论政府信息公开中的价值冲突※

●齐秀梅

一、问题的提出

我国的政府信息公开如果从河北省藁城市推行“两公开一监督”制度（1988）算起，至今已有30多年的实践。在政府信息公开推动和发展的实践中，经历了2001年加入世贸组织之际政府履行提高透明度的承诺、2003年“非典”事件推动政府在突发公共治理危机下的信息公开和舆情控制能力的提升、2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施成为政府信息公开法治化的标志、2019年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《新条例》）的全面修订等众多具有里程碑意义的事件。政府信息公开走过了从被动到自觉、从局部到全面、从建制到立意的道路。然而在这过程中出现的种种问题，如政府信息公开申请权的滥用、政府信息公开行政诉讼中的举证责任分配、公开例外情形的范围、信息公开及保密法与档案法之间的衔接问题等，经本次修订仍然没有得到彻底的解决。这些问题出现的根源在于对政府信息公开中的多重价值目标并未达成共识，这些价值目标之间出现冲突并表现为具体问题的时候，并没有正当性基础的理论证成和清晰的调适规则对其加以解决。

一个重要制度的价值从来都不是单一的，而是由多重价值目标构成的复杂体系。对于政府信息公开价值的认识，目前并无统一共识。从政府信息公开的作用角度，政府信息公开的价值包含保障知情权、防止腐败、建设法治政府、落实依法行政等方面；也有作者从信息的种类和地方政府的层级角度，按照政治、经济、文化、社会及政府自身建设五个方面在中央政府、地方政府、基层政府三个不同层级上，提炼出15种价值取向[1]；亦有观点把政府信息公开价值分为宪法价值、政治价值、制度价值、经济价值等。

政府信息公开作为建设法治政府的重要制度之一，其价值目标是动态而多元的，各价值之间在特定情境中会出现冲突，并表现为具体的问题，如何确定价值之间的优先位序，是解决这些问题的前提性条件。首先，政府信息公开中存在个体权益、第三方权益与公共利益之间的冲突，具体表现为信息涉及第三方商业秘密或者隐私权的时候是否应予公开；其次，共享与效率之间的冲突表现为信息公开申请权的滥用；再次，政府信息公开中统一性与差异性之间的冲突表现为各级政府和部门在公开中以规范化、标准化、清单化为表征的统一性，与以创新性、多元性为表征的差异性之间的矛盾；最后，政府信息公开传统性与现代性之间的冲突，在政府信息公开范围领域表现得尤为突出。政府信息公开制度基于本次条例的修订，对价值之间的冲突将有更加清晰的认知，并据此解决实务中的新旧问题。

二、政府信息公开中个体权益、第三方权益与公共利益之间的冲突

（一）个体权益、第三方权益与公共利益之间产生冲突的原因

《新条例》在第五条基本原则中，增加了“坚持以公开为常态、不公开为例外”、“合法”原则的规定。政府信息公开保证了作为公民基本权利——知情权的实现有助于充分发展个体人格和建立基于公民身份的尊荣和自豪感。从根本上讲，政府信息公开不仅仅是建立在这种个体权利的视角之上，它强调的更是一种宏观体制的运作，强调政府法治、透明、开放、共享、服务的特征。政府信息公开是行政权力运行方式从秘密到公开的根本转型，而非政府管理手段的简单工具意义上的创新，权力运行将藉此由暗箱操作走向透明。政府因保密而营造的权威将因公开而被削弱，公民则因占有更多的信息对公共事务获得更大的话语权。

政府信息公开制度设置的初衷是为了保护社会公众在公法意义上的知情权，也有观点认为知情权可以上升为表达自由的一部分，从而获得宪法权利的地位。但是实践中，社会公众获悉政府信息的第一动力来源仍然是自身的私益，表现为拆迁征地、社会保障等领域的信息公开申请数量要远远多于其他领域。究竟是从侧重于保护个体权利的角度，还是从侧重于社会公共利益角度推动政府信息公开，对这一问题的答案将直接影响政府信息公开立法和法律适用。

