乡村振兴视角下农村生活垃圾处理

操建华

（中国社会科学院农村发展研究所，北京100732；中国社会科学院生态环境经济研究中心，北京 100732）

改革开放以来我国经济高速发展，农村居民收入和消费结构发生巨大变化，农村生活垃圾产生量随之不断增长。与过去相比，农村生活垃圾的组成成分日益复杂化，不易分解的工业制品废弃物和有毒有害物质日益增多。与城市相比，由于处理能力和基础设施相对滞后，农村生活垃圾难以获得全部、及时和有效的处理，给大气、土壤和水体带来污染，并产生一系列其他农村环境卫生问题。这些问题的存在威胁到了农村居民的身体健康，影响了乡村面貌。2016年10月中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》特别强调生活环境因素对人民健康的影响，提出要“加大农村人居环境治理力度，全面加强农村垃圾治理”①来源：新华社：中共中央国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/25/content_5124174.htm，2016-10-25 19：49。。同时，生活垃圾治理结构存在着城乡发展不平衡的问题，乡村振兴战略的目标之一就是要促进公共资源在城乡之间均衡配置，因此推进我国农村生活垃圾治理，是缩小城乡发展差距、实现乡村振兴目标的必然要求。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《农村人居环境整治三年行动方案》，明确提出要“建立健全符合农村实际、方式多样的生活垃圾收运处置体系。有条件的地区要推行适合农村特点的垃圾就地分类和资源化利用方式”①来源：新华社，中共中央办公厅国务院办公厅印发 《农村人居环境整治三年行动方案》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/05/content_5264056.htm，2018-02-05 18：16。。从现实看，相对城市来说，我国农村生活垃圾处理体系的建设总体上是滞后的，很多地区还处于起步阶段，但是发展变化非常快。从理论研究看，与时俱进的研究与总结也不多。本文研究的目的就是探讨总结当前农村生活垃圾及其处理体系的特点、处理模式和发展趋势，针对农村生活垃圾处理中存在的问题，提出相应的对策。

一、农村生活垃圾的特点和处理现状

生活垃圾是指“在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物”［1］，农村生活垃圾主要包括农村居民日常生活中产生的炉灰、渣土、粪便、厨余、废旧电器、园艺废物、商品包装、弃用的生活用品等。相对城市生活垃圾，它具有低“厨余”、低金属和高灰土的特点。我国农村生活垃圾的产生量和构成随经济发展阶段和地域的不同呈现出不同特点，垃圾处理各地进展差异大，但是都有了不同程度的改善。

（一）农村生活垃圾的特点

总体上看，我国现阶段农村生活垃圾具有量大面广、分布分散、组成成分复杂、有害成分上升和地域差异大等特点，农村生活垃圾治理面临的形势并不轻松。

1.产生总量大且仍将增长

我国目前尚无农村生活垃圾产生量的全面统计资料，相关数据都是研究者根据各自的实地调研或住建部的统计年鉴数据推算出来的，并没有形成一致和连续的看法。如国务院参事室“农村垃圾问题研究”课题组（2016）认为，农村生活垃圾年产生量是1.1亿吨［2］，“央视网”报道2016年农村生活垃圾年产生量为1.5亿吨②来源：央视网，《农村垃圾年产生量达1.5亿吨 只有一半被处理》，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-06/19/c_129073917.htm，2016年06月19日09:47:07。。尽管如此，王金霞等人认为已有研究还是支持“农村生活固体垃圾的数量在不断增长，人均排放量接近城镇水平”这一观点的［3］。黄开兴等人2010年的实地调查还表明，我国农村生活固体垃圾人均日排放量约为0.95公斤，增速快于城镇，且与农民年人均纯收入存在显著的倒“U”型曲线关系［4］。基于实践判断，我国大部分农村地区生活垃圾产生量应该还处于倒“U”型曲线的上升阶段。随着中西部经济加速发展赶超发达的东部地区，农村生活垃圾的产生量可能会迎来一个迅猛增长的新阶段，垃圾治理也将面临严峻的形势。

