县域集成改革与治理现代化研究※——以江苏省江阴市集成改革为例

●董李锋

县级政府在中国行政体制中承上启下，要素完整，功能齐备，县域治理在国家治理中居于重要地位，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。面对县域治理的新形势新要求，特别是当前县域治理中普遍存在的群众企业办事难、基层一线治理难、扶贫脱困攻坚难、便民服务集成难等治理问题，需要以改革为县域治理开道，江阴的集成改革就是这样一个有益的探索。

一、集成改革推动构建县域治理新体系

2017年7月，江苏省委办公厅和省政府办公厅联合下发《江阴市县级集成改革试点总体方案》，江阴成为全省首个县级集成改革试点县市。总体方案提出，通过构建简约便民、阳光高效的行政管理体制，充满活力、运行有序的经济体制，绿色发展、自然和谐的生态文明体制，接轨国际、竞争力强的开发开放体制，城乡互动、协调融合的城乡发展一体化体制，公平均衡、普惠多元的社会事业体制，全面从严、固本强基的党的建设制度，把江阴建设成为全省同类城市中服务效率最高、发展环境最优、创新活力最强、人民群众获得感最多的改革发展示范区，为全省县域治理体系和治理能力现代化建设提供更多可复制、可推广的改革成果，让点上的“盆景”成为面上的“风景”。2017年7月起，围绕提升县域治理能力现代化水平，江阴以条件相对成熟的、有一定基础的行政管理体制改革作为“先手棋”“当头炮”，搭建镇街政务服务中心、综合执法局、综合管理服务指挥中心等“三大平台”，建成市级行政审批局、综合行政执法局、城市综合管理局、政务服务中心、综合管理服务指挥中心、大数据中心等“三局三中心”，初步构建起县域治理“四大体系”。

1.构建便捷高效的政务服务体系。针对基层企业群众反映的办事难问题，特别是行政审批服务时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多等“一长四多”问题，着力重构政务服务。一是编制市镇权责清单。市级层面，按照“江阴急需、市县同权、法律许可”思路，省赋权14项，无锡市赋权282项；镇街层面，赋予镇街经济社会管理权限861项，开发区承接设区的市级经济管理权限187项，做到行政权力能放则放、应放尽放、充分下放。二是实现行政审批提速。组建市行政审批局，打造全链集中审批；建设镇街政务服务中心，实现“一窗通办”；推行“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”，开启“2440”审批服务的“江阴速度”。企业注册实现全程网上电子化办理，不动产登记推行“国土、住建、税务”“三联办”工作组合，开设“实体经济绿色通道”专窗，成立大审图中心，90%以上事项实现最多“见一次面”办结，办件量排名前20的审批服务事项“不见面”办件率达98.5%。三是强化事中事后监管。实施“双随机一公开”日常监管机制，建立全市基础信息共享平台，形成企业、社会组织、自然人和政府部门、事业单位信用监管体系。四是建成政务信息大数据。成立市大数据中心，梳理61个部门的资源目录，总数据量近12亿条，推进审批、服务、执法、监管政务信息互联共享，推进“部门业务数据”向“政府数据资产”的转化。

2.构建沉底到边的基层治理体系。针对基层治理中“看得见的管不着、管得着的看不见”等体制痼疾和一线治理难题，推进社会治理资源、力量向基层一线倾斜。一是织密基层治理“一网格”。将全市域划分为17个一级网格、271个二级网格、1558个三级网格，构建起一个横向到边、纵向到底、覆盖全市的三级联动的网格化管理体系，将“人、地、物、事、组织”等要素全部纳入网格，配齐配强“一长五员”，变被动查为主动防，变被动应付为主动快速处置，实现了基层治理的精准精细、全域联动。二是组建综合执法“一队伍”。组建市镇综合执法局，市级归并组建市场监管、交通运输、规划国土、农林水利、安全生产、建设管理、卫生监督等7支综合执法队伍，镇街设置全能型中队，构建起市镇联动、权责统一、精简高效的综合执法体系。三是打造管理服务“一平台”。构建起集公安巡防、安监、环保、交通、水文监测、公用事业、水电照明、“双公示”、信用信息等于一体的管理服务平台，进行实时监控，依托平台对企业进行信用评价，加大了对市场主体的以信用监管为核心的事中事后监管力度。四是建成指挥调度“一中心”。建成市镇综合管理服务指挥中心，立足于“一网格”的网格化管理体系，发挥“一中心”功能作用，及时发现问题、实时指挥调度、快速精准处置，提升了综合管理和服务能力。