政府在信息公开过程中必须处理好国家与个体、社会与个体、个体与个体之间的利益纠葛关系，即个体权益、第三方权益与公共利益价值之间的冲突。在社会与个体关系方面，一些政府信息关系着国家利益，如果向个人、法人或其他组织公开将可能对国家安全、政治稳定或者经济安全造成威胁，可能造成金融动荡、社会不稳定等局面，针对个体的公开应当受到限制。在个体与个体关系方面，行政机关针对特定个体公开的政府信息可能涉及其他个体的商业秘密或者个人隐私，个体的知情权和第三者权益之间可能因政府信息公开行为发生冲突，[2]必须综合考虑不同个体之间的利益平衡和社会整体价值取向。

（二）个体权益、第三方权益与公共利益之间冲突的典型表现

当政府信息公开中的信息涉及第三方商业秘密、个人隐私等，个体知情权、第三方商业秘密权或隐私权以及社会公共利益价值的冲突体现得尤为明显。《新条例》第十五条规定：涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。这一规定提供了解决冲突的基本思路：公共利益价值最为优先，其次是第三方权益，最后是个体权益。公共利益的价值将优先于第三方权益被充分考虑。

隐私、商业秘密的概念来源于民商法，其内涵和边界素有争议。在行政法领域中由行政机关对个人隐私和商业秘密加以认定，存在着一定的困惑。有学者主张用“商业信息”和“个人信息”这两个比商业秘密和个人隐私范围更大的概念，用以作为区分公开与否的标准。[3]

在主动公开和依申请公开中，应当在公开前对信息进行是否涉及第三方权益的审查和区分处理。在诸如拆迁补偿、社会保险、保障房分配等领域中，政府有必要公布受领群体的个人信息，这是公平公正的制度性保障①。但是应当对涉及第三方权益的信息做技术性隐匿的处理，如姓名、身份证号码、联系电话等足以确定个人身份的信息。在公开行政许可、行政确认、行政处罚等行政处理决定时，同样应当注意隐匿或删除足以辨认和识别身份的自然人信息。公开政府信息是政府的法定义务，同时保护个人信息安全更是政府的应尽职责。

三、政府信息公开中共享与效率之间的冲突

（一）政府信息公开中共享与效率之间冲突的原因

最大程度地在政府和社会公众之间实现政府信息共享是政府信息公开制度的根本价值所在，政府信息公开的程度体现着政府的透明程度、法治化程度和接受监督的主动性程度。作为拥有信息优势、对社会负有服务和管理义务的政府应该将信息共享和治理机制作为一种非管制性的治理工具，加强信息的传播和沟通，促进信息资源的开发与共享，完成信息时代政府承担的使命。《新条例》第七条规定：各级人民政府应当积极推进政府信息公开工作，逐步增加政府信息公开的内容。

另一方面，政府信息公开中的效率价值在实践层面受到诸多因素的制约，来自于行政机关内部的因素，包括各级各地政府及其部门的制度完备性、财政资金的投入、专门机构和人员的配备及专业性、各类信息数据平台之间的整合度、应对政府信息公开行政复议和诉讼的能力等；来自于社会公众外部的因素，包括信息公开申请人短期内大量的申请及随后提起的复议和诉讼、技术的进步对信息公开方式和渠道的影响、网络公开的安全性等。

实践中，信息公开申请人在申请时须提供“根据自身生产、生活、科研的特殊需要”的证明材料，行政机关往往以缺少证明材料或者证明材料不符合“三需要”为由驳回申请，而各级各地政府在实践中对“三需要”的理解和把握也存在较大争议，客观上影响了信息公开的效率。《新条例》第二十七条取消了原来第十三条中“三需要”的规定。这一修订鲜明地体现出推动信息共享的意图。

（二）政府信息公开中共享与效率之间冲突的典型表现——政府信息公开申请权的滥用

政府信息公开申请权滥用行为，一般是指单个或多个有利害关系的申请人在较短时间周期内向一个或多个行政机关大量、反复申请政府信息公开的行为。②《新条例》第三十五条规定：“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理。”第四十二条规定：“……申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。”首次在立法中对申请权滥用行为做出界定和处理。采用了“数量、频次明显超过合理范围”的描述性规定，实务中仍需要行政部门对“合理范围”及申请理由做出自由裁量，通过实施细则、司法案例等逐步使之具体明晰。

