协同治理视域下推进政府管理创新的路径*

刘 涛

(华东理工大学 a.人文科学研究院，b.社会学博士后流动站，上海 200237)

党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用与更好地发挥政府作用。”这成为今后政府管理创新的风向标。党的十九届三中全会进一步作出深化党和国家机构改革，加快推进国家治理现代化的战略部署，对更好发挥党的领导作用和政府调控作用指明了方向。综观当前经济建设和社会发展形势，笔者认为，应对现阶段政府管理创新面临的各种困境，关键是在市场对资源配置起决定性作用下摆脱统管(统治与管理)体制窠臼，推进协同治理创新。尤其是在协同共治中处理好政府、市场、社会之间的关系，充分发挥多元治理优势，以此倒逼政府改革创新，提升政府治理现代化水平。

一、协同治理对政府管理创新的意义

随着20世纪80年代末90年代初治理的提出与广泛传播，国内外掀起了一场治理理论与实践研究热潮。近年来，一些学者把“治理”与“协同”结合起来，集治理与协同理论之优势探讨政府管理创新的形态或者范式选择。其中，著名学者燕继荣在《协同治理：社会管理创新之道——基于国家与社会关系的理论思考》一文中指出，“协同治理”是善治理论的3.0版本和善治思考的终点，是未来治理改革的目标选择。所谓协同治理，是指政府、非政府组织、企业、公民个人等社会多元主体要素在互联网技术、信息技术以及科技知识的支持下，相互沟通协调、合作治理公共事务，以追求最大化的治理效能，从而达到最大限度地维护与增进公共利益的目的。[1]它具有观念引导、方法论指导以及可操作性技术手段的功能与优势，强调“官民共治”精神，是实现由治理向善治转变的必经途径。[2]作为一种治理范式选择，协同治理是一个复杂的系统范畴，是主体与客体的双向互动，是规则与方式的柔性结合，还是行为与过程的进一步统合。与传统政府管理相比，在理念、主体、职能、方式、目标等方面，协同治理具有明显不同。主要表现为：协同治理在理念上强调人本位、民本位，在主体上强调多元性、契约性，在职能上强调有限性、非排他性，在方式上强调法治化、协作化，在目标上强调多向性、公共性等。总之，协同治理强调充分发挥多元共治优势，能有效化解政府管理危机，正确处理政府、市场、社会三者之间的关系，不断提升政府治理现代化水平，具有以下战略意义：

(一)发挥多元治理优势，提升政府治理能力与效能

随着全球化与现代化进程加速推进，社会矛盾与冲突不断上升，治理能力建设逐渐成为当前关注的重要课题。在我国，作为后发外生型现代化国家，各级政府是现代化建设的牵引机与推动者，在经济建设与增长方面发挥了显著的效能。但是，继续推进现代化建设与提升现代化水平，单纯依靠政府力量难以取得进一步发展成效，越来越需要发挥多元力量的共同治理优势。协同治理强调政府、市场、社会多方力量共同治理，尤其是各方力量在治理中分工与合作，发挥各自功能优势。其中，政府机制主要保障公平与正义，市场机制主要保障竞争与效率，社会机制主要保障信任与合作。[3]三者协同治理、有机结合，能有效降低治理成本，提升国家治理能力与效能，实现“1+1>2”的目标，如图1所示。具体看来，C越小，治理能力与效能就会提升。反之，C越大，治理能力与效能就会降低。如果要降低C，越需要加强协同治理，即推进政府、市场与社会各司其职，各尽其能，从而发挥多元治理优势，共同应对国家治理难题。

图1 治理能力公式

(二)释放市场、社会活力动力，解放和发展社会生产力

在传统“强政府-弱市场”的统管(统治与管理)体制下，政府管了许多不该管的事，致使市场、社会受到严重束缚，活力、动力难以充分释放。实践证明，让一切劳动、知识、管理、技术以及资本的活力竞相迸发，关键在于推进政府统管向多元治理转变，尤其是深化市场化改革，发挥协同治理优势。协同治理消除了传统管理中主体与客体之间相互分离与对立的状态，治理主体与客体成了辩证的有机统一体。一方面，政府是治理的主体，同时也需要市场、社会助推其发展与完善；另一方面，市场、社会是治理的客体，同时也是重要的治理力量，在国家治理中日益发挥着重大的作用。在协同治理体制下，市场社会主体地位得以明确定位，被束缚的“手脚”被解放了，活力与动力得到进一步释放，各主体间也能够自由交流与合作，给经济社会建设和发展注入了新鲜血液。这不仅能有效提升生产生活积极性，而且能有效提高生产力发展水平，因为推动社会生产力发展的主要力量就是市场社会主体，尤其是经济组织。