2.组成成分复杂化，有毒有害物质增加

随着农村工业化、城市化的发展以及人们生活水平的提高，农村生活垃圾的种类不断增加，成分逐渐复杂化，由传统的堆肥类垃圾转为以可堆肥类垃圾为主、多种组成成分并存的类型。目前，可堆肥类垃圾占垃圾总量的60%以上［5］。由于农村居民生活和消费习惯日趋城市化，生活垃圾的组成和分布特征也日趋城市化，一次性用品、工业制品和塑料制成品增加。以前农村居民不轻易扔的衣物、耐用消费品也逐渐在垃圾中占有一定比例。曾经可当饲料喂养畜禽的剩菜饭、果皮菜叶，农作物藤蔓、秸秆等，现在都成了垃圾。由于塑料、工业制品等在农村居民生活中越来越被广泛使用，农村垃圾中有毒有害物质和不易降解物质也越来越多。

3.人均产生量和构成与地区经济发达程度密切相关

从人均产生量上看，经济发展水平越高的农村地区，人均产生的生活垃圾量越多。早在2004年王俊起等人的研究就揭示出这种差异性：北京农村生活垃圾人均日排量在1.5kg—3.0kg，而青海省农村生活垃圾人均日排量在0.2kg—1.5kg［6］。韩智勇在2017年的实地调查也表明，农村生活垃圾产生量总体上呈现出东部高于西部的特点。从构成上看，与城市垃圾相比，农村生活垃圾尽管组成成分上与城市生活垃圾类似，但是在组成比例上却差异较大。农村生活垃圾具有低“厨余”、低金属和高灰土含量的特点，含水量也高于城市［7］。这种差异性也体现在农村的农业地区和非农业地区：农业地区生活垃圾人均产生量低于非农业地区，垃圾组成成分较简单，以“厨余垃圾”为主。非农业地区尽管也以“厨余垃圾”为主，但是组成成分更为复杂，塑料包装等白色垃圾和废旧工业制品占据一定比例［2］。同时，特殊的农村地区垃圾类型也会有所不同，如旅游发达地区，易燃垃圾含量较高。

4.南、北方农村生活垃圾人均产生量和构成存在地域差异

从地理上看，我国农村生活垃圾产生量总体上呈现北方高于南方的特点。岳波等人的研究表明，南方农村生活垃圾人均日产生量为0.66 kg，低于北方的1.01 kg。同时南、北方农村生活垃圾的组成成分差异明显。我国南方地区的农村生活垃圾以“厨余垃圾”为主，占总量的43.56%，其次是渣土，占26.56%；而北方以渣土为主，占总量的64.52%，其次是“厨余垃圾”，占25.69%。其他组成成分如金属、玻璃和布类则基本相同［8］。这可能与地理特征、生活习惯及经济发展水平等因素有关。

5.空间分布广而散，随意堆放现象依然存在

从空间分布上看，我国农村村庄内部、村庄之间和村镇之间距离较远，与城镇集中居住产生的生活垃圾相比，农村生活垃圾空间上具有分布广而散的特点，决定了在收集和转运上要更为困难。同时，我国仍然有相当一部分农村地区还没有形成有效的生活垃圾处理体系，日趋增长的垃圾产生量与落后的垃圾处理能力之间冲突严重，农民只能寻求最简便的方式，将生活垃圾随意丢弃堆放在路边，各种类型垃圾混合在一起，污染周围环境。

