开放大学社区教育基础能力建设探究

周延军

(国家开放大学，北京 100039)

开放大学(含开放大学、广播电视大学，下同)为了提升服务社会功能于本世纪初开始介入社区教育，从研究、酝酿、尝试，发展到全系统广泛开展社区教育经历了较长的艰苦摸索过程。目前，开放大学凭借系统网络和办学优势，成为各地开展社区教育的重要依托，成为我国发展社区教育事业的骨干力量和重要支撑，成为构建终身教育体系、建设学习型社会、建设教育强国生力军。开放大学社区教育在改革探索中面临管理体制不顺畅、基础能力建设较薄弱、运行机制欠完善等瓶颈，这些问题严重制约着开放大学社区教育发展的深入。因此，分析提升开放大学社区教育基础能力的必要性和紧迫性，梳理其现状和难题，探究破除瓶颈之良策，从而以社区教育为载体和抓手，助推开放大学转型发展，具有重大的现实意义。

一、提高对开放大学服务社区教育基础能力建设的认识

所谓能力，通常是指直接影响活动效率，并使活动顺利完成的个性心理特征。从个体素质角度，能力往往由若干单一能力或能力要素，如基础能力、专门能力、核心能力、综合能力等，建构起来的一个能力结构或能力集群。基础能力则是处于这个能力结构的底层，即最基础、最起码，也是最必要的能力单元。基础能力关系到某个个体或组织的生存状态，当然更影响到发展和提升。就教育的基础能力而言，其内涵大体包括软件和硬件两部分，前者主要指师资队伍、管理者队伍的素质及结构，组织机构及人员配备；后者主要指基础性的物质设施、教学设施、信息技术设施、教学(学习)基地建设等。无论软件与硬件，集中到一点，主要是经费投入与政策支持。本文所指的基础能力，主要是论述开放大学服务社区教育的基础能力建设。

(一)加强基础能力建设是各类教育发展提升的共同需要

习近平总书记在2018年9月召开的全国教育大会上指出，“坚持以人民为中心发展教育”。教育是民生之基，是强国富民的基础。办好人民满意的教育是中国共产党以人民为中心的发展理念和全心全意为人民服务根本宗旨的具体体现。教育如何能够为人民搞好服务，首先必须提高各级各类教育自身的能力，这是最基本的要求。国家及教育行政部门对此项工作也高度重视。比如，“十一五”期间，国家就启动了“职业教育基础能力建设工程”，中央财政安排100亿元对“职业教育实训基地建设计划”“县级职教中心建设计划”“高水平示范性中等职业学校建设计划”“高水平示范性高等职业院校建设计划”和“职业院校教师素质提高计划”等5个计划予以支持，包括县级职教中心、中等职业学校和示范性高等职业学院改善办学条件，建设职业教育骨干基地等，促进职业教育的规模扩大和质量提高(孟繁华，2011)。

“十二五”期间，由发改委、教育部组织实施了“中西部高校基础能力建设工程”，重点扶持一批有特色、高水平的地方普通本科高校加快发展，着重解决中西部高校基础能力设施和办学条件问题，特别是加强师资队伍建设、加强本科教学基本办学条件建设(发改委、教育部《关于印发中西部高校基础能力建设工程实施方案的通知》发改社会[2012]1132号)。

由此可见，所谓基础能力，站在不同的层次层级观察问题会有不同的定位。譬如，从国家层面观察，县级职教中心、高水平示范性中等职业学校、高水平示范性高等职业院校的建设，都是属于职业教育的基础能力建设。从基层一个实体组织来看，又主要集中在软件方面，核心是师资队伍建设，硬件方面主要包括办学条件、教学设施条件、教学实训基地等建设。

同理，在加强开放大学基础能力建设的情况下，从国家或省市区的层面，也应考虑各级开放大学尤其是县级开放大学建设、示范性县级开放大学建设，运用其系统优势和信息技术优势，把教育服务的触角延伸到农村乡镇，作为加强开放大学系统基础能力建设的一项重要举措。

(二) 加强基础能力建设是开放大学战略转型的迫切需要

过去相当长一段时间内，开放大学系统普遍存在重学历教育轻非学历教育，有的甚至有向普通高等学校靠拢的倾向。教育部在《关于办好开放大学的意见》文件中，明确指出：开放大学要“努力办成服务全民终身学习的新型高等学校”，这个定位明确了开放大学必须以“服务全民终身学习”为主体。

