论加强住房承租人权益的倾斜保护

朱留虎

（安庆师范大学 法学院，安徽 安庆246133）

一、住房承租人权益倾斜保护的法理基础

衣、食、住、行是人的四大基本需要，供人居住的住房是避风挡雨的场所，是个人及家庭生存的“避难所”，是维持生计的必需品，是人类生存和发展最基本的物质条件。

（一）保障基本人权

租赁住房是承租人人格尊严、人格自由以及个人隐私的基本保障，是承租人尊严和自由的庇护所，让承租人拥有自己的私密空间，可以自由地从事各类活动。没有基本的住房就意味着人的生命存在没有基础，也毫无保障可言。生存权是最基本的人权，没有生存权其他权利就失去了存在的意义。而居住权是生存权中非常重要的具体内容，是一种不可被剥夺的基本人权。1948年12月10日联合国大会通过的《世界人权宣言》第二十五条第一款规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”我国政府在1996年7月的联合国第二次人居大会上强调：“人人享有适当的住房是一项最基本的人权，是人的生存权和发展权的重要内容。”

（二）保护居住利益

任何一处住房，都是座落在特定的居住环境中，居住环境一般由公共活动空间与家庭生活空间构成。承租人在特定居住环境中生活一定期间后，承租人的工作安排、生活规划都是依租赁住房为中心展开的，围绕租赁住房开展的各项活动逐渐形成了“家”的依赖关系，承租人在某处住房随着居住时间的延长,对住房周边的学校、医院、商店、饭店及交通、娱乐设施等就渐渐习惯适应，并产生心理上的依赖感、安全感，形成对其居住环境产生程度不同的认同感、归属感，逐渐与其左邻右舍建立起良好的邻里关系，形成一个和谐温馨的家园。出租人和承租人对同一住房有着完全不同的意义：出租人出租住房只是为了获取租金，是投资增加财富的工具；承租人租赁住房是满足自我居住的需要，是安身立命之所，深刻影响着其个人及其家庭的生存和发展。如果出租人为了获得更多的租金收益可以随意解除房屋租赁合同，就会损害承租人及其家人的居住利益，失去租赁住房就意味着离开了已经习惯的生活环境、丧失了熟悉的邻里关系、增加了工作生活的难度，甚至可能流离失所。居住利益是目的，财产利益是手段，否则对财产利益的保护就失去了意义。承租方的居住利益高于出租方的财产利益，当财产利益与居住利益发生冲突时，出租方的财产利益应受到适当的限制，承租方的居住利益应优先于出租方的财产利益得到保护，以平衡双方的权利利益关系。

（三）维护公平正义

公平正义是法律上的终极价值目标，包括形式上的公平正义和实质上的公平正义，实质上的公平正义是国家根据人们之间的不同需求而给予物质上与精神上的支持和帮助。因市场经济优胜劣汰的竞争机制将进一步带来强者更强、弱者更弱的社会问题，经济上的强者进入合同关系后，由于双方经济实力的不对等和社会地位的不平等会让在法律上处于平等地位的合同当事人失去讨价还价的基础，强者借合同自由之名压榨弱者，实质上的公平正义被形式上的公平正义所掩盖。“面对市场的强大力量，加强消费者的保护是构成人的保护的一个重要方面，否则的话，在抽象的主体平等的幌子之下，会形成事实上的市场对人的宰制。”[1]在住房租赁实务中，部分群体拥有多套住房，甚至有些出租人本身就是实力雄厚的大公司，屯积大量住房作为投资和投机的筹码。部分群体为了解决赖以生活的居住需要确无房可住无家可归，多数承租人是无力购房的中低收人的消费群体。住房所有人是住房的拥有者，在经济上处于强势地位；住房承租人是住房的消费者，相比较而言，承租人的经济实力、社会地位弱于出租人，处在弱势地位。所以，出租人处于有利的市场地位,承租人缺乏与之讨价还价的能力。而在传统的合同法律中，住房租赁合同在形式上是平等的，但在实质上常常是不平等的，坚守形式上的公平正义就可能会导致实质上的不公平正义。正如邱聪智教授所说：“在租赁之现实交易上，由于出租人恒为经济强者，承租人恒为经济弱者，于日常生活上常见之重要租赁类型，极易出现出租人借契约自由压抑承租人之案例。”[2]在住房租赁法律关系中，要想实现实质上的公平正义，就应当对住房承租人给以倾斜保护，通过法律对承租方给以特殊帮助和特殊保护，赋予承租方特别的权利，使得出租人与承租人的利益差距调整到一个合理的范围之内，以矫正住房租赁形式上公平正义的不足，实现住房租赁实质上公平正义的目标。