政府信息公开申请权滥用的原因之一是申请人把信息公开作为实现其他利益诉求的手段。一些当事人因土地征收、房屋拆迁、环境保护等方面的具体利益诉求，通过行政复议、诉讼乃至信访等途径得不到满足后，选择通过大量提起信息公开的方式给行政机关施压，希望行政机关在不堪重负或不胜其烦之后满足其具体要求。如上海市某申请人因土地拆迁问题，同时向不同行政机关提出了几千件信息公开申请；江苏省某申请人因环保诉求未得到满足，向环境保护部和江苏省环保厅累计提起一千多份信息公开申请；北京市某申请人因对征地拆迁补偿不满，向区政府提起一百余项信息公开申请等等。[4]在大量“维权化”、“信访化”趋势的信息公开申请权滥用行为中，申请人以信息公开之“形”谋求事关自身利益的行政纠纷解决之“实”，这种形式与实质的悖离，反映出政府信息公开制度供给与需求之间的矛盾。对此，《新条例》第三十九条规定：申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。

选择是否在立法中对信息公开申请权滥用做出界定以及选择以何种方式应对，从根本上说体现了在保障社会公众知情权、维护行政效率与推进政府信息共享的价值之间的选择。如何既依法保障公民的知情权，又有效防范和规制少数人的申请权滥用行为，同时维护行政机关的效率，是仍然存在的课题。从立法应然层面看，政府信息公开制度的基本功能是提供现有的政府信息，本质上不对行政法上的权利义务作实体性的处理，也不因相对人的申请而承担特别义务。申请人所提申请背后的具体目的以及申请价值，对判断申请权是否滥用具有何种意义，需进一步深入研究。

四、政府信息公开中统一性与差异性之间的冲突

（一）政府信息公开中统一性与差异性冲突的原因

政府信息公开的统一性表现为公开的规范化、标准化、清单化和程序化，差异性表现为各地各级政府在公开中表现出的创新性和多元性。

统一的政府信息公开具有重要意义，各地各级政府在公开内容、程序、时限上的统一，将给社会公众清晰的预期。2017年，国务院选取100个基层试点单位进行基层政务公开的标准化规范化试点，确认了政府信息公开统一性的必要。2019年，民政部办公厅印发《社会救助和养老服务领域基层政务公开工作要点》，应急管理部办公厅印发《安全生产和救灾领域基层政务公开标准目录指引》，教育部办公厅印发《义务教育领域基层政务公开标准指引》，自然资源部办公厅印发《城乡规划领域基层政务公开标准指引》，这些基层政务公开工作要点和标准指引的发布，对于基层政务公开工作的标准化、规范化具有重要作用，也体现出在这些关系国计民生的重点领域中基层政府信息公开的统一性要求。

清单式的公开对于统一性的达成具有重要的工具价值，但是实践中清单的公开还没有实现真正的统一。以责任清单为例，“根据对推行责任清单的31个省级政府部门的实践观察，我国有3个省级政府采取依附型责任清单模式，14个省级政府采取一体型责任清单模式，14个省级政府采取独立型责任清单模式。独立型责任清单中又分成单一职责型、职责追究型两大类，单一职责型又分为二元、三元、四元、五元、七元结构五种类型，职责追究型又分为四元、六元和两表多元结构三种类型。”[5]责任清单类型上的不统一，严重影响公开权威性和规范性。

统一的优点是便于量化和考核评估，但应当注意的是，不同层级政府和不同政府部门在政府信息公开的能力、投入、制度、保障等方面存在重大差异。统一性和差异性在政府信息公开中同时存在，并在特定情境中产生冲突。

（二）政府信息公开中统一性与差异性冲突的典型表现

1.政府信息公开范围上的统一性和差异性

《新条例》第十九条至第二十二条规定了各级政府和部门主动公开政府信息的范围。条例规定的范围是法定最低标准，实践中行政决策、执行、管理、服务、结果领域的公开，以及数据开放、政策解读、舆情回应也被认为是政务公开的范畴，在这些领域中各地各级政府公开的差异性很大。有的地方仅仅停留在法定义务层面，没有投入持续性的人力、财力和注意力主动扩大公开的范围；有的地方先行先试，在公众参与、互动反馈、数据开放、政策解读、新闻发布等领域创新性地加强公开。政府信息公开属于授益行政范畴，“在授益行政中，要充分发挥地方政府的能力，只要财政力所能及，就应最大限度地满足公众诉求，所以，上位法一般规定的是最低必须满足的标准，不妨碍下位法提出更高更多的授益目标。”[6]

