城镇化投融资体系改革的经验借鉴

周林洁

摘   要：本文在梳理我国城镇化投融资体系改革相关政策的基础上，分别讨论了国内外城镇化投融资体系建设的经验。本文指出，推进城镇化健康持续发展和相应的投融资体系建设，有基本的理念和经济规律可循。但在具体的推动过程中，各地也应根据不同地理环境和经济发展水平，结合自身禀赋选择适合的改革方案。

关键词：城镇化;投融资体系;国内外经验;案例

中图分类号：F830.9  文献标识码：B  文章编号：1674-2265（2019）01-0080-05

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.01.010

一、城镇化投融资体系改革的政策分析

党的十八大以来，我国的城镇化建设成果显著，相关的制度建设也有了长足发展。2013年12月召开的中央城镇化工作会议，将“建立多元可持续的资金保障机制”列为推进城镇化的六项主要任务之一，并对具体实施提出了指导性意见①，要求对地方税体系、政府性债务管理制度、政策性金融机构、市场准入和城市基础设施服务价格等相关制度和事项进一步改革和完善，对财政转移支付同农业转移人口市民化、消费者利益和投资者有长期稳定收益等关系进行了明确，对非公有制企业进入特许经营领域、社会资本参与城市公用设施投资运营等问题作出肯定回答。

2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》进一步提出“创新城镇化资金保障机制”，明确要求加快财税体制和投融资机制改革，并将多元化、可持续作为城镇化资金保障机制的总体要求。该规划进一步强调地方税体系，提出了培育房产税、环境保护税等地方主体税种。同时，针对财政转移支付制度，要求按照事权与支出责任相适应的原则对城镇基本公共服务支出进行分担。规划还对城市建设投融资机制进行了具体说明，提出了债权与股权融资并举、提高直接融资占比的新思路。

与此同时，国务院也相继出台了城市基础设施建设和地方政府性债务管理的具体规定。2013年9月发布的《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》，对城市基础设施投融资体系中政府与市场的分工作出说明。非经营性基础设施项目由政府负责，有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目由包括民间资本在内的社会资金参与，各类投资主体同等对待。将社会资本的参与方式明确为特许经营、投资补助、政府购买服务等，并要求项目实行市场化管理体制和运行机制，投资、建设、运营和监管分开，权责明确;管理模式由事业单位向企业化转变，独立核算、自主经营，完善价格机制。

2014年10月发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，就如何建立规范的地方政府举债融资体制给出了具体方案，特别强调政府与社会资本合作模式（PPP）的推广使用。对社会资本的参与方式（特许经营，包括投资和运营）、参与对象（有一定收益的公益性事业）、收益约定（合理定价、财政补贴，使投资者有长期稳定收益）、出资原则（市场化，独自或与政府共同成立特别目的公司）、举债方式（银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等）等进行了细致说明。

相关的会议精神和相应政策法规的出台，为进一步推动城镇化持续发展奠定了坚实基础。

二、城镇化投融资体系改革的国外经验与案例

（一）城镇化投融资体系改革的国外经验

世界主要的市场经济国家或地区都经历了较长时间的城镇化方达到目前的发展水平。在此过程中，投融资体系是否高效是能否提供稳定资金保障的关键。这些经济体的成功实践，积累了相当丰富的经验，可以为我们提供有益的借鉴。

日本、韩国是城镇化发展较快的东亚国家，通过对日韩两国投融资体系的研究和与美国的比较，孙健夫（1998）、徐飞（2010）发现，发达国家的主要经验是其投融资资金用于基础产业和基础设施建设，稳定、低成本的资金来源是投融资体系发挥作用的前提条件，严格的管理体制是投融资体系发挥作用的制度保证。我国应该更加重视采用市场化手段筹措资金，加强信息披露，资金重点投放于中小企业和技术引进创新。杜君楠（2008）认为，资金运用的政策性、经营上的银行性也是国外投融资体系发展的重要经验。