(三)促进社会自治，推进政府与社会良性互动

主权在民理论指出，国家权力属于人民，国家最终也要回归社会——健康发展而又具有自治能力的公民社会。在传统管理体制下，政府扮演着全能主导者，忽视了社会力量的治理作用，尤其是政府职能权能的过度干预制约了社会自治进程和能力的提升。一个以公共利益、公共价值为目标的社会自治过程——党和政府在这一过程中起到了关键性的、但不一定是主导性或者支配性的作用，更需要吸纳多元主体共同参与治理，尤其是在治理过程中提升各自的能力与水平。[4]协同治理是对“强政府-缺社会”管理体制的改革创新，强调政府力量、市场力量与社会力量通力合作、共同发展。不仅注重发挥社团组织、基金会组织以及民办非企业单位等非政府组织的治理作用，而且有利于增强它们的法律地位、法人性质和社会责任，推进公民社会健康发展。在协同治理过程中，政府培育、扶持公民社会，公民社会通过参与治理不断提升自身能力与水平，从而在市场化机制下承接、管好政府让渡的公共事务，为民众提供更多公共产品和服务。更为重要的是，加强协同治理能有效推进政府职能权能归位与定位，充分释放市场活力与动力，而良性发展的市场又能进一步培育自治社会，反过来，社会自治又推进政府权力逐步回归社会。这三者相互作用，共同推进治理变革，能不断推进国家与社会互动发展，有效提升国家治理体系与治理能力现代化水平。[5]

二、政府管理创新面临的主要困境

(一)政府管理理念上的权本位与官本位

在本质上，政府应该是人民的政府，人民性是其根本属性，政府存在的主要动力是服务于人民。由此，政府管理说到底就是为人民的管理与服务，必须依照执政为民、以人为本的要求，坚持人民主体性地位。把人民满意不满意作为加强与创新政府管理的出发点与落脚点，把加强与创新政府管理同人民群众的意愿与需要紧密结合起来，寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一。[6]这是治理改革与现代化要实现的一个重要目标。但是，在现实生活中，由于受几千年封建官僚思想、人治权威的深刻影响，管理体制中的路径依赖阴影仍未完全去除，加上市场经济飞速发展带来的各种诱惑驱使，不断削弱政府的人民性质，不利于政府管理改革与创新。不仅如此，权本位、官本位超过人本位、民本位也必然导致政府管理失灵，逐渐消解政府赖以存在的社会基础。

(二)政府管理主体上的单一性与排他性

在官本位与权本位理念的影响与支配下，尤其在缺乏外在力量的监督制衡下，政府自然而然、理所当然地成了社会主导者与控制者，其他主体力量受到了很大的束缚，导致它们难以充分发挥治理优势。政府责任超载、供给能力缺失极容易导致政府行为陷入失灵状态，其通常的表现形式就是政府政策的低效率、政府工作部门的低效率以及政府各种类型的“寻租”活动等。[7]这是其一，更为严重的是，在政府单打独斗体制下，一旦政府政策上的失误和行为挫折造成成就缩小或者利益失衡，就会削弱民众对政府管理的支持和信赖，此时政府管理成本与难度也会增加，这样就会使政府管理体系陷于困难，不利于政治稳定与社会和谐。[8]

