省直管自治县:完善民族区域自治制度的新路径

李 雷

（武汉大学 法学院，湖北·武汉 430073）

一、问题缘起：自治县层面的地方制度改革过于迟缓

县的设置在我国由来已久，当前主要实行市管县模式，伴随时代变迁社会发展以及治理现代化的要求，近年来国家重新启动了县级地方制度改革。如“强县扩权”“撤县设市”和“撤县设区”等，各县希望抓住改革契机，以便获得更大的自主权或者加快城市化步伐，上述改革主要针对普通县，自治县的改革在某种程度上陷入了停滞状态。以湖北省为例，2008年前后推行“强县扩权”分批次对42个县实施扩权，却将恩施州下属的县排除在外，担心扩权改革会影响乃至削弱恩施州的自治权。2010年12月全国共有1461个县，截止2018年12月全国只有1335个县，8年左右的时间里100多个县转型为县级市或者市辖区。自治县改为县级市或者市辖区，虽然符合城市化潮流，却可能自此失去自治权，故自治县面对这一两难抉择大多十分谨慎，近10年来自治县（旗）的数量始终保持稳定既未增加也未减少，一直是117个自治县和3个自治旗。各民族的差异性和近代以来民主和民族意识的增强，决定了中国实行单一制必须充分考虑各民族的特点和具体利益。[1]国务院制定的《行政区划管理条例》在2019年1月1日正式实施，为加强行政区划管理，完善地方制度变革，确立了更高位阶的依据，可以预测，接下来的地方制度改革将进一步规范化制度化。当前，自治县所面临的发展环境已经发生了深刻变化，而自治县的改革略显缓慢，因此，积极探索省直管自治县模式，或许可以成为未来民族自治地方改革的突破口。

二、推动省直管自治县改革的现实意义

自治县是最基层的民族自治地方，普通地区省直管县改革取得的成效，为“省直管自治县”体制改革提供了借鉴。[2]省直管自治县相比于市管县模式，无论是在行政管理体制简化升级，还是直管之后自治权的充分落实，抑或是加快自治县城市化进程等方面，都具有无可比拟的优势。

（一）有利于顺应三级管理体制并提升行政效率

进入21世纪以后，我国出台的一系列民族区域自治管理决策为省直管县改革指明了方向。早在2009年，财政部就提出了“财政省直管”的时间表，2012年11月，党的十八大报告指出：“…有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革…”。从宪法第三十条可以推断，立宪者当初设想在全国绝大部分地区实行三级管理体制，只有设立自治州的少数地区可能存在四级管理体制，三级管理体制应该是地方制度的常态模式。强县扩权或撤县设市是为了赋予县更多的自主权，使县能够放开手脚，便利地实施管理服务职能。上述改革均是为了弱化“市管县”模式，减轻地级市对县的严苛控制，同理，减少行政层级实施省直管自治县，更契合宪法确立的三级管理体制。有观点认为，宪法第三十条规定“自治州分为县、自治县和市”，那么在自治州辖区内推动省直管自治县会违反宪法，其实，此种理解存在两方面的误区。一则，省直管自治县不仅牵涉自治州辖区内的自治县，还要直管自治州之外的自治县，全国120个自治县（旗）绝大多数都位于地级市辖区内，自治州境内的自治县一共只有19个，从数量上来看处于少数地位。省直管自治县是实践三级管理体制的有效方式，不宜因为少数特殊情况，而妨碍落实宪法确立的三级管理体制。二则，应全面理解宪法第三十条关于自治州的规定。该条不仅明确了“自治州分为县、自治县和市”，同时还规定“自治区、自治州、自治县”都是民族自治地方。由此可见，自治州是介于自治县与自治区之间的民族自治地方。即省直管自治州辖区内的自治县并不会改变自治州的自治地位，更不会动摇民族区域自治制度，这点将在后文详细阐明，故在继续保持自治州自治地位的前提下，逐步推动省直管自治县既是可行的也是必要的。

