-2018年，北京市政策文本数为95，深圳为88，上海为73，重庆为91，其他城市共247，共词为培训、支持。

以上数据可以看到不同阶段人才政策表现出的工具类型和使用频率以及工具类型组合各不相同。前两个时期中，人才政策类型多为权威型、劝告型和激励型工具，我把它理解为政府为中心的政策类型；但随着时间推移，权威型工具的出现次数逐渐减少，激励型工具仍被频繁运用；直到最后进入新时期，人才政策的工具类型多是能力建设型和系统变革型，即为人才提供资源和途径，注重培养人才。最有效的是民主的方式，让人才本身成为政策的参与制定者，自然而然提高政策认同度。总的来说，我国的人才政策越来越少强制色彩，更加强调人才的意愿，体现对人才的尊重与渴求。

3.2 变迁影响因素分析

改革开放之初，混乱的年代刚刚结束，国家的首要任务是快速恢复社会生产生活秩序。当时的人才政策目标无疑是把人才全面运用起来，人才的去向高度配合国家的发展战略；政策目标群体是拥有专业技能，一腔热血为国奉献的人，他们对于国家的权威性政策接受度很高，这类政策在推行过程中也就顺利无阻；当时计划经济仍是主导地位，而政府的干预及全能型政府仍唱主调。这种政治环境下的政策执行机构和执行者习惯于发号施令，当然一定的利益诱导与激励也是必不可少的；最重要的是资源，当时我国的教育还不发达，十年文革更是有对人才的灭顶之势，资源的稀缺性要求资源的最高利用率；当时的经济极度不发达，国家的基本运行都受限制，根本无法执行自由的政策。种种因素叠加起来，决定了那个时期只能是强制命令性以及逐渐探索发挥激励作用的人才政策。

20世纪90年代，社会主义市场经济正式建立，整个国家充满了自由的新气象。国家干预力度逐渐减小，市场作用迅速扩大，人们的个人追求也随之上升。在国家放权和市场扩大的双重作用下，人才市场出现并快速发展。

进入21世纪，市场经济已形成规模，“有限政府”“小政府”成为热议话题。全球化的席卷之势，带來国际化的竞争；知识经济的发展，带来智慧的较量；大国形象的树立，需要科技的支撑。这样的背景下，人才政策选择的影响因素发生质变：政策目标不再是定向配备式的所谓高效利用，而是人美其职，追求高层次的发展；政策目标群体不再是单一层次、缺乏个人追求的人才群体，而是来自政治、经济、科技等多领域、国际国内复杂的、有个性的群体。他们是新时代的社会成员，对政策的制定与执行具有极高的敏感度和关注度；新时期提倡简政放权，政府增强服务意识，提高工作的透明度和效率。这种政治环境对政策的执行者和执行机构的要求提高，工作能力提高与态度的改善也为反映人才需求的人才政策施行打下坚实基础；政策资源方面，目前我国已经是世界第二大经济体，雄厚的经济实力，充足的人力、物力储备足以支撑各种向好政策的改革与执行；民主的政治，发达的经济，开放的文化，多样的意识形态等呼唤民主、尊重个性的人才政策。在以上因素的综合影响下，新时期的人才政策致力于人才培养，并通过深化改革破解人才发展及其效能转化的政策障碍，为政府和市场在人才资源配置中的职能和边界进行系统设计和安排，也就是能力建设型和系统变革型为主的人才政策。

4 结论

本文通过收集整理我国改革开放以来的人才政策，发现我国的人才政策发文规模呈增长态势，政策工具类型由权威型为主逐渐转化为以能力建设型为主，这与不同时期我国的政治经济大背景以及国家的战略定位紧密联系。总的来说，从动乱年代之后高度计划管控的人才管理体制到适应社会主义市场经济下以人才强国战略为引领的人才政策体系，体现出我国人才政策向更加尊重人才意愿，更适应国际竞争的方向发展。相信以能力建设型、激励型及系统变革型工具为基础的现代化人才政策体系能够更加适应人才发展，推动我国人才事业不断进步。

参考文献

[1]刘雪梅，孙昌增.发达国家及地区人才政策比较研究[J].时代经贸（下旬刊），2007（07）：115-116+118.

[2]陈颖，朱柳萍.北部湾经济区人才政策体系的平衡观探析[J].市场论坛，2009（04）：14-15.

[3]杨道田.公共政策学[M].上海：复旦大学出版社，2015：121.

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