2.政府信息公开方式上的统一性和差异性

《新条例》第二十三条至第二十五条规定了政府信息公开的数种方式，既有作为信息公开的第一平台的政府网站，也有“两微一端”等互联网政务媒体，还有政府公报、新闻发布会、报刊、广播、电视等途径。我们可以想象：现代化城市的社会公众可以凭借手机第一时间获取资讯和服务，老少边穷地区基层群众可能仍然主要依赖广播、公告栏等传统公开方式获取信息。网络、数据技术的飞速发展，一方面为信息的传播和共享提供了有力的技术支撑，另一方面也在不同社会群体之间造成了难以跨越的“技术壁垒”，形成巨大的差异性。在这种统一性和差异性的冲突中，应该充分承认不同地方和各级政府在客观条件上的差异性，以完成信息公开作为衡量的最终目标，避免追求形式上的绝对统一。

五、政府信息公开中现代性与传统性之间的冲突

（一）政府信息公开中现代性与传统性冲突的原因

现代性与传统性本身即是不确定的概念，现代性意味着开放、兼容、多元、动态，传统性意味着内敛、固守、价值单一、静态稳定。现代性和传统性本身并无褒贬之分。

政府信息公开中的现代性代表发展的一面，传统性代表稳定的一面，都是重要的价值向度。基于传统性的政府信息公开以政府信息公开条例的规定为底线和最低要求，给社会公众和行政机关可靠、稳定的预期，给信息公开相关行政复议和行政诉讼提供明确的法律依据。但政府信息公开从来都不止步于条例的要求，基于现代性的政府信息公开追求大数据技术的应用、公开范围的扩大、公开渠道的拓宽、单向公开向双向互动转变、数据开放和治理以及对舆情的及时妥当回应。各地各级政府以创新的意识和敢于试错的勇气不断尝试信息公开新的制度和措施，表现出现代性的一面。

（二）政府信息公开中现代性与传统性之间冲突的典型表现——对公开边界划定的争议

政府信息公开的边界从来都不是一条清晰的界限，而是一片模糊的区域。政府信息公开边界中的现代性体现为用多样化的现代信息技术传播手段促进公开，不断扩大公开范围，从信息公开向数据开放转型；传统性体现为对涉密、涉稳、过程性信息、内部信息、归档信息等趋于采用保守的态度不予公开。两种趋向同时存在，呈现出现代性与传统性之间的冲突。

以决策公开为例。在“决策、执行、管理、服务、结果”五公开中，决策公开的落实一直存在问题。通常决策公开包含重大决策前向社会公众征求意见、对意见的反馈、会议公开等方面，行政决策过程中往往反映出行政决策机关的迟疑、反复、试错、博弈，尽管这些是决策过程中的正常样态，行政机关也不愿将这一过程完全公开给社会公众知悉，担心决策过程中显现的争议矛盾可能影响行政决策的权威性，有损行政机关在社会公众心目中的公信形象。

《新条例》第十四条到第十六条明确规定属于国家秘密、可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的信息、可能损害第三方商业秘密或者个人隐私的信息、过程性信息、内部事务信息等信息不予公开或者可以不公开。行政机关仍然需要在属性、公开后果、利益衡量等方面作出决断。以传统性守住条例的底线，还是现代性地迈出更大步伐，仍然是行政机关面前的问题。

注释：

①正如法院在杨政权诉肥城市房产管理局二审行政判决书（山东省泰安市中级人民法院行政判决书（2013）年泰行终字第42号）中指出的：“在保障房制度中，当涉及公共利益的知情权和监督权与申请保障性住房人一定范围内的信息隐私相冲突时，应将保障房的公共属性放在首位，使获得这一公共资源的公民让渡部分个人信息，既符合比例原则，又利于社会的监督和保障房制度的健康发展。”

②目前在理论研究和司法实践中对这一行为的界定有“申请权滥用”、“非正常申请”、“大量、反复申请”、“恶意申请”、“无谓申请”、“纠缠申请”等不同用法，本文采用“申请权滥用”的概念。