改革开放40年我国民族高等教育政策的演进逻辑

陈巴特尔 陈雪婷

（1.南开大学周恩来政府管理学院，天津300350；2.内蒙古民族大学民族研究院，通辽028000）

改革开放以来，我国民族高等教育政策经过40年的蓬勃发展，已经经历了注重民族高等教育多样办学形式，推动建立民族高等教育法律体系，提高民族高等教育的规模和质量，优化民族高等教育布局的发展历程，政策内容不断丰富，政策体系不断完善，为我国民族高等教育事业的改革和发展提供了有力指导。

现有关于民族高等教育政策的研究主要集中在六个方面。一是我国民族高等教育政策发展的历程及特点研究，即从政策文本的角度探究国家或某一地区民族高等教育政策的发展演变过程。二是我国民族高等教育政策实施的问题及对策研究，即从民族高等教育政策的实施现状出发，探究问题及解决措施。三是多元文化视野下国外民族高等教育政策研究，即从国外相关政策出发，分析国外政策问题和经验，为我国民族高等教育政策的改革与发展提供启示。四是爱国主义思想引导下民族高等教育政策对国家统一的意义研究。民族高等教育政策作为国家民族政策和教育政策的具体体现，[1]必须培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义现代化建设人才。[2]五是中国特色社会主义理论指导下我国民族高等教育政策的特色发展研究，即倡导民族高等教育政策必须指导我国民族高等教育体现出民族特色，承担起全面引领少数民族和民族地区发展的历史使命[3]。六是教育公平视野下民族高等教育权利和质量保障研究。民族高等教育政策保障了各民族享有教育的平等权[4]，促进各民族高等教育的实质平等[5]。

一、以发展方式调整为导向的民族高等教育政策形成的动力机制

我国民族高等教育的发展方式经历了从外延式发展到内涵式发展的演变过程，发展方式的变化促使我国民族高等教育政策做出相应调整。

（一）外延式发展（1978年-1992年）

改革开放初期，民族高等教育事业百废待兴。国家发展和少数民族地区建设均急需大批人才，特别是少数民族高层次科学技术人才和管理人才。而相较于普通高等教育，民族高等教育存在教育基础薄弱、教育资源匮乏、民族文化差异以及教育进程滞后等方面问题，因此国家采取一系列特殊政策措施直接推动民族高等教育的发展，包括扩大民族高等教育规模、增加少数民族学生高等院校入学数量、提高民族高等教育资金等。

国家强调从各个民族的实际出发，逐步建立适合少数民族地区特点的民族教育体系。为了增加少数民族学生高等院校入学数量，采取办好和发展民族学院、在一般高校积极举办民族班和民族预科班、在少数民族地区积极兴办大专院校和各类业余大学、在高考招生上对少数民族学生实行择优录取和规定比例适当照顾相结合的办法[6]、放宽民族师范院校的招生条件等措施，并在经费上给予少数民族以特殊的补贴。自1992年起，国家积极发展多层次、多种形式的职业技术教育和成人教育，以扩充民族高等教育的形式。另外强调多渠道筹措民族教育经费，以增加民族教育的投入。[7]