二、当前住房承租人的权益保护不充分

住房租赁是出租人依据租赁合同将住房交付给承租人居住，由承租人支付租金的行为。传统的民事法律保护模式重视出租人的所有权而轻视承租人的使用权，如我国的《合同法》等法律、《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》等司法解释和《商品房屋租赁管理办法》等行政规章都是将住房租赁和商业用房租赁统一规定在租赁合同规范之中，适用相同的法律规则。不但没有对承租人的利益给以倾斜性保护，反而在不少规定中对出租人的利益给以倾斜性保护；作为住房所有人的出租人受到物权法的绝对保护，作为住房使用人的承租人只能依据租赁合同受到合同法的保护，租赁合同的内容是当事人意志的体现；根据合同自由原则取决于双方当事人的协商一致，但归根结底还是取决于双方当事人之间的力量对比状况，主要体现强势方的意志。在出租人凭借强势地位损害承租人利益情况下，现有法律不能有效保护承租人的居住利益，导致了住房租赁双方利益的失衡。

一是租期短终止随意

住房租赁期限的长短、续租能否实现直接影响承租人的生活品质，安居才能乐业。但在当下住房租赁市场，住房租赁期限普遍较短、租期不稳定是我国住房租赁市场的常见现象：住房租赁期限一般是一年，甚至是几个月。在住房租赁格式合同中，多数格式条款中的住房租赁期限是一年，承租人通常一年左右就要搬一次家。租赁期限届满能否续租？完全取决于出租人的意愿。如果出租人拒绝承租人的续租请求,那么承租人就不得不搬出租赁住房，只得另找租赁住房,但承租人因居住租赁住房所形成的居住利益可能完全丧失。如果出租人同意续租就提出明显不合理的加租条件，承租人为了达到续租的目的就不得不付出沉重的代价。出租人为了实现利益最大化而有意设立较短的租期，期望隔几个月最好换人提租，为了到达频繁提租的目的故意缩短租期，找各种借口随意驱赶承租人。有的出租人借口因家人或亲戚需要居住现要进行装修赶走承租人；有的出租人借口要卖房，通过经常带人去看房来逼承租人搬家；有的出租人故意不按期收取房租造成承租人违约赶走承租人；有的出租人以确保房屋安全为由保留出租住房的钥匙，以安全检查为名居然不经允许经常随意进出租赁住房，找各种理由驱赶不满意的承租人等等。还有一些黑中介为了加快房屋流转速度赚取中介费,与出租人一道找借口随意驱赶承租人。有的黑中介刚刚让承租人入住后,就马上上门以各种理由向承租人收取各种费用, 如催缴取暖费、门禁费等名目繁多的费用，承租人拒交后，就以出租人要收回房子为借口来逼承租人搬走；有的黑中介还派人日夜到住处堵门骚扰,甚至堵锁眼、拉电闸、往屋内丢排泄物等方式恶心承租人；更有甚者设计“套路租”，强行收回出租住房并将屋内东西搬走，待承租人不胜其扰搬离后,又以承租人是自己要搬走为由要承租人承担违约责任，不退租金、押金等费用,恶意克扣保证金等。这种骚扰、威胁、恐吓行为严重地破坏了承租人的居住安宁,给承租人造成极大的精神压力和财产损害。租赁关系不稳定，承租人频繁搬家，找房不易成本大，搬家劳神费用高，适应新环境又困难重重。这不仅加重了承租人居住方面的经济负担，而且损害了承租人的居住利益，导致承租人漂泊不定产生“寄人篱下”的感受。因此，租赁期限过短，加上承租人的续租权又无法得到实现，承租人以租赁住房为中心的一切安排规划都无法实现。

二是租金贵加租频繁

确定住房租金是市场行为，当下又无相关标准限制。出租人利用自己在市场上的强势地位，单方掌握“话语权”，凭借手中的定价权，任意确定出租住房的租金，承租人只得无奈接受出租人开出的租金要求或其它条件。在住房租赁期限内，出租人随意提高租金，甚至以“终止合同，驱逐房客”为要挟达到提高租金的目的。在租期届满续期时，出租人常常提出涨租要求，而且租金上涨幅度大，一般涨幅在20%~30%之间，在特殊情况下还有上涨幅度更高的情形。有一些房屋中介不满足通过提供缔结住房租赁合同的信息获取佣金，而是当起了“二房东”，房屋中介先从出租人手中把住房租过来，与出租人约定好每月租金，但留出一二个月“空置期”，垄断大量出租房源，垄断出租房源信息。然后再由房屋中介在其所付租金的基础上大幅度增加租金，出租给真正的住房承租人，赚取高额的租金差价。房屋中介的这种行为进一步推高了租金的水平。由于随意涨租加租，承租人不堪重负，本来是无力购买商品房的低收入群体，面对日益渐涨的租金，处在“买不起房，也租不起房”的困境。无限制的租金上涨进一步加大了社会的贫富差距，影响到社会的和谐稳定。一个成熟的房地产市场，买房住与租房住应该是一个无差异的两种选择。当租金过高租住成本过大，租金水平接近按揭买房月供时，承租人被迫挤进购房市场。这也是我国商品房买卖市场热火朝天、住房租赁市场萎靡不振的原因之一。