2016年6月颁布的《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》中强调，“各省、市(地)可依托开放大学、广播电视大学、农业广播电视学校、职业院校以及社区科普学校等设立社区教育指导机构，统筹指导本区域社区教育工作的开展”；要“充分发挥县级职业教育中心、开放大学、广播电视学校、科普学校在农村社区教育中的骨干和引领作用”。截至2019年11月，我国25个省(自治区、直辖市)出台了推进当地社区教育工作的实施意见，无一例外地都强调要充分发挥开放大学在大力发展社区教育、加快建设学习型社会中的重要作用。

可见，开展社区教育对开放大学来说，不是可有可无，不是可轻可重，而是必然必须，是政府对开放大学的制度安排和政策要求，是开放大学的一项重要职责。开放大学进入了新的历史发展时期，担负着新的功能和使命，应本着“开放化、社会化和应用化”的办学思路，按照学历教育和非学历教育相结合、重点发展非学历教育的总体要求，强化成人学历教育和面向人人的社区教育的顶层设计。开放大学要“坚持面向基层、面向行业、面向社区、面向农村，广泛开展包括职工教育、社区教育、老年教育、新型农民教育和各类培训，突出人才培养特色和学校办学特色”。

从目前全国开放大学的现状来看，面向社会、服务全民终身学习的基础设施与基础能力，是普遍的薄弱环节，特别是在基层这方面的问题很突出，很不适应国家对开放大学战略转型的根本要求，很不适应人民群众对开放教育的迫切需求，这就要求开放大学端正办学思想，瞄准发展方向，在服务全民终身学习中补足短板，强化弱项，从机构设置、人员配备、经费投入、工作部署等方面，全面落实国家及教育行政部门的文件精神。

(三)社区教育的迅猛发展倒逼开放大学基础能力提升

社区教育是全民终身学习最基础的一项教育工作，是直接面向社区、面向居民的家门口的教育。改革开放以来，尤其是进入本世纪，随着终身学习和学习型社会建设理念的普及，全国各地社区教育、老年教育工作者艰苦奋斗，开拓进取，逐步获得广泛蓬勃发展。社区教育虽然定位于非正规教育范畴，但是，非正规不等于不正规。国务院分管教育工作的领导，曾多次指示加强社区教育制度化、正规化建设，提高教育质量水平。各地也都采取多种措施，推进社区教育制度化、正规化建设。这就是说，作为开放大学主体服务的社区教育本身的发展，已经倒逼开放大学的战略转型，迫切地需要加快基础能力建设，否则就要落后于时代的步伐与要求。

二、开放大学社区教育基础能力现状分析

强化基础能力建设是开放大学开展社区教育工作的基本保障，是做好社区教育工作的关键所在。只有夯实开放大学社区教育基础能力，才能抓住开展社区教育的“根本”，才会有坚实的工作“起点”。

(一)办学体系和机构设置

开放大学系统基本形成了省、市、区(县)社区教育三级办学体系

1.省级指导服务中心

截止到2019年，全国24个省、自治区、直辖市(上海、浙江、湖南、江苏、福建、青海、重庆、河北、黑龙江、河南、江西、新疆、陕西、内蒙古、甘肃、湖北、山东、北京、贵州、安徽、广西、天津、四川、辽宁)教育行政部门(或经编办批准)依托开放大学(广播电视大学)设立了社区教育指导服务中心，在当地教育厅(教委)领导和指导下，开展理论研究、政策咨询，制订社区教育发展规划，培训教学和管理队伍，统筹数字化平台和资源整合共享，建设特色项目及课程以及参与制订各项规章标准等。教育部在2010年10月，批准依托中央广播电视大学(国家开放大学)成立教育部社区教育研究培训中心，面向全国开放大学系统和全国社区教育机构开展研究咨询、协调服务、资源整合、队伍建设等工作。教育部社区教育研究培训中心和省级指导服务机构的设立，大大加强了开放大学社区教育工作的一体化设计，对统筹、引领区域乃至国家社区教育工作发挥了重要作用。

但是，各级指导服务中心在运行过程中也遇到了不少困难和问题。首先是定位。它们基本上非独立设置，绝大多数中心是没有经过编办审批，而是由教育行政部门批准，挂靠校内部门，如社会教育处、继续教育中心、培训学院等。其次，在人员编制上，正式工作人员偏少，科室和职能分工较弱。再次是功能发挥。各地指导服务中心的属性不是教育行政部门，主要领导也不是由教育行政部门而是由开放大学领导兼任，管理色彩不强，指导功能较弱，往往被视为教育行政部门的助手或配角，只能通过科研活动、资源和平台服务、特色项目品牌评选等途径发挥职能作用。

2.地市级指导服务中心(社区大学)