（二）我国农村生活垃圾处理的发展现状

经过多年发展，我国农村生活垃圾收集和处理比率显著提高，基础设施条件明显改善，治理资金投入不断增加。但是，无害化处理率不高，处理能力地区差距明显。

1.收集率和处理率显著提高，但无害化率不高，地区差异明显

农村生活垃圾处理已初见成效。首先，行政村总体的生活垃圾收集率和处理率提高。《城乡建设统计年鉴》的相关数据显示，对生活垃圾进行处理的行政村比例从2007年的10%持续提升到2016年的65%，增加了55个百分点；有生活垃圾收集点的行政村比例从2007年的26.8%持续提高到2014年的64%，增加了约38个百分点①注：2015年《中国城乡建设统计年鉴》不再发布“生活垃圾收集点的行政村比例”；2017年《中国城乡建设统计年鉴》不再发布“全国行政村生活垃圾处理率”。。其次，从乡镇一级看，生活垃圾处理率更高，但是无害化处理率还较低。以2017年为例，全国乡、镇生活垃圾处理率分别为72.99%和87.19%，但是无害化处理率分别仅为23.62%和51.17%［9-12］。第三，地区差异显著。东部乡、镇生活垃圾处理率和无害化处理率远高于中西部乡、镇。2017年东部乡、镇生活垃圾处理率分别为83.58%和90.16%，中部乡、镇分别为67.89%和68.06%，西部乡、镇则分别为64.84%和73.95%。但是从无害化处理率看，东部乡、镇农村生活垃圾无害化处理率分别为46.52%和56.82%，中部乡、镇分别为23.32%和27.2%，西部乡、镇则分别仅为13.2%和23.74%①根据2017年《城乡建设统计年鉴》表3-2-1和表3-2-9中相关数据计算得出。。此外，贫困地区状况较差。2016年底，在12.8万个国家级建档立卡的贫困村中，有47%的村庄垃圾未得到收集，基本处于乱扔乱丢的状态②来源：中国新闻网，全国三分之一村庄生活垃圾未收集，须建立保洁队伍，http://www.xinhuanet.com//gongyi/2017-06/15/c_129633515.htm，2017年6月15日。。

2.基础设施条件有了较大改善

乡镇拥有的环卫车辆设备和垃圾中转站在数量上有了明显提高。统计数据显示，建制镇和乡环卫专用车辆设备从1990年的0.5万台和0.16万台分别增长到2000年的2.9万台和0.68万台；并从2007年的约5万台和1万台继续分别增长到2017年的11.46万台和2.76万台，有了数倍的增加。乡镇拥有的垃圾中转站的数量也在缓慢增长中。镇、乡垃圾中转站拥有量分别从2007年左右的2.25万座和0.46万座增长到2017年的2.77万座和1.04万座［9-11］。可见，农村垃圾处理的物质条件有了较大改善。

3.治理资金投入力度不断增加

农村垃圾处理资金投入及其在环卫资金中所占比例持续增加。统计数据显示，农村镇、乡垃圾处理资金分别从2007年的13.83亿元、1.15亿元增加到2017年的89.18亿元、10.16亿元，增长显著。农村垃圾处理资金占环卫资金的比例也有了显著的提高，分别从35%、31%提高到47.9%、51.5%。行政村垃圾治理资金在2014—2017年间，投入量从63.2亿元增长到135.6亿元，增量和绝对值都赶超同期乡镇垃圾处理资金投入。另外，村环卫资金的比例也从37%提高到46.1%［9-11］。这充分说明我国目前对农村地区垃圾问题，尤其是农村基层垃圾处理问题的重视。

三、农村生活垃圾处理的进程、主要模式和发展趋势

垃圾治理是为了消除垃圾造成的环境污染。农村垃圾污染的形成与长期以来农村居民基本不承担制造生活垃圾所带来的环境污染处理成本有关。由于制造的垃圾量与应该付出的处理费用之间的相关性弱，农村居民通常不会主动约束制造垃圾的行为，生活垃圾常常被随意丢弃于公共区域，堆积多了就会形成环境污染。这是典型的经济负外部性。垃圾治理就是要消除这种负外部性，实现垃圾减量化、无害化和资源化。

（一）农村生活垃圾处理历程

经济发达的地区首先有了垃圾治理意识。中央政府在总结地方经验的基础上，不断深化垃圾治理的要求，并不断完善相关政策和配套措施。具体地看，可以说经历了起步、“以奖促治”和“专项治理、全面推进”三个阶段。

1.起步阶段

农村垃圾处理问题在21世纪初开展新农村建设和村庄整治时期开始得到关注。浙江自2003年起就提出要从花钱少、见效快的农村垃圾集中处理和村庄环境清洁卫生入手、推进村庄整治并进行相关工作部署。2005年修订版《固体废物污染环境防治法》首次将农村生活垃圾纳入公共管理范围。农业部从2005年6月起,通过试点示范，在全国11个省251个村实施了乡村清洁工程。2007年中央一号文件、党的十七届三中全会及其后几年的中央一号文件都强调要推进农村清洁工程和生活垃圾等的综合治理及转化利用，对农村垃圾治理起到重要的推动作用。