对于国外投融资体系改革的成功经验，郑显理（2005）认为包括投资主体多元化、投融资渠道多样化、按照市场机制的要求建立财政投资项目运营模式、采取综合对策降低投资成本、项目融资主要用于自然资源开发和基础设施建设。张静（2007）认为包括政府重视程度高、财政投入力度大、相关制度建设完备、法律保障性强、政府与市场相结合、采用综合协调手段、强调政策性模式的引导作用和合作性模式的主体地位。王秀云（2007）对国外城市基础设施融资体制改革的历程进行了总结，认为主要包括国有化阶段、私有化改革阶段、市场化改革阶段，其中合同出租、公私合作、用者付费制是市场化改革阶段的具体实践形式。

综上所述，发达国家的城镇化投融资体系建设主要有多元化、市场化和综合统筹三个经验。多元化是就投资主体和投融资渠道而言。不论经济体的类型是偏向政府主导还是偏向自由放任，都不是由政府独自参与，而是充分降低准入门槛，为包括民间资本在内的各种社会资本提供参与机会。资金也不只是来源于政府财政，而是涵盖了本国社会资金、外国直接投资，甚至还有向外国政府和金融机构的借款。市场化是就项目运营而言。现代经济理论表明，市场化运营是保证项目投资、建设和经营管理高效率运作的良好条件，政府直接主导往往与低效率相关联。这也被发达国家的实践所证明。综合统筹是就整体的投融资成本而言。投融资成本不只与利率相關，税收和福利政策也是重要的影响因素。综合统筹才能降低总体成本。

（二）城镇化投融资体系改革的国外案例

西方发达国家城镇化过程中的投融资体系案例众多。美国具有典型意义。

就融资方式而言，美国城镇化投融资资金一般通过税费、债券等方式筹集。其中以债券为主，运用政府财政或建设项目的现金流保障债券发行。对于债券发行面临的信用问题，一般通过金融机构或保险公司担保，提高债券的信用等级。具体而言，对于交通、电力、医疗、教育等公用事业投资，联邦政府给予地方政府一定比例的财政拨款;而对于公共基础设施投资，除州和地方政府税收外，主要通过发行债券筹集。环保和军事基础设施建设由联邦政府主导。

就资金来源而言，民间资本为主，渠道多元，政府财政为辅。在美国的社会总投资中，私人投资占比超过80%，而政府财政投资占比不到20%。鉴于美国的政治经济体制，国有企业在美国非常少，联邦、州和地方政府的国有企业占比不到国民收入的2%。虽然财政支出在美国的投融资体系中占比较小，但作用巨大。核电站、高速公路等基础设施和公用事业建设的快速推动，得益于美国财政通过直接投资或给予补贴提供的资金。

就政策目标而言，除了基础设施和公用事业建设以外，美国在城镇化过程中非常注意地区经济的均衡发展和产业结构的优化。相关措施包括税收优惠、政府采购、为符合条件的落后地区投资提供补助和直接投资。此外，鉴于研究开发类投资资金需求量大、风险较高的特性，民间资本参与有限，特别是与生产密切相关的研究开发，美国通过财政资金给予了充分支持。

三、城镇化投融资体系改革的国内经验与案例

（一）城镇化投融资体系改革的国内经验

改革开放以来的实践表明，城镇化进程有力推动了我国的经济和社会发展。根据国家统计局数据，我国城市化率由1978年的17.92%增加到2016年的57.35%，城镇常住人口接近8亿。然而，我国城市基础设施建设并没有跟上城镇化水平增长的步伐，投资总量和比例均不能满足城市经济发展的需要。中央城镇化会议要求各地“完善城镇化健康发展的体制与机制”。不少学者针对各个省份在城镇化发展过程中的实践做了研究，进行比较分析，得到了非常有益的经验。

