美国政府促进大学技术转移的历史是如何开始的——基于《创办市场型大学：学术研究如何成为经济引擎》一书的梳理和考察

文/李 万（上海市科学学研究所）

尽管在很早，美国高校就在零星地探索科技成果商业化应用，但有关实践总会遇到体制性障碍和合法性质疑，而难以为继。1980年，随着《拜杜法案》的通过，美国正式形成了促进技术转让的法律框架，由此拉开了“创新驱动经济发展”的历史新阶段。

一、主导因素：美国政界对“创新驱动经济发展”形成共识

在美国，对技术创新是经济增长的重要来源这一观点很早就存在并得到研究，但直到1977年，“创新驱动经济发展”的观点才在政界达成共识。随后几年里，这种观点影响巨大，凡被认为能够增强创新能力的政策在政治上都得到了支持。然而，从60年代到80年代，这个过程却相当曲折。

1.从肯尼迪到卡特：“科技创新”观念在曲折中逐步被认知

肯尼迪政府最引人注目的地方有三点：迷恋经济增长、笃信技术专长、看重经济学家，很多创新经济学先驱都得到了重视。20世纪60年代初期，已有法规要求鼓励研究成果的推广使用。不过，尽管肯尼迪重视创新理念，但对创新实践的影响却不大。

因处于越南战争，约翰逊总统的“大炮黄油”战略对联邦政府预算和研发支出带来了压力，要求“尽力节省每一分钱”。尽管如此，在1966年，约翰逊总统呼吁要更加重视美国国立卫生研究院（NIH）研究成果的应用。

尼克松总统时代，经济问题突出，国家益发重视创新。尼克松倡导的新联邦主义鼓励政府将权力下放给州政府和地方政府，进一步推动了科技创新。到1974年，每个州政府都有一位科技顾问。国立研究机构开始从纯科学研究向应用研究的拓展。但水门事件，使得“创新”观点再次从政府视野中消失。

福特总统时代，经济问题更为凸显。1976年，国会举行了关于研发对经济发展作用的听证会，成立了总统领导的技术与经济实力咨询委员会，开展了为期十天的国家工程院技术、贸易与经济讨论会和国家科学基金会（NSF）与行业关系讨论会，观念因此发生了转变。

卡特总统时代，“惟有创新才能发展经济”的观点开始大行其道。1977年国会为推动各州发展自己的科技计划，还授权成立了新型科学基金会计划（即各州的“小科学基金”）。美国进入到政府体制化促进高校技术转让的历史新阶段。

2.1978年：美国科技创业“春天”的开端

（1）政界对科技创新给予了前所未有的高度关注

一项针对1953年至1973年间实现商业化的500个主要技术创新产品的研究发现，虽然50年代中期82%的创新产品产自美国，但到60年代中期这一比例下降到了55%，70年代也基本维持在这一水平。

1978年5月，卡特总统正式发布了《国内行业创新政策审查》，这是美国总统能够下令开展的最高级别的政策审查，从而将创新议程具体化。

之后，国会开始考虑制定“一系列推动创新的法案”，内部也成立了一个产业创新工作组。1979年底起草了近80项，1980年又起草了75项法案。就“创新”与“美国经济”在国会上提及的次数而言，与1973年相比，1976年增加了1倍，1979年增加了近3倍，1981年增加了5倍多。“创新”一词的使用频率几乎达到“经济”或“经济的”的9倍之多。1980年，“所有较为重要的总统候选人……都会谈及创新困境”。

（2）生物技术产业监管的博弈与生物技术创业的勃兴

技术的重大突破。斯坦福大学的科学家在1972年创造了重组的DNA。1973年末，由密西根大学和加利福尼亚大学旧金山分校的科学家在不使用病毒的情况下研制出杂交DNA 分子。

取消对DNA 重组研究的管制立法。1977年初，有关DNA 重组安全性的讨论从地方蔓延至全国，国会开始考虑各项监管DNA 重组的立法提案。11月份发生了转折，基因泰克公司已经突破了技术瓶颈，开始启动DNA 重组商业化。1978年，国会取消了有关DNA 重组的监管立法。