3.构建精准有力的社会救助体系。针对“因病致贫、因病致困”问题，打造以城乡低保为基础、专项救助为辅助、深度救助为兜底、慈善救助为补充、医疗互助为扩展的社会救助体系，破解扶贫脱困攻坚难题。一是实施一站式集中救助。组建市社会救助中心，将原先分散在20多个单位的救助职能整合归并为8大类43个救助项目，以救助全参与、内容全覆盖、信息全共享，实现对全市所有救助对象的精准救助、常态救助、阳光救助。二是实施定向式社会救助。充分发挥江阴公益慈善“首善之城”优势，鼓励、支持社会各界特别是广大企业家，以慈善捐助、结对帮扶等形式，定向救助、定位帮扶贫困群体。江阴一次募集企业冠名基金超过9亿元，每年“慈善一日捐”社会各界捐款均达到1000万元左右。三是实施互助式补充救助。在新农合的基础上，创新推行村级医疗互助“福村宝”项目，作为新农合的有益补充，以村民自愿、多方出资、平台管理、专业服务，通过共建共享进一步缓解农村因病致贫、因病返贫的压力。截至2018年底，村级医疗互助已覆盖江阴全市两百多个村，补助94793人次6134万元，展现出“共建安心医疗、共享邻里互助”的良好成效。

4.构建温馨周到的生活服务体系。针对城乡生活服务主体多元化、平台分散化、标准随意化等问题，坚持政府主导，鼓励市场参与，集成便民服务，为全市百姓提供24小时在线智慧生活服务。一是服务资源集成化。以行政服务、公共服务、便民服务、公益服务、资讯服务“五位一体”，将现有生活服务项目纳入一体化平台，做到所有生活服务项目、各类便民服务主体能进必进。二是服务平台系统化。整合原有各类服务平台、服务热线，依托网格化管理实现“一格通”，依托对应识别码实现“一码通”，依托统一电话号码实现“一号通”，依托统一APP实现“一点通”，依托市民卡支付实现“一卡通”，方便市民生活、节约社会资源。三是服务监督常态化。建立中心、联动单位和作风监督部门联合督查机制，完善服务加盟商和服务人员信息数据库，以政府、行业、群众、信用“四位一体”监督管理机制，为群众带来更多选择、更优服务、更大便利。

二、集成改革提升县域治理现代化水平

江阴的集成改革结合地方自身的发展水平、发展阶段和发展环境进行创新实践，针对制约县域治理的突出短板和制约因素靶向发力，有力的推动了地方治理的现代化进程。

1.集成改革坚持治理的系统性、整体性。习近平总书记强调，“推进改革要树立系统思想，推动有条件的地方和领域实现改革举措系统集成”“着力加强全面深化改革开放各项措施系统集成”“对领域相近、功能互补的改革试点，可以开展综合配套试点，推动系统集成”。江阴在改革过程中围绕问题根源作一揽子的系统性解决方案，这是针对当前单项改革关联领域多、钳制要素杂、不易单方面突破，以系统化思维提出的改革新思路、新办法。在改革专项方案设计时，从改革大局和长远发展的角度出发，以系统性、整体化思维谋划改革，将优化营商环境、市场化改革、绿色转型发展、城乡融合发展、优质基本公共服务等理念贯穿到改革方案制定全过程，消除了改革方案的“碎片化”和“分散化”，增强了改革顶层设计的互补性、关联性和耦合度。在改革实践中，江阴改变以往单兵突进式的改革，从行政管理体制改革入手，全面转向七大领域改革协同并进，系统出台了集成改革“7+2”方案，包括经济体制改革、行政管理体制改革、加强党的建设制度改革、生态文明体制改革、开发开放体制改革、社会事业体制改革、城乡发展一体化体制改革等七大领域专项改革方案和改革工作推进机制、改革宣传工作方案等两个工作机制，避免了改革的零敲碎打。