三、对住房承租人权益倾斜保护的建议

住房租赁关系本质上是一种合同关系，但住房租赁双方的地位实质上不平等，应该像劳动合同法、消费者权益保护法、保险法等法律对处于弱势地位的合同当事人给予特殊保护一样，即从法律上对处于弱势地位的承租人给予适度倾斜性的保护。

（一）住房承租人的续租权

法律应赋予承租人享有续租权：住房租赁合同约定租赁期限的，当租赁期限届满时，如果承租人需要继续租赁住房，承租人有权要求续订住房租赁合同。当承租人书面通知出租人要求续订住房合同时，如果在合理期限内出租人没有与承租人重新签订住房租赁合同的，原住房租赁合同视为自动展期，展期后的租赁期限与届满前的租赁期限相同。住房租赁合同没有约定租赁期限的，视为出租人愿意按承租人的意愿确定租赁期限，最长不超过20 年，20 年租赁期间届满，当事人可以续订住房租赁合同。如果出租人不同意承租人续租的，出租人必须向住房争议仲裁委员会申请仲裁；当事人对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。由仲裁机构、人民法院对出租人和承租人双方使用该住房的必要性程度及其他情况如承租人有无违约、违法等不当行为等进行比较权衡，分析判断出租人是否有正当理由来收回租赁住房，否则承租人有权继续租赁住房，租赁关系按照承租人的需要延续。如果出租人在没有正当理由的情况下仍要收回租赁住房，就应赔偿承租人因被拒绝续租而迁出租赁住房所遭受的损失，法律规定赔偿数额可以是终止租赁合同前承租人已经缴纳的一年租金。法律鼓励出租人与承租人签订长期住房租赁合同，租期在5年以上的租赁合同，政府应当给予政策支持。在住房租赁期间届满时，承租人已经事实上占有、使用了住房，在生产、生活等方面对住房已经存在一种依赖。承租人对住房通常有装饰装修行为，让住房承租人享有续租权，也可以避免重新装饰装修，避免社会财富的浪费。可以免除承租人另寻住房进行搬迁等劳作以减少承租人的费用，避免承租人处于一种不稳定的社会生活状态。可以节约出租人、承租人分别与第三人另订住房租赁合同的成本。正当理由制度在许多法制较为发达国家的法律如《德国民法典》已经确立，其基本功能就是以限制出租人的财产权保障承租人的居住权，保障弱势地位的承租人满足基本生存条件的居住需要，以实现承租人按自己的意愿对租赁住房长期居住的目的。法律赋予承租人享有续租权，避免因租赁期间届满不得不搬离租赁住房而使承租人的生活发生大的变化，使其工作生活秩序处于稳定状态。通过依法为承租人设立续租权，以限制出租人终止租赁合同的权利,并不影响承租人所享有的终止租赁关系的权利，到达保护弱势地位的承租人及其家人基本的居住利益，具有关怀、扶助的性质。

（二）住房承租人的涨租抗辩权

住房租金稳定是社会稳定和民生稳定的重要基础，法律应赋予承租人享有涨租抗辩权：在住房租住过程中，出租人要提高租金，必须书面通知承租人，经承租人同意方可提高租金。一年内租金上涨幅度不得超过原租金的5%，租金调整后至少在一年内不再调整。在承租人不同意提高租金的情况下，出租人坚持提高租金的，必须向住房争议仲裁委员会申请仲裁；当事人对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。由仲裁机构、人民法院对出租人提高租金的合理性进行审查并作出裁决，其裁决的租金数额应当尽可能反映住房租赁市场上的真实价格。在租赁双方协议确定住房初始租金条款时，法律不作过多的干预，初始租金由市场决定，通过租赁双方谈判协商一致确定，让租赁合同的订立成本低、效率高。当地房地产管理部门以市场租金水平为依据，根据住房所在的区位、结构、质量、成新等要素，在市场调研的基础上，采取科学的测算方法，每年制定并发布相应的租金指导价格，供租赁双方协商时参考。“租金的上限是以出租住房评估价额的贷款利息（以中国人民银行发布的贷款基准利率为标准）为最高房租，约定租金高于最高房租的，承租人可以按照最高房租支付；约定租金低于最高房租的，承租人依照约定租金支付，即按低租金支付原则。”[2]在尊重当事人意思自治的同时依法倾斜保护承租人的权益，立法者从承租人的利益考虑，依法赋予承租人涨租抗辩权是非常必要的。