最高法院对查克拉巴蒂案的裁决。1972年，通用电气（GE）公司的科学家阿南达·查克拉巴蒂创造了一种细菌，并提交了专利申请，但遭到了拒绝。为此，GE 提起诉讼。1980年6月，最高法院以5 票对4 票做出判决，认定活体微生物可申请专利。查克拉巴蒂一案的判决为科恩-玻伊尔的发明获得专利申请清除了障碍，其首个专利于1980年12月授予斯坦福大学和加利福尼亚大学，这些专利最终为两所大学带来了超过2.5 亿美元的专利收入。

基因泰克公司的成功运作。生物学领域的专业知识主要存在于学术界，这使得生物技术区别于电子学。这需要倡导相互融合、界限模糊的校企关系，风险投资者不得不想方设法吸引科学家在不辞去高校职务的情况下参与创业。1980年10月，基因泰克首次公开发行股票并获得巨大成功。

3.减税及商业环境的优化与风险资本的迅猛发展

尽管卡特总统本人并不喜欢资本利得税减免，但他还是于1978年11月6日签署了一揽子税收议案，其中大幅削减了资本利得税，从49%降至28%。

1979年6月劳工部相关法规的修订，允许养老金投入风险资本。养老基金迅速做出反应。养老基金新增的风险资本投资份额大幅上涨，从1978年的5%增加到1979年的31%。风险投资由此快速发展起来。

在全球范围内进行比较更能证明，宽松的监管环境和蜂拥的风险资本推动了美国生物技术行业的腾飞。反观英国，尽管70年代曾经处于生物科学前沿，但到1983年，英国的生物技术公司据说只有美国的1/10。

二、核心诉求：联邦政府向创新主体让渡科研成果所有权

1980年12月，卡特总统签署了《大学与小企业专利程序法案》，俗称《拜杜法案》。这项立法承认高校有权为政府资助的发明申请专利，并且鼓励高校申请专利。

1.“政府所有”和“政府许可”

20世纪60年代末，高校获得的专利数量开始增加。之前大多数年份授予高校的专利不足100项，而在1972年突破200项，1975年达到300项。联邦专利政策也渐渐开始为高校专利申请设定界限。

当时有两种相对立的倾向：“政府所有”政策和“政府许可”政策。前者认为政府拥有成果所有权，后者则承认发明人拥有专利申请权和处置权。

60年代末，美国卫生、教育与福利部（NHHS）建立了一个“机构专利协议”机制，对其资助的符合特定条件的发明放弃所有权，且不必经过冗长的手续。1968—1974年，签署机构专利协议的高校提交了167项发明专利申请，该部还向未签署机构专利协议高校批准了162项申请，而之前这一数字几乎为零。

1973年，NSF 效仿NHHS，开始签署自己的机构专利协议。再加上一直采用类似机制的国防部（DoD），有能力管理专利的高校可以获得联邦政府资助所有发明中大约80%的所有权。

但是，1977年卡特政府上台，NHHS 新任部长约瑟夫·卡利法诺强烈反对给予高校专利权，机构专利协议被叫停。更糟糕的是，参议员盖洛德·尼尔森更认为将发明权授予私人承包商就如同政府“扮演圣诞老人分发礼物”。

2.新观点：政府让渡所有权将有利于经济发展

鉴于公众对经济问题的关注以及对创新不足加剧美国经济衰退的观点不断形成的共识，立法的支持者们开始提出“立法作为一种加快发明进入市场步伐的方式”的新观点，得到了朝野普遍认可。

1978年，高校专利管理人员开始联络高校的国会议员，并在一次会议上获得了参议员拜耶的支持。参议员杜尔的助手将问题带给了科学家和发明家出身的杜尔。9月，两位参议员联合宣布，他们将会推进政府许可型专利政策的立法。这项政策将大公司排除，仅覆盖高校、非盈利机构和小企业。

1979年5月就这项新议案召开听证会时，拜耶表达了自己对美国“迅速失去发展和生产新技术的领先地位”的担忧。支持者呼吁应该修改专利政策以促进经济发展。几经周折，最终在1980年12月，《拜杜法案》正式生效。

《拜杜法案》之所以能够通过，关键在于争论双方都接受了“创新驱动经济发展”这一理念。支持者认为，改善专利政策有助于提高美国的竞争力。而反对者也不再经常提及专利申请是美国政府“随赠品”的言论，不过，他们坚持认为改变专利政策并不是加快科技成果走向市场的最有效方法。

借用林肯总统有关专利制度的名言：专利制度是给天才之火浇上利益之油；那么，可以说，技术转让立法则是“为创业之火浇上希望之油”！

三、深远影响：高校从“研究即资源”转向“研究即引擎”