(三)政府管理职能上的错位、越位与缺位

从政府管理实践活动中看，所谓“错位”主要是指多个部门机构同时管辖或者涉入同一事务，造成事实上的多头领导，甚至有些部门干脆跳出本职而伸向利益丰厚领域，相互争夺利益资源。职能体系设计上形成的交叉错位直接增加政府管理成本，降低管理效率，致使责任不明，只争利益无人管事，或者只会管皮毛之事。“越位”主要是指政府行政权力缺乏内在与外在的监督与制衡，权力凌驾于法规制度之上，违规操作、暗箱操作，甚至人为设置各种门槛、划定不同界线。这样一来，政府权力违法犯规直接带来的后果就是经济社会各领域寻租猖獗、腐败蔓延，严重降低政府合法性，不断缩减政府管理实效与人民幸福感。而与“错位”“越位”表现出一种行为上的主动性与积极性不同。“缺位”体现了一种政府管理行为的消极性与被动性。具体看，“缺位”主要是指政府该管的本职工作、重心工作没有做好，不该管的却紧紧抓住不放，市场规则与法治建设欠缺，尤其是连自身也不遵守市场规律、欠缺法制精神等。其通常的表现是对自己有利的管得过多，无利的管得不够；无风险的管得过多，有风险的管得不够；简单的管得过多，复杂的管得不够。长期以来，正是由于政府管理存在的这些严重“错位”“越位”“缺位”等问题，导致市场、社会的地位与作用被严重挤压、极力排斥在外。[5]

(四)政府管理方式上的人治化与管制性

在方式与方法上，传统政府管理仍然具有浓厚的人治色彩与强权气质，体现为一种强权政治。其在现实生活中，具体表现为“强国家与弱社会”的体制格局，严重影响了政府管理运营与成效，因此，必须极力推进这一管理方式深刻转变。所谓人治性、管制性，主要是与法治性相对而言的，但是它们必然要向法治性转变。也就是说，人治性的管理方式必然要向法治性的治理方式转变，以建立起法治政府以及国家与社会良性互动体制格局。法治性或者法治化已逐渐成为现代国家治理的重要特征与治理品质，它是政府治理改革的重要方向与关键内容。与法治化不同，人治的核心在于体制控制与压抑，其将权力置于法律之上，尤其是权力进一步集中强化，强调通过行政化路径架设更多的政府部门而不是依靠社会力量或者与社会力量共同合作来解决社会问题。相反，法治的核心在于制度舒缓与疏通，其将法律置于权力之上，特别是权力适当分权与内外制衡，强调通过司法渠道与加强社会建设等需要纳入广泛社会力量参与的途径来解决社会问题。于是，其结果是，在注重路径依赖的人治管理体制下，由于政府定位与作用方式出现很大问题，政府自身不仅卷入各种复杂的关系和矛盾，而且陷入复杂的利益纠葛，致使管理成本不断增加而政府有效性却逐渐下降、政府公信力也难以提升。与此不同，在注重法治建设与制度构建的法治治理体制下，政府与市场社会之间的关系进一步科学化，相互间也建立起广泛性的沟通平台与渠道，它们的职责、权能、功能领域逐渐明朗化，有利于协同共治、充分发挥各自优势，从而不断增强治理成效。这是当前政府管理创新要达到的一个重要目标，体现了治理改革的协同合作性。

(五)政府管理目标上的单向性与趋利化

这主要是指政府将社会稳定、经济增长作为管理的单向目标、主要目标，甚至是唯一目标，且在实现这一管理目标的过程中又通过权力资本等优势资源使部门利益化、利益个人化，从而使自己身陷利益争夺中。其结果是，政府与民众之间的利益关系呈现出一种紧张态势，加之利益诉求、利益协调等参与渠道不畅通又加剧了这一后果。不仅如此，传统政府管理中所选择的与公共价值相违背的目标利益偏好，极容易导致政府与民争利以及对公民权利的忽视、甚至损害，直接引发各种冲突与对抗，不利于推进政府管理创新。这也从另外一个方面提醒我们如何去认识与对待社会稳定，如何去提升政府管理质量与效益。在这一点上，从多年的实践中可以看出，不管是对于政府管理，抑或是对于社会管理，其关键不在于维护社会静态稳定、经济的粗放型增长，而在于在参与治理中维护公民权利、增进人民共享改革发展成果的福利。这是因为，有权利的维护与保障，才能有社会的安定与和谐，也才能有人民对政府的信任与支持。其体现了一种“寓治理于服务”“寓服务于共发展”中的全面建设目标，是政府管理创新的价值目标所在。正如社会建设的根本目标是要让社会运转起来，政府管理也需要致力于发现、确认与培育社会机制，发挥社会机制在治理改革、民生建设等重要领域的基础性作用，从而不断推进政府与市场社会协同治理、协同发展。[9]