地市级开放大学根据当地终身教育发展和建设学习型城市的需要，在教育主管部门和省指导服务中心的指导下，或挂牌社区教育指导中心，或成立社区大学。和省级指导服务中心不同，地市级指导服务中心既是省级社区教育指导中心工作的实施机构，又是本区域社区教育的统筹机构和指导机构，同时又承担组织协同、课程研发、教育示范等职能，集统筹指导和示范办学为一体。他们普遍存在人员紧缺、经费不足、体制不顺的问题。有的地方政府为了有效统筹和整合教育资源，为地方国民经济和社会发展服务，对所属教育机构进行了归并，地市级开放大学不再是独立设置的法人实体单位，加挂社区教育指导服务中心后，独立开展业务的难度加大了。

3.县(区)社区学院

在县(区)级层面，我国越来越多省市依托县(区)级开放大学建立了社区学院。目前开放大学成为我国开展社区教育的主力军。比如，浙江省、县(市、区)社区教育办学机构有100 家，其中市级社区大学11家，全部依托广播电视大学建立；县(市、区)社区学院89 家，有58家依托广播电视大学建立。福建省全省共设立了8所社区大学，全部建在地市级电大。社区学院84所，其中71所依托电大建立。上海、江苏、成都等地也是如此。其他省市的县(区)级开放大学中，开展社区教育的比例差异较大。一般而言，东部地区高于中西部地区，城区高于农村地区县(市)。

社区教育与开放大学的结合是终身教育发展的必然结果，依托开放大学设立社区学院，社区教育拥有了物质载体，开放大学也需要以大力发展社区教育拓展新的发展空间。但随着社区教育工作的深入，也暴露出不少问题。社区学院是“一套人马，几块牌子”，而非政府独立设置的法人事业单位，在人财物配备上参差不齐。县(区)级开放大学集学历教育、职业教育、教师进修、社区教育、老年教育于一身，专职教师和管理人员偏少，教师一身数任，很难做到队伍专业化。中西部地区的不少社区学院空心化严重，缺乏基本办学保障，教学内容贫乏，活动形式单一。

(二)管理体制和运行机制

社区教育管理体制是指社区教育管理系统的结构和组成方式，即采用何种组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的。运行机制则是引导和制约决策并与人、财、物相关的各项活动的基本准则及相应制度，是决定行为的内外因素及相互关系的总称。

经过30多年的实践和探索，我国社区教育正在逐步形成“党委领导、政府统筹、教育部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、市场有效介入、群众广泛参与”的社区教育协同治理的管理体制和运行机制。

开放大学作为社区教育多元主体中非常重要的一员，开展社区教育的广度和深度，既取决于当地党委和政府的重视程度，取决于教育主管部门的推进力度，更取决于能否争取到当地宣传部、文明办、发改委、人社、财政、文化、农委等党政职能部门的支持和社会机构的广泛支持与合作。目前，在很多地区，由于意识的欠缺和相关法规的缺位，地方政府和职能部门往往把社区教育视为“锦上添花”式的弹性的软任务，社区教育凭教育部门单打独斗，缺少多个部门的支持和广泛合作。甚至有的地区教育行政部门的主体责任也并未明确，没有意识到在发展社区教育上的主管地位。开放大学难以得到主管上级的支持，独木难支。社区教育治理没有形成政府统筹、教育部门主导，多个职能部门协同、社会力量积极支持的协同治理的良好格局。这是严重制约开放大学发挥社区教育主力军的瓶颈所在。

(三)经费保障

社区教育经费是为了实现社区教育的正常运行和发展，在开展社区教育网络体系建设、社区教育学习资源开发、社区教育场所建设、社区教育信息化建设、社区教育过程实施、学习型组织建设、社区教育的研究和评估奖励等方面所需要的经费(李艳娥,2013)。没有基本经费保障，无法形成良好的办学环境，社区教育也就不可能正常开展。东部地区和西部少数开放大学通过政府财政、教育主管部门、政府职能部门、社会组织等不同渠道得到资金支持，基本破除了资金瓶颈，但各省市、各地区很不平衡。而中西部地区受经济、文化和社会发展方面的制约，开放大学从政府和教育行政部门得到的日常工作经费和项目专项经费很少。很多省市开放大学和基层分校的社区教育办学经费全部靠自筹。这既不符合办学规律，也难以持续。

(四)师资和管理队伍

经过40年的发展建设，开放大学拥有了一支熟悉远程教学规律及专兼职结合的教学、教学管理和技术服务队伍。伴随着开放大学和社区教育二位一体、融合发展新趋势的呈现，统筹学历教育和非学历教学和管理团队，学历教育教师可以成为社区教育的兼职队伍。但从上到下，各级办学单位缺乏专职人员是普遍现象，兼职教师的管理制度欠完善。很多地区工资薪酬管理严格，无法实行按劳取酬，也影响了教师和管理人员工作积极性的发挥。