（二）内涵式发展（1993年至今）

随着民族高等教育政策的实行和国家教育体制的改革，我国民族高等教育规模不断扩大、经费不断提高、少数民族大学生数量不断增加，为进一步发展奠定了坚实的基础。上世纪90年代的开始不仅意味着新世纪即将到来，更为高等教育带来了新的发展机遇与挑战，我国民族高等教育开始探求发展方式的转变。1993年《中国教育改革和发展纲要》指出：“高等教育的发展要坚持走内涵发展为主的道路……要区别不同地区、科类和学校，确定发展目标和重点。”[8]为我国民族高等教育指明了内涵式发展的道路，从此我国民族高等教育政策更加强调民族高等教育的特色化、重点化发展，更加注重民族院校、民族专业与民族地区发展的联系，在人才培养和院校发展上更加偏向人才培养质量的提升。国家民委开始改革民族学院的办学体制和管理体制，加强学校与地方的联系，多渠道增加民族学院的办学经费，引导学校适应人才市场需求，建立根据社会需要办学的管理体制和运行机制。国家强调委属民族院校要办出自身特色。到2002年，我国民族高等教育已基本形成包含民族班教育、民族预科班教育、民族院校教育、内地西藏班、新疆班教育以及民族地区各类大学教育等在内的完整体系，民族高等教育政策的制定得以统筹兼顾、突出重点。同时，国家通过实施少数民族高层次骨干人才培养计划、特岗计划、免费师范生教育等多个少数民族高端人才培养计划为西部和少数民族地区培养高层次人才，为我国民族团结进步事业和全面建成小康社会伟大目标的实现提供强有力的人才和智力支撑。

二、以政策价值为导向的民族高等教育政策目标的价值取向

教育政策价值是教育政策活动的客观属性满足教育政策主体需要的一种关系。[9]在高等教育政策制定和实施的全过程中，价值不仅体现着对高等教育政策主体和目标群体的需要的某种满足，而且还体现着高等教育政策主体和目标群体的主动追求。分析民族高等教育政策目标的价值取向有利于研究者从整体上把握改革开放以来民族高等教育政策之中蕴含的价值取向变化，从而更深入地理解政策的目的和意义。改革开放以来，我国民族高等教育政策目标的价值取向经历了从“补偿和公平”到“交流和融合”的转变。

（一）“补偿和公平”的价值取向（1978年—2002年）

民族地区的经济发展以及民族团结、国家统一需要提高少数民族人口素质，培养少数民族高层次人才，而少数民族高层次人才的培养需要发达的民族高等教育。由于我国民族高等教育与沿海和内地发达高等教育之间存在很大差距，我国民族高等教育政策从制定之日起就以“补偿和公平”为目标，以少数民族群体为对象，通过实行一系列倾斜办法和特殊措施，为少数民族学生提供更多高等教育入学机会，以维护高等教育公平，推动民族地区发展。体现“补偿和公平”价值取向的政策内容主要包括少数民族高考加分政策、恢复和发展民族班和民族预科班、为少数民族高等教育设立专项资金、推动对口支援工作等。这些政策是对民族高等教育与发达地区高等教育之间差距的弥补，体现了党和国家对民族高等教育事业的一贯重视，尊重和保障了少数民族在政治、经济和文化教育上的各项权利。

（二）“融合和交流”的价值取向（2002年至今）

随着民族高等教育政策的实施，一些问题随之出现，例如对少数民族高考生实行的特殊政策引起“反向歧视”的质疑、各个民族学生之间交流不够导致文化冲突等。另外，21世纪初，国内外局势风云变幻，迫切需要加强国家认同、民族统一教育。将这些教育现实问题和迫切需求转化为教育政策问题并加以解决表现在民族高等教育政策目标价值取向向“融合和交流”的转变上。

“融合”表现在民族高等教育政策的对象不再局限于受教育对象的少数民族身份，而是更加具体丰富，综合考虑生源地区等多个要素。中华民族是一个整体，建设和发展我国民族地区，是整个中华民族高层次人才的共同使命。一方面，改革开放以来，随着各少数民族与汉族相互交融，一大批成长在偏远少数民族地区和贫困地区的汉族高考生与少数民族高考生一样，教育条件差、教育基础薄弱，同样需要高等教育政策的照顾；另一方面，对口支援工作的进一步开展需要高等教育发达地区的人才主动投身于民族地区一线工作。具体表现为：西部大开发战略的实施使我国民族高等教育政策更加注重西部地区整体教育质量的提高。少数民族高层次骨干人才计划的招生对象以少数民族考生为主，同时安排一定比例招收长期在少数民族地区工作的汉族考生。[10]许多区域中族际交往和文化互动现象愈加频繁，使得参加“民考汉”和“汉考民”考生的数量越来越多。对于“汉考民”的高考生，国家的一些省或自治区也采取一系列加分政策给予照顾。