由上述可知，政府管理中面临的这些问题，其关键的症结点在于如何处理好政府与市场、社会之间的关系，以及如何发挥多元主体协同治理优势，而非政府单打独斗或纯粹以政府为中心，对社会进行全面控制。这是历次政治与行政管理体制改革需要突破的重大课题。随着改革进入全面深化新纪元，经济步入新常态，这一问题更为突出、更显得紧迫，下一阶段的改革创新必须突破这一难关。

三、以协同治理推进政府管理创新的路径选择

协同治理将政府内部与外部改革有机结合起来，具有科学性和协调性，要以加强协同治理建设推进政府管理创新，建设多元共治型政府。

(一)优化行政环境，创建协同行政条件与资源

以协同治理推进政府管理创新，首要的是祛除传统行政思维与陋习，不断优化行政环境，塑造协同行政价值与品质，为创新政府管理创建各种有利的条件与资源。具体看来，在行政过程中，要始终坚持以人为中心、以人为本，重视行政的人本关怀与人文价值，即一切以人民满意不满意、答应不答应作为行政工作的出发点与归宿。尤其是要逐步建成适应社会主义市场经济发展新时期、新阶段的行政理念与价值体系，塑造“生态行政人”。弗雷得·里格斯认为，一个国家的经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治框架等构成了生态行政体系，[10]其中，关键在于生态行政人的塑造，它是整个生态行政体系运行的支柱。而如何塑造“生态行政主体”，关键在于培育以公共权力与公共利益为介质、以公共福祉与公共服务为价值导向的服务于经济社会建设发展的公共治理者和协同共治者。尤其要摒弃将公共治理事务看成政府用于控制社会的惯性思维与作风，在更广泛的范围内将市场、社会主体纳入治理过程中，发挥它们的治理优势而非对它们施以管控。为此，还必须推进人治性行为向法治性行为转变，在宪法和法律范围内行使治理权，让权力在阳光下运行，实现权为民所用、利为民所谋、情为民所系的目标价值。在实践中，要特别重视“柔性治理”的优势，审视“刚性管理”的劣势，建立多样化利益表达、利益协调、利益整合的以柔为主与刚柔并用的疏导式治理途径和方式。不仅要维护社会稳定，更要切实保障公民权利，以此为目标导向建设一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明治理与协同发展道路，不断扩大治理成果、增进治理成效，让更多民众享有获得感。

(二)转变政府职能，发挥市场对资源配置的决定性作用

当前，虽然我们需要一个强大的、非常有活力的政府，但是我们也面临着选择，是选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把自己局限于决策与指导从而把“实干”让给他人去做的强有力的政府。[11]因此，转变政府职能，推进政府管理创新，首先是科学界定职能范围。哪些属于政府职能范围的，必须有一个总体性、明确的把控，并在职能部门中建立整合、协调机制，尤其是划定负面清单，规范政府管理事项。同时，要合理赋权与用权，建立“职-权-责”良性运行的监督机制，做到职能、权力、责任三者有机统一，有效避免错位、越位、缺位等问题发生。只有这样，才能进一步规范政府职权行为，从而确保权力的行使致力于公共利益、公共服务而非部门利益、私人利益。此外，还要进一步简政放权，放管结合，优化服务，深化行政审批制度改革。李克强总理多次强调简政放权是激发市场活力、调动社会创造力的利器，是减少权力寻租、铲除腐败的釜底抽薪之策。对于如何简政放权，我们要从权力本身入手，即在“权力下放”与“合理分权”上下功夫、动刀子。权力下放是改革高度集权管理体制的第一步，也是一个必经阶段……继续深化改革，必然要求由权力下放发展到合理分权，即根据市场经济与民主法治建设的需要，对权力结构重新进行制度设计和制度安排。[12]在实际工作中，这就要对市场主体做到“法无禁止即可为”，对政府做到“法无授权不可为”，逐步减少事前审批，加强与做好事中与事后监管，制定各类负面清单，从而在市场决定性作用下发挥协同共治优势，提升治理效益。