另外，从事社区教育师资队伍的综合素质需要提升。社区教育作为一种非正规教育不同于学历教育，对教师有特殊要求。随着居民对社区教育认知程度的提高和日益增长的对美好生活的需要，对社区教育的要求相应提高，对专兼职教师的要求也会越来越高，社区教育教师队伍不仅仅是传统意义上的教学者，而且还要成为社区教育的“组织者”“管理者”与“辅导者”。社区教育教师队伍既要具备基本的学历水准、专业 (学科 )素养、职业素养，还要成为一个社会工作者 (甚或社会活动家)(邵志华 陈乃林，2016)。

三、开放大学社区教育基础能力建设的政策建议

(一)加强服务中心的指导、协调功能

省市级社区教育指导服务中心要准确把握定位，协助政府职能部门做好顶层设计，明确定位，提升站位，强化指导，搞好服务。解决好人员编制和经费来源，完善内设机构分工。必须积极主动对接政府部门，争取更多的政策和资金支持，推动形成在政府统筹下，多部门共同支持社区教育发展的格局。

比如，福建省委编办与省教育厅先后依托福建广播电视大学设立福建省社区教育指导服务中心与福建省终身教育服务中心，承担面向全省社区教育、老年教育等终身教育的管理、研究与服务工作，各市、县(区)也要相应成立终身教育服务中心，协助教育行政主管部门开展当地的终身教育管理与服务工作，融合了政府部门和电大系统“两条腿”开展社区教育的状况，整合、理顺、规范了全省教育资源与管理，建立全省统一的终身教育服务与管理体系。在指导服务中心的积极推动和大力协助下，福建省先后出台了《福建省老年教育发展规划(2017—2020年)》《福建省教育厅等十个部门关于进一步加快社区教育发展的实施意见》等政策文件。2018年10月，又推动了福建省财政厅和教育厅联合下发了《关于开展2018-2020年福建省终身教育重点项目建设工作的通知》(闽教职成〔2018〕36号)，财政厅每年专项支出2000万，重点实施终身教育示范性建设项目、社区教育建设项目、老年大学建设项目、省终身教育公共服务体系建设项目等九大类重点项目建设。

黑龙江社区教育指导服务中心加强与民政厅、财政厅、教育厅沟通，起草并全力推动了《关于充分发挥黑龙江广播电视大学作用 推动社区教育融入社会治理的若干意见》的出台，2019年4月24日，文件由黑龙江省民政厅、教育厅、财政厅正式印发，极大地推动了黑龙江社区教育多部门协同治理管理体制和运行机制的形成，也为省电大系统社区教育的健康发展开辟了一条重要路径。

江苏省社会教育服务指导中心统筹各地社会教育服务指导中心(终身教育服务指导中心)按照各地社区教育发展的需求，根据各地教育局的要求，不断强化开放大学的“龙头”作用。他们本着“以人为本”的思想和以“终端取胜”的理念，从2016年起，着力创新构建“5+N”体系，在纵向构建五级社区教育体系的同时，横向组织协调，建立若干社区教育基地、体验区、游学基地、名人名师工作室、学习联盟、学习“终端”等，以进一步完善全省纵横交错的社区教育网络。江苏社会教育服务指导中心与陕西社区教育指导服务中心、贵州社区教育指导服务中心开展东西部结对，协作推进省级社区教育资源共建共享。

(二)推动社区学院标准化(实体化)建设

1.标准化建设

开放大学与社区教育相结合，关键性的第一步就是建立社区学院，这是开放大学开展社区教育的重要载体和表现形式。综合区域经济社会发展水平、开放大学自身实力，建议东都社区学院和西部社区学院采取不同的策略。东部地区的开放大学开展社区教育时间较早，办学基础条件较好，重点放在标准化建设。

社区学院建设标准是以标准化建设思想规范社区教育各要素，是社区学院建设的一种整体规范、依据和准则，设立标准的目的是提升社区教育服务社区居民终身学习、服务社区建设和社区治理的能力。

社区教育机构建设标准化既可针对县(区、市)社区学院，也可适用于乡镇(街道)社区学校和村(居)教学点。要在教育行政部门的支持下，因地制宜地制定涵盖领导管理、组织实施、条件保障、队伍建设、培训活动、实施成效、特色创新等方面的指标体系，尽快出台标准化建设工作的规划和方案，分步实施。