2.集成改革推进治理的制度化、程序化。加强程序性制度建设，提高政府治理的规范化水平，有利于充分考虑各方的利益和关切，增强利益相关方对改革的认同和支持，减少政策执行过程中的阻力，形成推进改革的合力，提高改革质量。在集成改革中，江阴围绕“提高改革方案质量”“压实主体责任”“注重改革实效”三个方面内容，构建了集谋划、协调、调度、督察、评估、考核、宣传于一体的全流程推进体系，为有力有序推进集成改革提供机制保障。围绕提升改革方案质量，突出调查研究、方案论证、部门党组织讨论、分级审议等4项制度，发挥党组织总揽全局协调各方的组织领导作用和公众参与作用，避免部门“自说自唱”，确保吃透上情、摸清下情，搞好结合。围绕压实改革责任，建立签订责任状、项目领衔、例会推进、公众参与、督察督办、三方约谈、台账管理、限时办结、信息发布、智库支持等10项制度，形成责任明确、过程管控、推进有序的工作格局。围绕取得改革实效，明确任务销号、第三方评估、绩效考核、总结宣传等4项制度，突出成效评判与单位、个人利益挂钩的正向激励。

3.集成改革促进治理的信息化、智能化。互联网、大数据、云计算等现代技术的发展和运用，为政府治理插上了智慧的翅膀，代表着政府治理现代化的一个方向。发展电子政务、构建在线服务平台、推进智慧城市建设等信息化建设，对打破封闭式的传统治理，转变政府职能，提升治理效率和服务质量具有积极的作用。江阴把“共享、集中、协同”的大数据思维贯穿集成改革全过程，以建设更科学、更高效、更人性化的智慧城市为引领，注重挖掘数据价值，加快数据在改革和治理中的转化应用。出台政务信息资源共享管理办法，健全政务信息资源目录体系、共享交换体系和政务信息采集、维护、共享工作机制，打破信息孤岛，打通数据壁垒，实现全市基础信息数据互联互通，推动信息共享和业务协同。建成统一事项库、企业库、人员库、投资项目库、电子证照库等资源库，实现凡是能通过网络共享的材料不需要重复提交、凡是能通过网络验核的信息不需要重复提供、凡是能实现网上办理的事项不需要现场办理，让“数据多跑路、企业群众少跑腿”。在镇（街）、村（社区）建设“一门式”综合服务平台，依托人口数据和证照数据共享，为群众就近办理21个部门190项行政服务。通过大数据政务服务，使政府治理朝着更科学、便捷和高效的方向发展。

4.集成改革尊重基层的创造性、创新性。来自地方基层的系统集成改革试点，是重要的改革方法和路径选择之一。习近平总书记指出，要尊重基层实践，多听基层和一线声音，多取得第一手材料，正确看待新事物新做法，只要是符合实际需要，符合发展规律，就要给予支持，鼓励试、大胆改。要保护好地方和部门的积极性，最大限度调动各方面推进改革的积极性、主动性、创造性。作为最基本的行政单位，镇（街）处在发展最前沿、工作第一线，只有不断提升治理能力，打通联系群众、服务发展的“最后一公里”，才能为政府治理提供最可靠的保障、筑牢最稳固的根基。在集成改革中，江阴以全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇徐霞客镇为蓝本，把徐霞客镇创新实践形成的“政务服务一窗口”、“镇村治理一张网”、“综合执法一队伍”和“日常管理一中心”的基层治理新模式复制推广到全市17个镇街，建设镇（街）“三大平台”和市级“三局三中心”，在全市域构建起“集中高效审批、分类监管服务、综合行政执法”的现代基层治理架构体系，实现“一枚公章管审批、一个网络管服务、一个平台管信用、一支队伍管执法、一个中心管协同、一个网格管治理”，提升了江阴基层治理体系和治理能力现代化建设水平。