2.“以奖促治”阶段

2008年，国务院召开全国农村环境保护工作电视电话会议，明确要求实施“以奖促治”开展农村环境综合整治。当年，中央财政设立了中央农村环保专项资金。2009年2月27日，国务院办公厅转发了《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题的实施方案》。同年4月，财政部和环保部印发了《中央农村环境保护专项资金管理暂行办法》，要求开展农村环境综合整治的村庄实施“以奖促治”。一些发达地区政府也陆续推出农村地区垃圾无害化处理工程。

3.全面重视和专项治理阶段

2014年，住建部起草了《关于改善农村人居环境的指导意见》，年底启动了“农村生活垃圾治理专项行动”，提出用5年时间实现全国90%村庄的生活垃圾得到治理的目标，并建立逐省验收制度。各省区市均制定了相关方案，多数省份落实了专项资金。2015年11月，十部门联合印发《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》，明确提出建立村庄保洁制度、推行垃圾源头分类、全面治理、废弃物资源化利用、规范垃圾处理和清理陈旧垃圾等要求。2016年11月浙江省金华市召开农村生活垃圾分类和资源化利用现场培训班，宣传推广浙江金华等地经验。2017年6月，住建部公布了首批100个农村生活垃圾分类和资源化利用示范县，提出示范县在两年内实现农村生活垃圾源头分类减量覆盖所有乡镇和80%以上的行政村，并在2020年底前将每年组织公布一批农村生活垃圾分类和资源化利用示范县。2018年2月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施《农村人居环境整治三年行动方案》（以下简称《行动方案》）。该《行动方案》确定了农村人居环境改善以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，并根据东、中、西部不同地区的垃圾处理基础和经济发展水平，明确了农村生活垃圾分区域治理目标。《行动方案》提出了农村生活垃圾治理的主要任务是建立健全符合农村实际、方式多样的生活垃圾收运处置体系，推进垃圾就地分类和资源化利用，着力解决农村垃圾乱扔乱放的问题。

为强化农村生活垃圾治理，各省市区近几年纷纷出台了由地方人大通过或地方政府发布的农村生活垃圾管理条例或具体办法，以及农村垃圾分类管理办法，这为依法治理农村生活垃圾提供了更具权威性的法律依据。

（二）现有农村生活垃圾处理的主要模式

我国农村垃圾治理体系从无到有，逐步获得重视，经过多年发展，处理能力明显改善。由于各地经济发展不均衡，农村生活垃圾处理的起步和所处发展阶段差异大，形成了多样化的处理模式。以下分别从产业链、建设运维主体、垃圾收集方式和最终处理方式四个角度，探讨这些模式的特点和发展趋势。

1.从全产业链看，农村生活垃圾处理模式包括城乡一体化、就地分散减量和分类减量分散处理三种方式

我国农村生活垃圾处理模式的选择与当地经济发达程度和自然地理条件密切相关。从垃圾处理全产业链来看，主要有三种处理模式：一是“户收集、村集中、镇转运、县（市）集中处理”的城乡一体化运作模式。即：将城市环卫服务，包括环卫设施、技术和管理模式延伸覆盖到镇和村，对农村生活垃圾实行统收统运，集中到县（市）进行最终处理。这种模式在起步早的发达地区已广泛推广，并在全国逐步推开。二是就近就地分散、减量的处理方式。主要在人口密度小、县域面积大、经济相对不发达的地区采用。如黑龙江、陕西等地的一些村落，由于基础设施和管理滞后，将垃圾转运出农村和集中在县城处理面临很多困难，于是就地就近简易处理。三是分类减量分散处理的方式。将垃圾按不同类型分开收集、分别处理。一些发达的农村地区正在探索这种方式。在垃圾分类的基础上，浙江、江西等很多地方正在试图利用小型设备专门将厨余垃圾处理成有机肥，进而资源化利用，对堆肥类垃圾的减量处理非常有价值。

2.从建设和运营主体看，有行政运作和市场运作两种模式

从建设和运营主体上看，有两种方式：一种是政府运行体系。即垃圾处理体系不仅由政府投资建立，还由政府维持运行。与之相对的，是市场运行体系。即由政府以购买服务的方式，委托第三方专业的保洁和垃圾清运处理公司运营管理的体系。我国农村生活垃圾处理目前以政府运营为主，市场化程度、民营企业和社会资金参与度低。将部分或全部垃圾处理委托给第三方的PPP模式正在浙江、山东等地推行，在江西等省探索试行。