廖凤华和姜林（2010）、杨柳和邹斌（2012）通过分析四川的城镇化过程，强调金融发展在实现工业化、城镇化中的作用，并探讨资源配置、资金供给、风险管理方面存在的问题，建议推进区域金融中心建设、利用其辐射能力提升城市功能，提高资金转化水平，建立必要的农村金融服务体系。民族地区的经济发展往往相对滞后，城镇化起步较晚，具有一定的特殊性。有鉴于此，王伟和邓伟平（2011）考察属于民族地区城镇化典型案例的广东清远，强调了政府诱导型金融支持的重要作用。广东清远的案例表明，推动民族地区城镇化建设，需要将建设的任务交由社会参与，将政府作用转变为金融市场诱导机制，由此吸引商业性和开放性金融、担保体系和银保合作等外源资本。郑玫和傅强（2008）、马庆斌和刘诚（2012）以重庆市为例对城镇化融资的特点进行了研究，发现以保费收入、存款余额、贷款余额、金融机构的现金收入等四个指标度量的金融发展水平都和城镇化率增速正相关。同时，研究强调了国有建设性投资集团作为基础设施和城市建设等公共领域重大项目投融资平台的作用。中国人民银行聊城市中心支行课题组（2010）通过对山东轴承产业集群的研究，并和其他城镇化发展方式进行比较，认为产业集群是推动城镇化建设的有效途径。姜安印和郑博文（2013）详细讨论了甘肃省新型城镇化投融资体系面临的不同问题，针对基础设施和基本公共服务、棚户区和城市开发区建设、创业与创新等方面的融资困难，分别给出了吸收社会资本进入、土地综合开发利用、创新信贷融资模式等具体建议。胡海峰和陈世金（2014）对河南省城镇化建设投融资体系进行了考察，强调合理界定政府和市场作用的范围和领域，建议将城镇化建设分为公共产品、准公共产品和私人产品，并分别对应政府和民间资本的投资主体地位。

综合而言，随着城镇化水平快速提高，城镇每年都会新增大量人口，相应基础设施的需求随之扩大。建设的需要对应的是大量的资金需求。由于我国幅员辽阔，人口众多，经济发展和地理环境的区域差异非常之大，城镇化建设必须因地制宜，考虑不同的地理环境和经济发展水平。

（二）城镇化投融资体系改革的国内案例

通过投融资体系改革支持城镇化建设，不只是发达国家的经验，在我国也有许多成功的案例。2015年2月，国家发改委正式发布《关于印发国家新型城镇化综合试点方案的通知》，公布了首批国家新型城镇化综合试点地区。本文选择三个不同投融资体系改革模式的城市案例进行分析，包括列入试点方案的四川省泸州市、未列入的内蒙古赤峰市和与国家开发银行通过银证合作进行城镇化建设的安徽省芜湖市。

1. 四川省泸州市。泸州市作为四川唯一跻身首批国家新型城镇化综合试点的地级以上城市，在推进新型城镇化建设方面，通过争取国家试点政策和资金支持进行城市功能区转型试点，特别是对新型农村社区建设和农村产权制度改革进行了很多探索，为全国新型城镇化建设提供了宝贵的经验。

泸州市城镇化投融资体系改革具有清晰的方向，即多元化建設投融资渠道、高速度发展金融服务业、高效率使用政府资金和防控政府债务风险。在投融资渠道建设方面，泸州市编制了城市基础设施建设融资规划，重点跟进国家开发银行、四川省发债资金对该市城镇化建设的支持，同时通过PPP项目扩大间接融资规模。在高速度发展金融服务业方面，对当地既有的投融资平台按照市场化原则进行整合，积极引进国内外金融机构，探索特定产业资产证券化和融资租赁的可能性。在使用政府资金方面，通过建立稳定可靠的地税收缴体系和出售部分有盈利能力的地方国有资产等方式，加强财源培育建设，盘活地方政府性资产，通过直接补贴、贷款贴息、投资入股等方式统筹使用政府性资金，扶持重点产业发展。在防控政府债务风险方面，编制政府资产负债表，将政府债务纳入全口径预算管理，建立动态的负债红线预警。