三、集成改革对推进县域治理现代化的启示

江阴的集成改革没有样本参考，既面临县域治理的普遍性问题，也面临先发地区的特殊性矛盾，为县域治理体系和治理能力现代化建设探寻了新的路径。

1.顶层设计、制度保障是推进县域治理的内在要求。县域治理涉及省、市、县各个层级的利益关系，囿于许多单靠县级无法克服的政策制度制约和行政体制约束，必须依靠顶层的系统谋划和协调来强力推动。江阴的集成改革之所以能在较短时间内取得明显成效，得益于省委省政府的高度重视和大力支持，省委办公厅、省政府办公厅专门下发《江阴市县级集成改革总体方案》，不仅提出了清晰的改革目标、内容和时间，更明确提出“实现市县同权”“赋予江阴与设区市同等的经济社会和行政管理权限”“凡在全省其他市、县（市、区）开展的省级改革试点，江阴市都可以先行先试”等。这让江阴的改革有了底气，放开了手脚，勇于在改革中打通层级壁垒，打破部门藩篱，创新实践县域治理。

2.科学统筹、协同推进是推进县域治理的基本路径。县域发展是一个有机统一的整体，既涉及到上级，也关乎到基层；既包括各个部门，也离不开各个领域。县域治理不能“头痛医头、脚痛医脚”“只见树木不见森林”，必须树立系统思维和全局观念，准确把握县域治理各领域各条线各方面的内在联系和相互关系，构建起县域治理完整的制度和工作体系。江阴集成改革强化县域治理体系的制度集成和工作整合，以《江阴市县级集成改革试点总体方案》为核心，分别制定市和镇（街）行政管理体制改革《方案》，编制《市综合执法体制改革方案》《市综合执法队伍整合方案》，出台《市政务信息资源共享管理办法》等政策制度，在机构设置、政务服务、行政执法、数据共享等方面实现系统集成、市镇联动、整体实施，使改革在全市域稳步实施，有序推进。

3.重心下移、权限下放是推进县域治理的主要指向。镇街作为我国最基本的行政单位，处在发展最前沿、工作第一线，是县域治理的主阵地，镇街的治理能力和治理水平直接决定着县域治理的效果。必须不断提升镇街治理能力，最大限度的下放权限、下沉力量、下移资源，满足基层单位和干部群众的实际需求，打通基层政府联系群众、服务发展的“最后一公里”，为县域治理筑牢根基。江阴在集成改革中强化市镇街之间的职责重构、资源重配、体系重整，在管理权限上赋予镇街更多的经济社会管理权限、行政审批权限、行政执法权限，能放则放，应放尽放；在人员配置上按照“人随事走、编随人走”的原则，选派精干力量充实镇街行政审批、综合执法一线；在干部使用、考核奖励等方面，加大对镇街政务服务、综合执法一线工作人员的倾斜力度，把更多的资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好地为群众服务。

4.多元参与、共建共享是推进县域治理的必然选择。县域治理面临对象复杂化、诉求多样化、需求个性化等现状，依靠基层政府单一主体的力量难以提供充足的治理资源，难以满足日益增长的治理需求，难以肩负起有效治理社会的职责。必须发挥多方力量，调动市场、社会及公众参与，实现治理多元主体的广泛参与和公共服务多元主体的共建共享，推动基层治理由一元、集中、单向的治理模式向多元、集体、互动的治理模式转变。江阴在集成改革领域注重发挥多元主体的力量，促进基层的参与式治理。在政务服务中充分发挥代办员的作用，在网格化管理中充分发挥“一长五员”的作用，在社会救助中充分发挥村民医疗互助会和企业的作用，在生活服务中充分发挥互联网和市场化平台的作用，让群众在共建共享中有更多的获得感、更高的满意度。同时还通过购买服务的方式，将企业、志愿者和社会组织等力量吸纳到治理体系中，提高了治理的社会化、专业化水平。