3.从垃圾收集方式看，主要有混合收集和分类收集两种方式

混合收集方式是当前我国农村生活垃圾收集的主要方式。我国绝大部分农村地区是将垃圾不加区分地混合收集后直接填埋或焚烧，只有极少村庄在混合收集之后进行了二次分拣。垃圾分类收集目前还处于探索和试点示范阶段，一些发达地区已经推广。垃圾分类主要有一次分类和二次分类两种方式。一次分类就是从源头就将垃圾按照不同处理方式分类到位。不同地区分法有差异，如北京的马各庄村将垃圾分为“灰土、厨余、可燃、有害、不可再生”五类，浙江的谢家路村将垃圾分为不可回收、可回收和有毒有害三类，还有的只分可回收和不可回收两类等。二次分类主要是指浙江金华等地实施的“两次四分”法。即农户进行第一次分类，将生活垃圾分成“会烂的”和“不会烂的”两类，分别投放到户用垃圾筒，然后村保洁员做二次分类，将“不会烂的”垃圾再分为“好卖的”和“不好卖的”两类。这种分类方式既通俗易懂又易于操作。

4.从最终处理方式看，主要分为填埋、焚烧和资源化利用三种方式

垃圾的最终处理方式主要包括填埋、焚烧和资源化利用。目前我国农村地区生活垃圾处理的主要方式是填埋，其中又以简易填埋为主。填埋操作简便，但是占用大量土地，简易填埋二次污染严重，制约了后续处理方案选择。垃圾焚烧后剩余物质重量只有之前的20%～30%［2］：换言之焚烧可以使垃圾减量70%～80%，能够解决土地资源紧张的问题并延长填埋场的使用寿命，在发达地区有较大需求。资源化处理也是目前重要处理方式，除可回收利用的垃圾外，占大头的堆肥类垃圾的资源化利用成为该类垃圾处理方式的重点。

（三）农村生活垃圾处理的发展趋势

在农村生活垃圾产生量趋于增长、土地资源紧缺及环境保护日益重要的背景下，农村生活垃圾治理呈现出以下趋势：

一是“城乡一体化”处理模式将全面推开。很多地区已经做出硬性规定，要求对农村垃圾实行“户收集、村集中、镇转运、县（市）集中处理”的城乡一体化运作模式。有信息显示，2016年底，全国行政村处理的生活垃圾中，有43%是集中运送至城镇处理设施处理的①来源：中国新闻网，全国三分之一村庄生活垃圾未收集，须建立保洁队伍，http://www.xinhuanet.com//gongyi/2017-06/15/c_129633515.htm，2017年6月15日。。近几年由于推广该模式的地区不断增加，该比例应该正在稳步提高。

二是垃圾分类和厨余垃圾堆肥化利用的探索和推广。混合收集与城乡垃圾无差别处理体系结合后，对终端处理设施及场所造成很大压力。垃圾分类可显著实现垃圾的减量和资源化利用，因此成为国家鼓励和探索的方向。江西乐平的试点经验就表明，垃圾分类可以在源头实现60%以上的减量①资料来自“健康中国”课题组2018年在江西乐平的实地调研。。浙江农村垃圾工作的重点之一就是垃圾分类，尤其是厨余垃圾。宁波以行政村为一个终端处理单元，在垃圾分类基础上对有机垃圾因地制宜确定了太阳能成肥和机械成肥两类处理模式，效果较好②资料来自“健康中国”课题组2018年在浙江余姚和奉化的实地调研。。

三是市场化运作模式将被更多的地区接纳。自2013年年底以来，政府与社会资本合作的PPP模式获得财政部和一些地方政府的大力支持。政府通过购买服务，将农村垃圾从清扫、收集到终端处理，都交给第三方环保公司运作，促进了城乡垃圾处理规范化、一体化和专业化，成为有条件地区推广的模式。

四是垃圾填埋和焚烧的技术将不断革新并运用到实践中。目前，各地垃圾填埋和焚烧技术正在升级改造中。地方上有很多简易垃圾填埋场和焖烧炉，由于这些场所的垃圾堆放区地面没有硬化，会造成垃圾渗透液污染，而焖烧炉燃烧不充分的烟尘会造成空气污染，所以革除改造这些简易处理方式势在必行。江西余干县就对本县焖烧炉和简易填埋场开展了整治和拆除③资料来自“健康中国”课题组2018年在江西余干县的实地调查。。同时，现有的技术也在不断升级中，浙江宁波多地就对现有的焚烧发电厂进行了技术升级和改造。