(三)加大支扶力度，培育和健全公民社会

公民社会建设不仅是政府治理，而且是社会治理的题中之义和关键环节。尤其在应对政府职能存在的越位、缺位、空位等问题上，要重视政府职能向社会组织转移，依托公民社会力量接管好政府转移出去的一些职能，发挥其治理优势。[13]不仅如此，善治也需要公民社会的发展，没有健全的公民社会就不可能有善治，反过来，公民社会的发展必然直接地或间接地影响政府治理的变迁。[14]因此，从我国实际出发，积极推进相关法律法规建设的进程，在公民社会组织的地位、性质、功能、权利、义务等方面，做出清晰、明确的法律规定。尤其是通过法制化、制度化、民主化等形式将它们纳入现代化组织建设与管理的轨道上，与其他组织一道进行规范化建设与管理，发挥各自的优势。一方面要建立结构优化、布局合理的公民社会组织体系。进一步减少公民社会组织的政治性色彩与行政化架构，即各类非政府组织不应该是附属于政府的准政府组织，而应该是独立于政府之外具有较强自治能力并能独自承担社会治理责任的市场、社会主体。在深化改革与建设的新时期，尤其要促进各类非政府组织相互竞争与合作，互相监督与支持，广泛共享自治资源。一方面要在转变政府职能、规范政府事权过程中，通过加大政府购买服务力度，为公民社会组织发展创造有利条件。当前社团组织、基金会组织以及民办非企业单位等公民社会组织逐渐成为推动社会发展力量的重要组成部分，它们为民众提供了越来越多的公共产品与公共服务。这是积极的一面，但是它们在人力、物力、财力等方面也存在诸多“短板”，如人力资源缺乏与不稳定、物质资源不广泛、财力不足等。对此，政府通过购买服务，加大扶持力度，尤其是建立人才晋升渠道、优惠财税政策等为其发展注入新鲜血液与活力，增进相互间的信任与支持。

(四)扩大参与渠道，建构多元共治新格局

在全面现代化建设进程中，创新政府管理，日益需要建构多元协同治理格局。党中央也多次强调指出，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的协同共治格局，是有效化解当前我国经济社会建设过程中产生的不安定、不和谐因素的重要选择。这其中，关键在于扩大公民社会参与渠道，提升参与质量。只有渠道畅通、职责明确、合作机制健全、资源共享，才能充分发挥协同共治优势，推进政府与社会良性互动、和谐运转，如图2所示。[15]

图2 协同治理格局

具体看，要全面保障公民参与权，就要从制度、体制、机制三个方面畅通和健全参与渠道。[16]参与渠道广泛与否不仅影响公民参与治理的态度与方式，而且直接影响公民对参与治理的期望与价值，从而也决定了公民社会参与治理的效果。在制度方面，要完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、选举制度，以及其他具体的制度，如座谈会、恳谈会制度等，不断丰富社会主义民主的形式与内涵。尤其是健全各种类型的听证制度，广泛听取民意，确保听证的真实性、可靠性，避免其流于形式。在体制方面，要健全决策体制、执行体制和监督体制，让公民有效参与公共政策以及法律法规的制定与修订中来。推进决策、执行、监督体制互动协调运转，尤其是促进决策权、执行权与监督权合理配置、相互制衡，增强各项决策执行与实施的民本效益与社会效益。在机制方面，要优化民意诉求机制，拓宽利益诉求渠道，将更多的利益主体纳入公共事务的决策与治理中来。广泛建立合理有效的利益协调机制、利益整合机制以及利益共享机制，面对诸多不同的利益诉求，要积极引导公民社会主体以理性的政治情感与态度有序参与社会治理。特别是在协同共治过程中，要不断增强多元治理主体间互信与合作的社会资本，促进他们在广泛参与治理过程中增进社会认同感，有效达成共识与确立规则、秩序，着力化解社会利益矛盾与纠纷。