美国大学一直有两种理念：“科学逻辑”和“市场逻辑”。前者仅把大学科研成果作为产业发展可以取用的资源，后者则认为科研能够带来新产业、新就业。70年代之前，前者占据主流。80年代以来，美国大学与科研机构走过了“科学逻辑”与“市场逻辑”艰难相处的时期。实践表明，“研究即引擎”的“市场逻辑”对促进经济发展的发挥了重要作用。

1.面向市场：科技成果产业化从“或然性”转向“体制化”

“二战”以后，联邦政府对科学研究给予持续增长的资助，同时也给研究人员很大的资助管理权。1953—1967年，学术研发获得的联邦政府资助每年增加15.8%。到1963年，联邦政府提供的资助占到高校研发经费支出总额的70%以上。该资助体制依赖于偶然发现的应用前景。万尼瓦尔·布什等人认为只要保持纯研究的源头活水，实用成果自然水到渠成。

在80年代之前，美国高校或自发或在联邦政府和州政府支持下，或多或少地进行市场化探索，主要包括“行业附属项目（行业联盟或联合项目）”（即企业出钱资助科研，高校优先将成果信息向其发布）、大学科技园、“行业推广办公室”（联邦政府出资，州政府支持高校建立技术服务型机构为本地小企业提供服务），但都因制度和资金问题而难以持续。

80年代以后，生物技术创业、专利申请、高校-产业研究中心的扩张，对高校体制化推进技术转让起到了重要作用。

1980年高校获得的专利不到400项，1999年高校专利达到3698项。此后，这一数字在2952 到3612之间浮动。美国大学科技经理人协会于1991 财年的调查发现，高校的专利许可收入高达1.23 亿美元。这一数字在2000年突破10 亿美元大关。

实践表明：科研迈向市场是政府一系列具体干预的结果，这些干预进一步促进了学术研究市场的发展。除了前述的改革举措，为促进专利市场化，1982年，国会批准成立了专门受理专利案件的联邦巡回上诉法院（CAFC），这大大提升了专利对高校以及专利持有人的价值。

需要指出的是，美国大学经费来自企业的比例，几十年来一直没有超过9%，相比较国内情况，大学经费中来自企业的占比不是太少而是似乎有些多了。

2.州政府：促进产学研协同创新的新的重要力量

政府为促进产业创新一般有三类措施：一是改变规则（如拜杜法案的做法），二是提升产品价值（如增强知识产权的做法），三是直接补贴以减少私有部门购买产品的开支。高校-产业研究中心就属于第三类。

1978—1984年，联邦和州政府的政策改变了高校-产业研究中心的发展环境，给予了大量的资助，使其得以发展。1978年，NSF 发起行业/高校合作研究中心计划给予适度支持。1983年，又确立了一个规模更大的工程研究中心计划。80年代中期，里根总统也开始赞成扩大对NSF 中心的资助。1988年，一项全美调查显示，41%的州科技基金用于促进“技术中心或研究中心”建设，金额达2.25 亿美元。同时，行业对高校研究的资助也增加了3倍。到1990年，69%的业界资助都是通过高校-产业研究中心这一渠道拨付。

州政府之所以加大对高校与产业协同创新的支持，是因为发展模式发生了重要转变，从“招商引资式模式”向“本地创业式模式”的转变。

原来的模式主要依靠制定能吸引公司落户的政策（税率奖励、政府补贴及其他政策），这是一场零和博弈，只是将已有的就业岗位吸引到某个特定地区，并没有创造新的就业机会。这种模式一直持续到20世纪70年代末期，科技创新在这种模式下几乎百无一用。

相反，80年代以来形成的新模式，强调发展基础是本地资源，而非和其他州争夺流动资本。这一模式注重小企业的发展，支持激励地方创业，强调科技创新是开拓新业务的主要途径，因而它的战略重点是完善创新流程以及将创新转化为新产品、新公司和新市场。

为此，许多州政府纷纷推出新型经济发展计划，成为全国性浪潮的发端。这是州政府首次主动通过技术创新推动经济发展，也是州政府推动科技发展战略过程的一部分。这些战略不是NSF 和商务部（DoE）通过行政命令下达的，而是自发提出的。

得益于体制化改革与市场化实践，20世纪80年代初以来，美国各州政府都转向了以科技创新创业来促进经济发展的创新战略。1979年实施发展科技行业计划的只有4个州，1984年就达到33个州。这为美国的“重新伟大”（里根总统竞选口号）奠定了坚实基础。