五是垃圾焚烧将取代垃圾填埋成为主要处理方式。 垃圾填埋存在占地多、渗滤液难处理、恶臭较难控制等缺点，由于经济、技术和管理等方面的限制，填埋场存在不同程度的二次污染。相对来说，焚烧是利用高温氧化作用处理生活垃圾，可燃废物焚烧后会转变为二氧化碳和水等，焚烧后剩下的残渣仅占垃圾原体积的10%～20%［2］，大大消减了固体废物量和填埋占地，还可以消灭各种病原体，焚烧产生的热量也可用于发电和供暖，是最符合生活垃圾处理“减量化、资源化、无害化”原则的方式。在越来越成熟可靠的技术保障和规范管理制度下，越来越多的省份正在大力推广以垃圾焚烧取代垃圾填埋。浙江全域推广垃圾焚烧，提出在2020年垃圾处理原则上不允许填埋，江西一些地区甚至期待通过焚烧处理已被填埋的垃圾④资料来自“健康中国”课题组2018年在浙江宁波、苍南和江西景德镇、上饶多地的实地调查。。

四、农村生活垃圾处理中存在的主要问题和政策建议

农村生活垃圾处理体系建设起步晚，发展快。在发展过程中，法律法规、基础设施和整个收运处理体系建设、环境意识、资金投入等方面仍然存在诸多亟待解决的问题。垃圾分类总体上也只是刚刚起步。这些问题都需要引起重视并得到解决。

（一）农村生活垃圾处理中存在的主要问题

农村生活垃圾处理目前还没有专门的立法，存在重视程度不高、垃圾处理体系覆盖率低、监管机制弱、建设和运营资金保障不足、收运和处理设施落后、垃圾分类普及推广难和正确投放率低等问题。

1.相关法律法规不完善

农村生活垃圾处理的法律不完善，首先表现在没有农村生活垃圾污染防治的专项立法。现阶段我国农村生活垃圾污染防治的法律依据主要来自《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）和《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》（以下简称《固体废弃物污染环境防治法》），以零散的方式存在。如《环境保护法》第四十九条规定“县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作”，第五十条规定 “各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村……其他废弃物处理……”,再如《固体废弃物污染环境防治法》第十七条规定“禁止任何单位或者个人向……等法律、法规规定禁止倾倒、堆放废弃物的地点倾倒、堆放固体废物”。第三十八条规定“县级以上人民政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置”。从中可以看出目前缺少以农村垃圾处理为主体的法律。以农村垃圾为主体的规定仅在《固体废弃物污染环境防治法》中第四十九条出现，即“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定”。该条文是原则性的，没有明确规定具体的防治措施。其次是各地出台地方性垃圾管理办法的法规进展不一，权威性不同，详略差别大。比如有的管理办法是由地方人大通过的，有的则是由当地政府发布的。有的地区不仅出台了农村生活垃圾管理办法，还出台了农村生活垃圾分类管理办法（如浙江），而有些地区则连管理办法都没有。有的地方管理办法详细规定了实施细则，有的则仅是方向性规定。

2.垃圾处理体系建设滞后，重视程度待提高

农村生活垃圾处理体系建设滞后，未能实现农村地区全覆盖。几乎所有地区垃圾处理所需的配套设施、人员队伍、资金保障和行政监管体系建设都存在不同程度的滞后，与工作需求不匹配，不能满足任务需求。这与我国农村环境问题长期以来没有获得足够重视有关。相当部分的农村地区生活垃圾处理没有纳入环卫收运体系，环保先天重视不足。农村垃圾处理从规划、建设、运营到管理监督都较弱。面对复杂的农村垃圾问题，一些地方领导还存在畏难情绪。农民对垃圾危害性认识不足，环保卫生意识也不强，垃圾分类意识更弱，履行垃圾处理义务的积极性较低。