“交流”表现在民族高等教育政策通过不断加强双语教育和民族团结教育，开办各民族混编班以及举办各民族交流活动等一系列措施加强各民族学生之间的理解。双语教育是推动民族融合、促进各民族相互理解的重要途径。实行混合编班有利于各民族学生互相学习，增进友谊和团结。国家鼓励民族院校在以招收、培养少数民族学生为主的同时，适当招收汉族学生，使各民族学生有一个适当的比例。这有利于不同民族的学生增进了解，互相学习，加强团结，也有利于社会主义民族关系的发展。2015年国务院指出要建立民族团结教育常态化机制，在普通高校、职业院校开设党的民族理论与政策课程，并提出通过民汉合校、混班教学以及开展各民族文体活动等措施促进各族学生交往交流交融，采取措施促进各民族文化交融创新。[11]

由此可见，以“补偿和公平”为价值取向的民族高等教育政策目的在于采取照顾、优惠和特殊措施对少数民族的先天劣势进行后天补偿，以实现高等教育公平；以“交流和融合”为价值取向的民族高等教育政策目的在于通过增进各民族学生的交融和理解，实现民族团结、民族共同进步和国家富强。政策价值的变化体现出我国民族高等教育在国家战略中的地位越来越高，同时也使得我国民族高等教育政策目标有了更高、更明确的起点。

三、以人与财多样化发展为动力的民族高等教育政策实施的过程保障

教育政策的实施本质上是将教育政策目标转化为现实结果的过程。要想使现实结果达到政策预期，避免产生政策实施失真现象，对教育政策实施的过程进行保障是重要手段。教育政策实施的过程保障指政策的制定者制定一定的细则和要求来使政策得到贯彻实施，强调的是政策的执行过程，具体是对整个教育政策执行或实施的过程中的各种变量及他们之间相互关系的认识和控制。我国民族高等教育政策实施的过程保障主要体现在教师培养机制和财政保障机制两方面。

（一）以增加教师数量、提高教师水平为目标的培养机制

《中华人民共和国教师法》明确规定：“各级人民政府应当采取措施，为少数民族地区和边远贫困地区培养、培训教师。”少数民族师资是民族高等教育发展的重点。改革开放初期，民族高等教育中最薄弱的环节就是缺少一支比较合格的民族教师队伍。通过对口支援工作，高等教育发达地区向少数民族地区和院校培养和输送了大量优秀教师。但要长久发展民族高等教育，建设少数民族地区，培养本土高水平师资是重要途径。国家主要通过发展民族师范教育以及培训在职教师、培养双语教师以及免费师范生等政策来增加教师数量、提高教师水平。

首先是发展民族师范教育以及培训在职民族教师。发展民族师范教育，一是在各自治区和各少数民族较多的省建立并办好一批民族师范院校；二是在一般的师范学院和师范学校也设民族师范班，招收少数民族学生以及有志于为少数民族地区服务的汉族学生入学。同时，通过建设教师培训基地、高等院校对口支援的方法定期培训在职民族教师。其次是大力培养双语教师。培养双语教师是实行双语教育的基础。国家通过加大财政扶持力度、将培训与学历提升相结合等措施，多渠道、多层次培养双语教师，以建设一支合格的“双语型”教师队伍。最后是通过免费师范生政策培养大批优秀青年教育工作者。从2011年对首届免费师范应届毕业生去向的调查来看，90%以上去了中西部任教，39%进入县镇及以下中小学。这为我国中西部贫困地区和民族地区教育的师资提供了一定数量和质量保障。另一方面该政策也为贫困民族地区学生提供了更多接受高等教育的机会。