（二）有利于充分保障自治县自治权的有效落实和实施

《宪法》及《民族区域自治法》赋予民族自治地方一定的自治权，是希望其根据本地区本民族的特色，因地制宜实施相关政策法规推动经济文化发展。虽然上位法确定的自治权内容丰富，但在“市管县”体制下，自治县自治权的落实客观上受到地级市的制约。根据《民族区域自治法》第三十六条，民族自治地方可以自主决定本地方的教育规划、学校设置、教学内容和招生办法等，然而，现实中关于教育方面的制度，基本由上级统一规定，下级地方只能遵照执行。如浙江省丽水市下辖景宁畲族自治县，2018年3月5日丽水市教育局发布《关于2018年初中毕业生学业考试与高中段学校招生录取工作的实施意见》，要求招生考试录取工作由市教育局统一规定，各县教育行政部门要“…坚持统一制定招生政策、统一工作部署”。从某种意义上来讲，市教育局统一制定招生政策，属于变相削弱景宁畲族自治县自主制定招生政策的权力。在行政管理领域，遵循统一的制度规范，既便利上级机关管理，又有利于下级机关执行，地级市不仅会制定统一的教育制度，还可能不自觉地制定统一的经济制度、科技制度、医疗制度等，客观上会削弱甚至剥夺自治县在这些方面的自治权。地级市与辖区内的自治县存在事实上的隶属关系，单一制国家体制决定了下级政府应该服从上级政府。在上级部门已经制定统一规章制度的情况下，自治县想依托《民族区域自治法》实施特殊政策往往十分谨慎，不会贸然违背上级机关颁布的规章制度。目前，自治县自治条例尚不完善，缺乏本地民族特色，实施效果不理想。[3]另外，从总体上看， 《民族区域自治法》的条文较为抽象，虽然包含民族自治地方的权力条款，却没有规定相应的责任条款，陷入违反《民族区域自治法》而没有对应罚则的窘境，以致缺乏对自治权的敬畏之心。省是最高级别的地方单位，主要针对地方事务做宏观指导，省的功能定位决定了省不会像地级市那样过多干涉县的内部管理，且由于地理空间等要素的限制，客观上省亦缺乏对县进行微观管理的能力。省直管自治县则能削弱地级市对自治县的控制干预，使自治县可以更自由地行使自治权，无论是根据地方实际，还是依据民族特色制定单行条例，都会减少顾虑而游刃有余。

（三）有利于破解自治县城市化参与力不足的难题

改革开放以来，城市化提速明显，这不仅是中国特有的现象，也是二战之后全世界的普遍趋势。囿于种种因素，当下少数民族自治地区城市化水平与同类其他地区相比还不够高。自治县在城市化进程中参与度不足，自治县普遍担忧实行“撤县设市”或者“撤县设区”会丧失自治权。[4]依照《宪法》和《民族区域自治法》享有自治权的地方只能是自治区、自治州和自治县，市和市辖区并不享有自治权。自治权是民族区域自治的核心，不限于制定自治条例和单行条例，还可以享有国家政策优惠，取得实实在在的经济利益。自治县既希望搭乘城市化的快车，又想通过与上级协商，以便在撤县设市之后继续享受原来的优惠政策，这种心理有可能使其过分踟蹰、犹犹豫豫，反而错失了发展机遇。无论是从整个世界城市化的总体趋势，还是民族自治地方的社会经济发展水平来看，适时加快城市化步伐，是促使民族地区优化发展的驱动力，省直管自治县则是推动自治县城市化的重要方式。有观点认为，只有“撤县设市”或者“撤县设区”才能提升自治县的城市化水平，这其实是对城市化的误解。须知，城市化不是简单将地“县”改为“市”，而是一个持续的过程，一种管理方式的变革，一整套制度体系的变迁。城市化的关键是提升内部治理的自主权，按照城市的标准提供配套服务加强市政建设，省直管自治县有利于扩大自治县的权力，客观上有助于加快自治县的城市化进程。第一，省直管之后，不仅扩大了自治县的权力，而且自治县受到的制约因素会削弱，县与市之间的权力差异将缩小，此时，自治县将逐步享有原来县级市甚至地级市的管理权限。第二，省直管自治县可以成为自治县“撤县设市”的过渡环节。当自治县被省直管经过若干年的持续发展，经济文化水平有了较大改善，完全满足“撤县设市”条件之后，再推动自治县“撤县设市”亦未尝不可，这种方式比直接“撤县设市”更符合当前少数民族自治地方的发展现状，所引起的波动和负面效应也会降到最低。