四、进一步以集成改革推进县域治理的思考

集成改革作为一个县域实践，对推进地方治理体系和治理能力现代化起到了积极作用。如何扩大这种改革效应，促进集成改革与县域治理之间的良性互动，耦合提升，还需进一步思考和探索。

1.以思想解放和理论创新提升改革和治理水平。改革需要思想发动，也需要理论引领。一方面，江阴集成改革虽已经破题，但依然面临难啃的“硬骨头”，改革中还有杂音、还有阻力，要以思想解放进一步激发改革动力，着力克服思维惰性，冲破旧有观念，摆脱路径依赖，准确把握各项改革主攻方向、重点任务、时序要求和推进方式。另一方面，江阴集成改革的探索性、首创性和示范性特征明显，需要及时总结改革实践，加强理论阐释，使改革认识论、方法论与改革实践相匹配，以理论创新进一步凝聚共识，指导实践，引领改革向纵深推进，进而提升县域治理整体水平。

2.以标准化建设推动改革和治理经验可复制可推广。能否做到经验的可复制可推广，是衡量集成改革成效的重要标志。一方面要加快推进集成改革的标准化建设，把个性探索上升为共性经验，扩大示范效应。针对部分改革的审批、监管、执法等流程，针对每个项目、每个任务，推动改革工作模板化建设、改革流程标准化打造，形成县域改革的“江阴样本”、县域治理的“江阴标准”。另一方面要立足江阴实际，探索具有江阴特色的改革和治理创新。加快推动不见面审批、户户通工程、工业企业资源利用绩效评价、环保管家、医联体建设、村级医疗互助等特色改革项目，形成更多可学可鉴的改革和治理经验，为县域治理贡献更好更优的“江阴方案”“江阴智慧”。

3.以差别化试点促进改革的顶层设计与基层探索互动。改革和治理都需在顶层设计与基层探索互动中激发各个层级、各类主体的主动性、积极性、创造性，实现各司其职、各负其责、有序协同。江阴作为县一级的集成改革，依然面临制度系统衔接不够顺畅，新旧制度之间、各职能部门之间、各层级之间的不衔接、不协同，甚至出现“梗阻”。一方面要加强顶层设计，把各级政府及职能部门置于同一平面来推动，促进政策的协同配套，使各项改革同向而行。另一方面要为基层改革释放政策空间，支持地方、基层破除改革中的法治困境、信息孤岛、外部制约等障碍，鼓励他们进行差别化试点、自主化探索，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合，形成强大合力，使改革上下顺畅、左右贯通、前后呼应、内外协调。

4.以科学的激励约束机制增强基层的改革动力。科学有效的激励约束机制是推进改革的重要保障。面对复杂性、敏感性、艰巨性更加突出的改革形势，加强鼓励激励、容错纠错、能上能下“三项机制”在改革中的运用，旗帜鲜明的鼓励基层改革，为基层改革创新营造良好氛围。一方面进一步推动形成改革者上、不改革者下的鲜明用人导向。真正把敢于担当、勇于改革的干部用起来、提起来，让改革者有劲头、有奔头，增强改革一线干部的责任感、使命感、荣誉感。另一方面进一步推动形成允许改革有失误、但不允许不改革的鲜明改革导向。将容错纠错机制嵌入工作部署，鼓励大胆探索、宽容改革失误，为一线改革者容工作之失、解干事之忧、释担当之虑。此外，要不断加强基层改革和治理队伍建设，充实工作力量，提升能力水平，培养行家里手，聚力推动县域改革和治理现代化。