四、对我国科技成果转移转化立法及实践的启示

当前，我国正处于面向世界科技强国的宏伟目标，加快落实创新驱动发展战略、奋力进入创新型国家行列的关键时段。一些环境要素、发展诉求和立法实践等都与80年代以来美国促进技术转移的环境和做法有相似之处。实际上，我国2016年修订实施的《科技成果转化法》就充分借鉴了美国“拜杜法案”的有关立法理念和内容。

1.把握战略机遇是科技成果转化立法实践的重要价值取向

美国促进技术转移的立法及实践，正是在70、80年代，是第四次与第五次技术经济长波叠加期。当时新兴技术孕育突破，新旧动能加速转换，除了基因泰克，微软、苹果等也先后成立。立法的先导理念在于创新驱动效率优先，让有能力的机构去转化科技成果，从而实现并放大其经济社会效益。要促进立法获得良好效果，既需要监管制度因应变革，激励保护不断完善，也需要促进要素供给充沛有效，创新环境持续优化，诱导大量资金涌向科技创新，激励着人们从事高技术高风险高收益的创新创业活动。今天正处于第五次长波与第六次长波交汇期，因此，我国相关立法及其实践要充分把握重大战略机遇，在成果转化“三部曲”基础上，结合新科技革命与产业变革，持续出台和优化法律法规政策体系，形成充足的制度供给。

2.形成广泛共识是推进科技成果转化立法实践的重要前提

就美国“拜杜法案”出台前后的立法博弈以及80年代以来各种配套法律的设立和修订实践而言，可以清晰看到，拜杜法案及之后的各种修正案和相关法律法规的出台和实施，都离不开美国朝野各界对“创新驱动经济发展”这一理念的共识。如最初拜杜法案通过时，为了确保通过，并没有将大企业囊括其中，而之后的一系列法律，不仅将大企业作为可以授权转移的对象，而且创设的国家实验室与私人企业之间的合作研发协议机制（CRADA）得到持续深化，使得很多企业因此可以便捷地获得联邦研发机构的支持。因此，广泛共识对于相关法律“立改废”、法律间的协调乃至政策协同都发挥着重要作用。面对立法及司法实践的具体问题具体分析中，应回归“初心”，把共同认识切实转变为共同行动。

3.对科技成果权益归属的稳定预期应成为立法实践的核心

在拜杜法案之后，美国又出台了一系列法案，不断完善促进技术转移的制度框架，持续强化了对科技成果主要归属于完成机构和完成人这一理念，从而在全社会形成了稳定预期，让高校院所和科研人员放心安心专心于研发及转移工作。如1984年的《拜杜法案》修订案、《专利和商标说明法》，1987年的“里根总统第12591 号行政命令”，以及1995年的《国家技术转让促进法》，完善了成果权属规定，包括企业可以获取政府资助专利的独占许可权；联邦实验室的主管部门把联邦资助形成知识产权的转让权力下放给实验室，允许大公司对合作研究中产生的发明拥有权利；保障参与合作研发协议的私营企业有权获得项目下自主发明的所有权等。因此，要充分肯定科研人员对科技成果做出的创造性贡献，明确科研机构和科研人员对科技成果转化具有相应的支配权，并通过完善的制度框架提供这一稳定预期，从而让高校院所的领导集体敢于“拍板”，科研团队能够“放胆”去转化。

4.高校院所的市场化导向与科研高质量发展并行不悖

拜杜法案以后，美国高校院所开始发生了重要变化。除了培养人才和科研，面向社会开展服务，高校从“资源”到“引擎”，科研机构从“兴趣”到“使命”这一系列变化，使得市场化成为科研机构的重要导向，深刻影响着高校院所的发展变化。大规模科研与大规模生产的有机结合，催生出高水平科研。美国的高校实现了科研与技术转移的“双丰收”，如麻省理工学院不仅孕育了80 多位诺贝尔奖获得者，还通过完善技术转移体系，对128 公路、波士顿创新生态都产生深远影响，校友创办的企业的年收入总和已超2 万亿美元。因此，应对我国高校院所相关法律法规进一步优化，倒逼高校院所开展更高水平的科研，将“兴趣”导向与“使命”“愿景”导向相结合，把支撑高质量发展与实现自身的高水平科研与教育有机结合起来。