三、完善省直管自治县改革的配套措施

地方制度改革绝不是某一方面的改革，而是综合配套型改革，需要从多个维度共同推进。省直管自治县改革并非普通的地方制度改革，还牵涉对民族区域自治制度的改革创新，稍有不慎，将影响民族区域自治制度的实施，必须慎之又慎，仔细论证逐步推进。

（一）从全局的角度规划省直管自治县改革

我国地方制度改革曾出现过走回头路的情况，如在市县关系层面，解放初期注重市县分离，建议市县根据自身情况独立发展；改革开放之后，又推行市管县模式，注重城市对农村的带动作用；进入本世纪，则强调简政放权，以强县扩权的方式推动县域经济发展。改革思路的来回摇摆，容易诱发改革惰性，既让下级地方无所适从，又会削弱改革方案的执行力度，今后应该努力革除上述改革弊端，站在全局的角度从长远考虑总体规划改革。另外，我国有不少自治县位于边境省份，这些自治县的设置，考虑到了保障边疆稳定维护民族团结等因素，不宜与内地省份同步开启改革。笔者建议，在明确省直管自治县的改革目标后，分阶段稳步推动改革，遵循以下步骤：首先，完善海南、浙江等省份的改革。这些省份面积较小，省域内以汉族人口为主，推动省直管自治县影响最小。海南省已经实现了省直管自治县，浙江省景宁畲族自治县是省内唯一的少数民族自治县，完善上述省份的改革所面临的阻力和困难最小。其次，开启湖北、湖南等省份的改革。这类省份面积适中，省域面积稍大于前一类省份，辖区内自治县的数量不多，都在个位数之内，在总结前期改革经验的基础上，推动这类省份改革不会造成大的波动。最后，逐步推进新疆维吾尔自治区、云南省等省区的改革。这一类省区地处边境地区，受到的关注度较高，并且辖区内自治县数量众多，改革难度较大。各少数民族自古以来对维护国家安全和社会稳定做出贡献，但历史遗留下的民族问题也较为突出和复杂。[5]如云南省下辖29个少数民族自治县，约占全国自治县总数的四分之一，需要在充分评估其他省份改革效果的基础上，制定详实的改革方案，循序渐渐地推动改革。

（二）以法治思维指导民族自治地方的改革

无论是“强县扩权”“撤县设区”“撤县设市”还是“省直管县”，无一例外都是由上级部门发文，以中央文件的方式发布改革指令，凭借行政力量推动改革，并非法治模式下的改革范式，这是导致地方制度改革陷入僵局的重要诱因。第一，将法治思维贯穿改革始终。无论是地方制度改革，司法体制改革，还是行政体制改革等，大多呈现出政策性改革的趋势，导致后续改革步履维艰。缺乏法治思维的指导，无论是改革文件的起草，还是改革过程中重难点问题的化解，大多依靠行政指令，欠缺规范化制度化的解决方式。改革方案的制定者和执行者，今后应该始终秉持法治思维推动改革，将法治理念外化于行内化于心，使改革在法治的轨道上有序推进。第二，制定专门规定地方制度的法律法规。与域外发达国家相比，我国缺乏一部《地方制度法》来统领地方制度变迁，如韩国早在1949年就制定了《地方自治法》。[6]该法针对韩国的地方制度，详细说明了特别市、市、道及下属的区、邑、面、洞的职能和设置标准。我国现行的《民族区域自治法》并非专门的地方制度法，重点规定自治权限和机构设置，对自治县的地方制度着墨不多缺乏系统规定。因此，有必要制定《地方制度法》来规范行政区域设置和变革，针对自治地方而言，可以通过修改《民族区域自治法》，增加自治地方的设置原则和变革标准等，以指导未来的省直管自治县改革。当前有关地方制度改革最新的法律法规是国务院制定的《行政区划管理条例》，虽不是专门针对自治地方的行政法规，但仍然详细规定了行政区划设立、撤销、变更隶属关系等应该遵循的原则，以及批准主体权限和批准程序等，在一定程度上可以为自治地方有序开展改革提供参考。