3.乡镇以下垃圾处理基础设施落后

基础设施落后首先表现在收运设施存在设置数量少、服务半径小和放置位置不合理等问题。首先，大部分地区收集垃圾使用的露天垃圾池或垃圾桶缺乏必要的密封和清洁措施。其次，转运工具也存在数量不足和设施不配套问题。除个别地区配备了垃圾压缩车外，大部分农村以其他交通工具运送垃圾，存在转运效率低、运输费用高和转运中的跑冒滴漏现象。一些距离生活垃圾处理地点远、运输费用高、财力又较弱的农村就会选择就近处理，存在较大的环境风险。再次，一些既有填埋场和垃圾堆放场建设标准低，配套设备如压实机械数量少、防渗处理不到位，存在对水土的二次污染风险和填埋气体迁移聚集风险。还有些地区农村生活垃圾处理方式简单，垃圾处理基本采取集中填埋，没有进行无害化及防渗处理。

4.建设和运营资金保障不足，来源单一

除各种试点和创建活动点外，各级政府对农村垃圾处理的投入很少，基层开展相关工作主要依靠上级财政转移支付。由于财政支持力度和村镇经济承受能力有限，垃圾处理设施建设和运营经费缺口较大。欠发达的村庄由于本级财政收入少、集体经济弱，垃圾处理费用更难以在本级及以下筹集。农民不愿或不能承担垃圾收运处置费。由于后期的运营也需要大量资金保障，在财力薄弱农村地区由行政命令硬压下建设的集中处理设施，往往建得起却用不起。发达农村地区由政府包办一切也有资金压力。

5.垃圾分类缺乏强制性，管理弱，村民分类意识差

从法律角度看，垃圾分类没有立法，不具有强制性。基层工作以示范、劝导为主，缺乏硬约束。从政府角度看，基层政府任务重、压力大，配套管理滞后，生活垃圾分类工作基础不扎实，如认识不统一、配套资金不足、管理不规范，基层工作机制不健全等。这是很多农村地区堆肥类垃圾机械化处理终端不能正常运行的重要原因之一。以机械成肥运营体系的资金筹措为例，由于机械成肥需要配备专门的清运、分拣人员，而且设备能耗比较高，在政府投入不足的情况下，不够富裕的集体经济积累较难承担每年生活垃圾处理运行费用，导致设备买得起用不起。从村民角度看，分类意识尚待提高，正确投放率低。在宣传发动过程中，村民的不理解给工作带来阻力。部分村民认为在农村开展垃圾分类不切实际，发达的城区都没有做到，农村更难做到；也有人认为垃圾分类太麻烦，分类意识被动，在反复劝导下才勉强为之，正确投放率较低。

（二）农村生活垃圾处理的政策建议

为促进农村垃圾处理的减量化、无害化和资源化，针对现有问题，有必要完善和细化农村生活垃圾管理办法，加大农村垃圾处理的资金保障力度，积极探索政府保底的多元投入机制，建立多元化、综合性的农村生活垃圾处置方式，因地制宜推进农村生活垃圾源头分类和终端处理技术研发。

1.完善法律，因地制宜与相互借鉴相结合细化地方管理办法

在农村生活垃圾处理专项法律缺失的情况下，要抓紧研究出台相关专项单行可行的法律。同时，应根据现有法律中关于固体废弃物的处理规定，进一步完善农村生活垃圾处理的国家标准和技术规范，出台农村生活垃圾的具体管理办法或政策文件，进一步细化责任，明确防治要求。由于东、中、西部经济发展水平差异大，农村垃圾处理体系建立起步有早晚，体系的完备性和先进性差异大，在制定相关法规时要充分考虑到这种差异性。同时，农村生活垃圾管理的落后地区应该借鉴成熟地区的法律法规，因地制宜制定并细化本地农村生活垃圾管理的具体办法。