（二）倾斜与多元筹措相结合的财政保障机制

要发展高等教育，充足的经费是必要条件之一。对于发展基础较薄弱的民族高等教育来说，在与普通高等教育一样通过多元渠道筹措经费的同时，国家也采取特殊政策专门保障民族高等教育的经费。一是对民族高等教育实行倾斜经费政策。除了正常的教育经费外，中央财政给以特殊补贴，设立少数民族教育专项补助费。此外，还从支援经济不发达地区发展资金、边境地区事业补助费、边境地区基建补助费中划出适当比例，作为发展民族教育之用。[12]另外，国家还对民族师范教育进行资金上的支持，在安排教育事业费、专项补助费和世界银行贷款等各种经费时，对各级民族师范院校实行特殊照顾政策。二是多渠道增加民族高等教育资金。我国民族高等教育坚持国家扶持与自力更生相结合的原则，多渠道增加投入。[13]民族学院的发展也采取国家投资，社会集资、联合办学、委托培养、自费、收费等多种形式相结合。

通过建立教师培养机制和财政保障机制，我国民族高等教育有了不断增加的师资力量和较为稳定的资金来源，使得我国民族高等教育政策，无论是对民族高等教育的宏观规划还是对学校、学生、课程等具体方面的规定都得以顺利实施。

四、以社会学、伦理学话语为主导的民族高等教育政策话语的文化规则

政策话语视角的教育政策分析，是通过对教育政策文本所使用的语言、词汇和逻辑修辞等，来分析教育政策的目标指向和价值取向，揭示政策所蕴含的文化规则以及其中存在的权力背景。[14]以“补偿和公平”为出发点和目的的我国民族高等教育政策话语一直体现着社会学、伦理学的话语特征。通过对政策文本的话语分析，我国民族高等教育政策话语在1978年至1996年更侧重社会学，在1996年之后更侧重伦理学。

（一）社会政策话语阶段（1978年—1996年）

社会政策话语主要从社会发展的角度来论述教育与社会之间的关系，并论述教育如何促进社会稳定和谐的话语。1978年至1996年，我国民族高等教育政策的话语更强调民族高等教育对民族团结、国家稳定的重要地位和作用机制，具有强烈的社会学特征。这个阶段的民族高等教育政策话语较宏观，基于国家整体发展战略，以民族地区发展和民族团结为出发点和落脚点采取具体措施。

（二）伦理政策话语阶段（1996年至今）

伦理政策话语阶段主要是从伦理的角度来论述教育与伦理之间关系，并论述教育如何规范并促进道德行为发展的话语。1996年之后，我国民族高等教育政策话语在继续强调民族发展、国家战略和社会需求的同时更加关注学生素养的提升，逐渐体现出以人为本的政策伦理。例如，1996年《国家民委高等教育事业“九五”计划和2010年发展规划纲要》中指出，委属民族院校精神文明建设目标包括在加强民族团结、维护祖国统一的教育中，要坚持党的民族政策和宗教政策，宣传马克思主义民族观、宗教观，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的“四有”新人。2002年《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》提出要进一步增强各族师生“三个离不开”的观念，牢固树立自觉维护国家统一、反对民族分裂的思想意识，增强学生的社会主义法制观念、道德观念，提高科学、文化素质。2015年《国务院关于加快发展民族教育的决定》提出要积极培育和践行社会主义核心价值观，建立民族团结教育常态化机制，促进各族学生交往交流交融，促进各民族文化交融创新。并提出切实提高少数民族人才培养质量，加强少数民族高端人才培养工作，培养一批政治素质高、学术造诣深、具有国际影响力和话语权的少数民族优秀人才。这个阶段的民族高等教育政策强调培养学生的道德观、民族观、宗教观和法制观等，强调各个民族文化之间的交流和融合，反映出民族高等教育政策话语对伦理学更加偏重。

总的来看，改革开放以来，我国民族高等教育政策形成的动力机制是民族高等教育发展方式的调整，政策目标的价值取向以政策价值为导向，政策实施的过程以人与财的多样化发展为动力，政策话语的文化规则以社会学、伦理学话语为主导，各自形成了独特的演进逻辑。