以上海市为例，从2017年开始，在开展区级社区学院标准化建设的基础上，持续推动乡镇成人学校标准化建设、社区学校内涵建设、居村委学习点标准化建设，夯实社区教育办学根基，同时，推进街镇社区学校内涵建设，下发《上海市教育委员会关于推进本市街镇社区学校内涵建设的通知》,制定了《街镇社区学校内涵建设标准》，完成了首批社区教育机构内涵建设评估。

2.实体化建设

西部地区开放大学一般介入社区教育较晚，基础能力较弱，前期的工作重心应放在实体化建设上。首先，社区教育机构要具备相对的独立性。在目前体制下，社区学院成为一级法人单位的教育实体和事业单位难度很大，但至少使社区学院成立独立的部门。其次，要配备必需的人力设备和活动场地，制定较完整的业务规章制度。 动员和整合校内教育资源，向社会和居民开放，教学内容尽量广泛，避免单一化的“蹦蹦跳跳”，活动方式力求多样化。

(三)推进形成多部门、多元主体参与的协同治理的局面

无论是东部地区还是西部地区，开放大学社区教育必须要加强与政府部门、社会机构和团体的密切合作。要主动寻求有关单位和部门的配合与合作。同时，从教育内容、教学方法和手段上综合社区居民需求，潜心调动全体社区成员参与社区教育的积极性和主动性。

(四)多种渠道筹措经费

从现状看，各地社区学院筹集资金渠道有：政府财政按常住居民人均常规拨款；教育局下拨；政府职能部门专项项目经费；社会组织捐赠；学习者个人学费。有学者建议，社区教育应纳入基本公共教育服务。他们认为社区教育在经济和社会发展到一定阶段和水平，为保证大多数的社区居民能够更加公平、便捷、有质量地获取与自身生存与发展密切相关的教育及学习机会，以实现社区居民综合素质和生活质量的提高以及促进社区治理这一根本目的，由政府为主导提供经费投入、资源建设、设施配备、队伍建设等一系列与社区教育发展密切相关的基本支持条件(李珺、贾凡, 2019)。社区教育是公益事业，理应作为国家基本公共服务支出。从长远看合理的经费投入体制应该是：政府投入、社会捐赠、学习者合理分担等多渠道筹措经费的机制。

开放大学开展社区教育首先推动有关部门从制度上解决常规经费投入机制，确保安排与常住人口数相对应的社区教育专项经费。其次争取项目专项经费，即实行“财政经常规业务经费为主、项目专项资金为辅”的机制。

以安徽合肥社区大学为例，2017年以来，合肥市社区教育经费已列入政府常规性预算开支，分别由市教育局、市社区大学直接作为常规性预算申报。2019年市政府批复了《关于增加合肥广播电视大学社区教育专项经费投入的请示》，以社区教育项目经费形式专项支持。另外，县(区、市)级政府以辖区居民人均1-5元的标准拨付社区教育常规业务经费。合肥市形成了市教育局、市社区大学、县(区、市)级政府三个渠道保证全市范围社区教育工作的正常开展。

重庆市九龙坡区从2013年起，区财政按辖区居民人均2元标准拨付九龙坡社区大学社区教育常规业务经费，另外以申报社区教育专项项目方式，得到财政和民政部门的经费支持。同时各街道、乡镇社区教育学校可以从当地政府获得配套资金。

(五)加强社区教育专业化队伍建设

只有加强社区教育的教师队伍建设才能满足社区居民日益变化且多层次的学习需求，满足社区居民全面发展的需求，也才能推动社区教育向更高水平发展。

1.建立专兼结合的教师队伍和管理者队伍。社区学院合理统筹，配备、充实必要数量专兼职管理人员与专兼职教师。根据2018年教育部职成司“全国社区教育机构建设标准研究”课题组提交的研究报告显示，我国县(区)级社区学院的社区教育工作者在5人以下的占42%，6-10人占32%，大部分在10人以内。以此为参考，开放大学社区学院的专职工作者应以5人为限。

2. 制定社区教育工作者岗位规范和培训制度。开发培训课程，定期开展培训。定期开展培训，提升队伍专业和综合素质，重点提升专职教师的教学设计和实施能力、校社转换能力、资源整合能力、创新发展能力以及社区教育组织管理能力。除了加强职前培训和专业人才培养外，还要对社区教育专兼职教师确立入职“资格要求”，并纳入“师资库”管理，落实好常态化、系统化的继续教育培训。

总之，开放大学通过强化社区教育基础能力建设，充分发挥体系、机制、资源、技术等方面的优势，满足人民群众多层次、多样化的教育和学习需求，探索形成具有中国特色的开放教育与社区教育的融合模式，为终身学习体系构建和学习型社会建设做出贡献。