通过一系列努力，泸州市建立了农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制和行政管理高效率低成本的行政管理模式，完善了农村宅基地制度。与此同时，也建立了富有特色的城镇化投融资体系，即以城投公司为主体，多种融资工具共同发展。泸州市通过扶持实力雄厚的平台公司，运用企业债券、中期票据、非公开定向债务融资工具等多种金融创新产品，为新型城镇化建设提供资源支持。泸州市早在2003年就成立了泸州市兴泸投资集团有限公司，一方面为基础设施和市政公用事业建设提供融资服务，另一方面支持包括基础、高新和支柱产业在内的重点产业发展②。在具体业务方面，兴泸投资集团有限公司在2015年成功发行全国首支城市停车场建设项目收益债券。这是国家发改委核准的第一单以非公开方式发行的企业债券，也是自《项目收益债券试点管理办法》发布以来第一单城市停车场建设项目收益债券，是企业债品种的一个重大创新。

2. 内蒙古赤峰市。赤峰市经济发展相对滞后，工业化水平低且产业结构不合理，农牧人口比重大，存在诸多制约新型城镇化发展的不利因素。在城镇化过程中，赤峰市在大力提高工业化水平、合理布局产业结构的同时，注意统筹城乡发展，重视农村和牧区的因地制宜，重视民生建设和文化建设，并且重视生态问题，积极实现绿色经济和可持续发展。特别值得重视的是，赤峰市在经济发展、居住环境、人口数量、民生建设等方面实现均衡發展，为科学规划提供了经验。

赤峰市为城镇化投融资体系改革采取了一系列有力措施，包括加大信贷投放力度、加大金融机构辐射范围和区域、加大对城镇基础设施建设的金融支持、加大开拓融资新路径。在信贷投放方面，赤峰市银行业金融机构保持较快发展，资产规模同比快速提高，贷款总量快速增长，短期贷款投入持续增加，贷款期限搭配趋于均衡。资金在投向能源、冶金、纺织、化工等行业的同时，积极支持农牧业产业化发展，引导涉农金融机构创新信贷产品，改进金融服务方式。在金融机构辐射方面，金融机构增加农户小额贷款、下岗失业人员担保贷款、扶贫贴息贷款、青年创业贷款、妇女创业贷款，重点解决社会弱势群体的资金需求。同时，推广信用协会至农村边远地区。推动成立农牧民信用互助协会和中小企业信用协会，提供政府风险补偿基金。农牧产业集聚功能增强，集约化种植、规模化养殖、专业化生产模式得到大力推广，设施农业、设施畜牧业、节水高效农业、生态草产业等快速发展，信贷支持信用互助效果显现。在城镇基础设施建设的金融支持方面，银行业金融机构首先根据区域城镇化建设整体规划布局，加大对中心城市和城市群建设的金融支持力度，完善城市群的金融体系和结构，实现了金融资源在城镇之间共享。同时，银行业金融机构加强了与各地方政府协作配合，积极探索财政资金与政策性、商业性信贷资金以及民间资本的联合投资模式，加大对城镇基础设施建设、公共服务设施建设的支持力度。在融资路径方面，赤峰市在全市范围内重点推广了PPP模式，通过出台PPP项目评估论证、运营监管等方案和办法，以选定重点项目的方式，吸引更多的社会资本参与到政府投资领域。

3. 安徽省芜湖市。芜湖市的城镇化投融资体系因“打捆贷款”而被熟知③。20世纪末，芜湖市建投公司将老城区改造等城市基础设施建设作为整体向国家开发银行申请贷款，得到国家开发银行先后五轮、共计180亿元的城市基础设施授信贷款额度，芜湖市的城镇化建设得到快速发展，并被其他城市效仿。