（三）优化自治州在地方制度改革中的定位

虽然绝大多数自治县隶属地级市，但不应忽视省直管自治县改革对自治州的影响，如何协调自治州在改革中的定位，是做好配套改革措施的关键要素之一。高层级的“民族自治地方”“自治机关”应当在法律实践上侧重协调和保障低层级行政建制中各民族（族群）的合法权益[7]。从把握地方制度改革的总体趋势以及结合民族自治地方的特殊性来看，对于自治州在省直管自治县改革中的定位，笔者提出了两个方案以供参考。第一，将自治州转变为自治市。本世纪初，有不少学者提出应该考虑成立城市民族区域自治地区，建议设立民族自治市，鼓励自治县在达到设市标准时，及时转化为自治市。受前辈学者观点的启发，笔者认为，与其担心自治州的自治权被抽空，还不如顺应城市化潮流，将自治州的核心城市部分改设为自治市，使自治县独立于自治州由省直接管理。当然将自治州转变为自治市，并不是要挑战或者破坏民族区域自治制度，而是顺应形势加以创新。根据民族自治地方公民的意志，按照法定程序，撤销自治县（州）改设市具有无可争议的正当性[8]。若设立自治市能够更好地推动少数民族地区的发展，这样不仅不会动摇民族区域自治制度，相反，有可能为民族区域自治注入新的活力，带来新的发展机遇。第二，允许自治州设立区。从长远来看，省直管自治县将演变为三级管理体制，或者如同海南省一样，允许地级市存在，但地级市只能管辖区，实行地级市、县级市、县和自治县的分设并立。同理，省直管自治县的背后，意味着自治县的快速发展，自治州辖区内可能仅剩下县级市，而县级市具有高度的自主权，此时自治州缺乏可以直接管辖的下级地方，其行政地位将产生波动。若允许自治州设区，则可以将若干县或者县级市转变为自治州下辖的区，充实了自治州直接管辖的范围[9]。

（四）省级层面应该加强对改革的具体指导

正如前文所述，在中央推动省直管自治县改革中，由于各个省差异较大，究竟如何落实，有赖省级地方统筹规划加强指导。省级地方在改革中享有较大的主动权，例如，何时改革，怎样改革，改革后如何运作等，因此，协调省级地方的行为是做好配套工作必不可少的措施。笔者建议，各改革省份从三个方面做起。第一，根据本省实际，妥善制定省直管自治县改革方案。各省区并不适合用同一套方案推动改革，如新疆维吾尔族自治区和浙江省的改革方案必然存在较大差别，鼓励各省区在遵循中央改革精神的情况下，有的放矢，精准凸显地方特色。各省区应详细调研，仔细识别本省省情，稳步推动改革进度，既不可急于冒进、贪功求快，妄图毕其功于一役，制定激进冒险的改革方案，也不可推诿敷衍、逡巡不前，延误改革的最佳时机，制定因循守旧的改革方案。第二，改革过程中，应统筹规划加强现场指导。地方制度改革牵一发而动全身，对辖区内的居民生活将产生重大影响，故上级机关必须时刻关注改革进展，加强实地指导，通过派驻改革指导小组的方式，面对面地解决在改革中遇到的困惑，及时化解潜在的矛盾冲突，将改革精神落到实处。第三，各省直部门需要加强人手提升效率，应对改革后管理对象剧增的局面。改革之前省直部门只需要应对地级市所属的对口单位，一般不超过20个管理对象，改革之后，包括省直管自治县和其他省直管县在内，有可能增加数十个甚至上百个管理对象，这对省直部门的管理效能提出了更高的要求。

四、结语

民族区域自治制度符合我国国情，为保障民族平等维护民族团结做出了重要贡献。当然，该制度并非完美无缺不容改善，随着少数民族地区城市化水平的不断提升，原有的民族区域自治制度急需升级完善，以便适应当下的新形势。省直管自治县是优化民族区域自治制度的可行路径，顺应了简政放权、减少行政管理层级的时代要求，又能推动自治权有效落实，还将加快民族地区城市化步伐，应该成为自治县未来改革的方向。各级民族自治地方改进行政管理体制，提升行政效率和行政效能，是坚持和完善民族区域自治制度的重要途径。[10]推动省直管自治县改革，必须综合考量稳步推行，切不可忽视地区差异，采取一刀切的方式，强行同步推动改革。同时，还要以法治思维统领改革，并适时制定《地方制度法》以及进一步完善《民族区域自治法》，使改革的依据、标准、程序、方式等有法可依。