2.加大基础设施投入，推进体系建设，建立多样化的农村生活垃圾处理模式

垃圾处理体系建设遵循减量化、资源化和无害化三个原则，在明确政府、企业和公民各自责任的前提下，建立和落实生活垃圾源头减量、资源综合利用和无害化处理体系建设。一要加大基础设施投入和更新改造力度。利用和完善各种现有设施，改建和兴建垃圾中转站，建立覆盖村镇的乡村保洁和垃圾回收基础设施体系。二要健全农村垃圾处理的环卫机构和各项管理制度。完备的机构和人员队伍是顺利处理垃圾的必要条件，要解决农村生活垃圾管理缺位和实现城乡一体化，首先要建立起垃圾管理机构和人员队伍，实现配备上的城乡对接。在此基础上，健全各项管理制度和垃圾处理技术规范。三要因地制宜采用不同的垃圾处理模式，确定适合当地的工作重点。垃圾处理的城乡一体化、垃圾分类和资源化利用应该根据不同地区实际情况逐步有序推进。应该允许人少、面积广、地形复杂且财力不足的地区，在条件不具备时暂时采取就地就近处理模式。允许这些地区从村庄保洁开始，逐步建立适合当地的垃圾处理模式。四要探索适合当地的市场化运行体系。政府运维和PPP委托第三方运维是两种方式，应该给当地选择的余地。在有条件的地区探索专业环保企业介入垃圾处理全过程是有价值的，但是不宜一刀切地要求必须推行。

3.加强资金保障体系建设，探索政府保底的多元投入机制

农村垃圾处理是一项公益事业兼民生工程，政府保底是责任。但是，农民作为受益主体，也应适当承担清洁费用。2014年中央一号文件指出，要在“有条件的地方建立住户付费、村集体补贴、财政补助相结合的管护经费保障制度”。农村生活垃圾处理设施的建设费用主要由政府出资解决，但是运行费用则应该由政府和村集体、村民共同承担。各级政府可以根据实际情况，探索以政府为主体的多元化资金投入机制。支持地方积极探索引入市场机制，逐步将农村生活垃圾治理项目推向市场，通过市场化运作筹措资金。通过财政、税收和金融政策吸引社会力量和企业参与垃圾分类处理和综合利用。如可对参与企业（如从事垃圾填埋、沼气发电项目）所得进行税收抵扣、优惠和减免。

4.总结经验，科学推进农村生活垃圾源头分类和回收利用

农村生活垃圾源头分类可显著实现垃圾减量化和资源化利用，可以在有条件的地区，推行垃圾源头强制分类。在当前情况下，第一，要加强宣传教育，通过典型经验的宣传推广和代表性地区的示范、各种媒介的宣传和社会专业化组织的参与，推动农村生活垃圾分类工作。第二，源头分类要科学，在明确每类垃圾处置去向的基础上制定分类方法。比如，厨余垃圾在堆肥化处理和焚烧处理之间的选择，可堆肥化处理的品质高的厨余垃圾可分出来，不可处理的就不必分出而直接焚烧。同时有毒有害垃圾和建筑垃圾的分类收集也要重视。第三，根据各地垃圾治理基础，设置合理的垃圾分类目标和要求，合理规划农村生活垃圾分类处理方案，合理规划布点。科学规划终端位置，针对村庄实际，优选机器成肥处理为主的适用技术模式，鼓励多村联建，并细化辖区内终端设施的布点、规模、辐射区域，合理配备保洁员(分拣员)数量。第四，逐步量化每户垃圾量，探索建立垃圾排放付费制度。第五，建立垃圾分类个人诚信制度，促进自觉实行垃圾分类。第六，支持可回收垃圾资源化利用项目落地的研究和立项，建立资源化利用制度；通过垃圾处理技术的改进提高无害化处置能力。同时相关制度、资金应该配套，确保各环节有足够的资金投入。

5.加大垃圾处理终端技术研发，促进垃圾减量、无害和资源化利用

垃圾的清洁焚烧是未来垃圾处理的主要发展方向，但是在选址建设中经常遇到“邻避困境”，公众对周边建设这样一个项目充满担忧和疑虑，主要原因是担心垃圾焚烧会产生二噁英污染。在推广垃圾焚烧发电项目时，除加强宣传外，应加强针对有大量农村生活垃圾混入的焚烧相关技术和废气排放标准的制定，研究和引入适用于农村地区生活垃圾特点的无污染、高质量的清洁焚烧技术。垃圾填埋要保证严格按照技术规范操作，重点研发推广技术先进、经济可行的垃圾渗滤液收集和处理技术。在有条件的地区，可以考虑研发能收集垃圾填埋场废气的适宜技术，用于发电或利用其热值。对于厨余垃圾，应该鼓励相关堆肥化处理专用设备的研发和推广运用，以保证在农村地区最大限度实现生活垃圾就地资源化利用。