芜湖市城镇化投融资体系的建设，在开创了城市基础设施打捆贷款这一模式之外，还对公共服务的特许经营、政府购买和PPP模式进行了大胆探索。芜湖市将传统上由政府特许经营的公共服务，如供水、供气、发电、垃圾焚烧、餐厨废弃物资源化利用和无害化处理等，以公私合营的方式向社会资本开放，由通过公开招标组建的合资公司获得一定期限的特许经营权。同时，对于传统由政府部门提供的市政服务，如道路卫生、垃圾清运、污水处理、公共自行车租赁等，以公开竞标方式进行政府购买，交由市场上的专业公司提供。对于新开放的政府购买领域，实行目录化管理使之规范。此外，芜湖市在PPP模式推行过程中，鼓励社会资本投资，交通和市政设施、公共服务领域的多个项目被成功列入国家PPP项目库。

开发性金融是芜湖市城镇化投融资体系建设的亮点。芜湖市与国家开发银行的合作创造了新的贷款模式。先由芜湖市政府组建规范的融资平台公司，再将各种城市基础设施建设项目作为一个整体（即“打捆”），由融资平台公司统一向国家开发银行借款，芜湖市财政提供偿还保证。这一模式效果显著。对于芜湖市来说，资金需求在短期内得到满足，同时由于土地增值收益和还款的联动，降低了财政担保的压力。对于国家开发银行说来，融资平台公司作为统一的借款法人，统借统还，加之芜湖市的财政担保，降低了贷款风险。

四、结论与建议

本文在梳理我国城镇化投融资体系改革相关政策法规的基础上，分析了国内外城镇化投融资体系建设的经验，尝试为我国城镇化投融资体系的进一步发展提供经验借鉴。通过分析美国和我国四川省泸州市、内蒙古赤峰市、安徽省芜湖市的案例，本文认为：

首先，好的理念是城镇化健康发展的前提。没有城乡发展的统筹协调，没有基础设施建设和基本公共服务提供均衡性和一体化，就没有城镇化的健康持续发展。尊重城乡居民的共同权利，是这一理念的基础。

其次，充裕的资金是城镇化健康发展的基础。政府财政和社会资本共同参与，才能提供多元的资金来源。针对基础设施和公共服务建设周期长、资金需求大的特点，尤其需要社会资本的广泛参与。

第三，良好的制度机制是城镇化健康发展的保障。各方的利益分配、风险管控，需要依靠有效的制度机制进行规范，以确保参与各方，不论是政府机构、融资平台，还是民间资本，都能有法有规可依。

最后，各地均需结合自身禀赋选择适合的改革方案。在实际推进的过程中，往往面临着差异化的资金使用效率和产业、人口集聚程度。不同的禀赋结构决定了投入效率和相关建设的优先度，需要因地制宜。

注：

①参见《中央城镇化工作会议公报》，中央政府门户网站。

②截至2016年底，公司总资产562亿元，净资产292亿元，累计完成投资388亿元，累计落实融资额度515亿元。

③打捆贷款，通常的定义是指将一个城市（或区域）的若干基础设施建设项目组合起来，作为一个整体项目向银行（或其他金融机构）进行贷款的融资方式。其承贷主体是国有独资（或控股）的城市建设投资公司，偿债保证由财政做出。

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The Experiences of Urbanization Investment and Financing System Reform

Zhou Linjie

（School of Economics，University of Chinese Academy of Social Sciences，Beijing   102488）

Abstract：Based on the policies related to the reform of China's urbanization investment and financing system，this paper discusses the experience of domestic and foreign urbanization investment and financing system construction. This paper points out that to promote the healthy and sustainable development of urbanization and the construction of the corresponding investment and financing system，there are basic concepts and economic laws to follow. However，in the specific promotion process，cities should choose appropriate reform plans based on their own geographical environments and economic development levels.

Key Words：urbanization，investment and financing system，domestic and foreign experience，cases