PPP项目模式风险控制问题探究

刘 洁 （四川大学锦江学院，四川 眉山 620860）

1 问题提出

近年来，PPP快速发展成为目前公共服务领域项目模式之一。它广泛用于市政工程、交通运输、生态建设与环境保护、教育、医疗等数十个领域。截止2018年9月30日，在“全国PPP综合信息平台项目管理库”中入库项目为8287个，总金额高达161768.68亿元[1]。在众多项目中，有PPP模式运用成功的，如北京地铁4号线，也有PPP模式运用失败的，如北京鸟巢[2]。

PPP项目模式，公私部门在合作过程中实现优势互补，但它普遍具有投资大、时间长、涉及合作方面多、社会影响大的特点，项目从筹备到后期运营始终都贯穿着风险。同时，它作为一个新事物，我国公私营部门普遍缺乏经验，导致很多项目的诸多问题逐渐暴露出来。在PPP项目实施的众多问题中，风险问题是各合作方最看重的问题之一。

2 风险来源

PPP项目参与方多，时间周期长，从而导致风险来源多。亓霞等通过16个失败案例，总结了法律变更、政治决策失误、市场收益不足、项目唯一性以及不可抗力等13各个风险来源[3]。柯永建通过文献和案例分析总结了PPP项目实施过程中风险共有37个，其中包括14个国家级风险、7个市场级风险和16个项目级风险[4]。可以看出，PPP项目实施风险众多，但究其根本风险来源主要是政府、市场、社会和环境、项目层级本身四大方面。

PPP项目来源于政府，政府政策变动、决策失策、审批延误、官员腐败、法律变更、监管体制不完整、税收调整，以及政府干预和失信都将很大程度上影响项目的实施。如上海的大场水厂，就是由于法律变更、审批延误、政治决策冗长等原因导致PPP模式运用失败[5]。

在经济建设中，市场是主体。市场需求的变化、利率变化、外汇变化、通货膨胀以及融资情况变化都将影响项目的正常实施，为项目带来风险。

PPP项目大都为公共项目，和公众利益息息相关，若项目触及达到公众的利益，将引起公众反对，如大场水厂的水价问题[5]。同时，在项目实施过程中可能出现不可抗力因素、气候地质条件发生大的变化以及环境保护问题，这都将为项目带来风险。

PPP项目最终落脚点在项目上，在项目的实施中可能会产生招标竞争不充分、特许经营人能力不足、合同出现冲突、工程发生变更、私营投资人变动、运营成本超支、收费发生变更以及技术问题等风险。

3 风险控制

针对上述风险来源，需采取相应的措施进行风险控制以达到项目预期目标。本文从以下五个方面论述加强风险控制。

3.1 加快立法实现

面对合作各方出现的问题和矛盾，我国目前缺失完善的法律体系。在国外，法国建立了PPP法律政策来指导PPP项目的实施和运营，意大利采取行政诉讼等方式来解决争端，美国则实施了联邦立法和州立法，包括采用以PPP为名称、章节或者条款的立法法案。从国外的经验可以看出，立法成标准文本能够从政治、市场和项目本身角度上降低项目的风险，更有效的推进PPP项目的建设设施，更有利于项目各方目标的实现。从国内一些工程来看，如大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程，大理市政府就垃圾收集清运责任制度、生活垃圾处理收费制度，出台了一系列相应的政策文件，使得系统的运营有章可循，达到项目预期目标。

就我国目前立法来看，国家法制办在2017年发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》。可以看出，我国把PPP立法已经提上日程，但有几点问题还值得探究。首先，纵观目前的“意见”、“指南”、法律意见稿，基本都为部门法，没有统一的上位法，这将导致在后期实施过程中可能出现矛盾和冲突；其次，PPP模式其中一方主体为政府，同时法律又由政府制定，我国法律实施模式为谁制定即谁监管，在后期实施过程中，很有可能有些项目政府可能同时作为监管方和合同的一方，这将影响PPP项目的正常运行。

3.2 确立人才培养体系

PPP项目有效的实施和运营，人才是核心资源。从风险来源中政治风险来看，政策决策失误风险导致PPP项目无法正常实施，如青岛威立雅污水处理项目，当地政府不了解项目结构和市场价格，导致其与项目公司签订了一系列不平等协议，引起后续谈判拖延，从而导致项目合同谈判时间较长[5]，究其主要原因为当地政府对PPP项目模式认识不够，缺相应的人才，同样问题出现在大场水厂项目中。从市场风险层级上看，市场需求的变化、融资风险等，需要优秀的经济金融方面的人才分析。从项目层级风险上，更需要相应的专业技术方面的人才。PPP项目模式亟需政治、经济、社会以及专业技术方面的综合性人才。

人才培养可以从多个角度齐头并进。第一，开展集中培训，对政府、企业以及融资单位所需专业人才进行集中PPP项目专业知识培训，各个单位可以就内部员工进行专业培训，这些员工本身具备相应的专业知识和实践经验，能够较快的将PPP项目所需知识融汇贯通，同时单位内部员工，稳定性更强，更好的和PPP项目时间长的特点相适应。第二，从高校中培养一批即懂经济、管理又懂法律、专业技术方面的人才，PPP项目为一项综合性项目，对人才综合性要求极高，可以在高校中设置相应专业，专为公私营合作培养相应复合型人才。第三，制定相应标准和考核制度，让我国PPP人才与国际接轨。

3.3 构建专属监管机构

PPP是政府治理由权力治理转换为合同治理的重大变革[6]，需要构建专属机构以更好的推进项目建设。通过风险来源研究发现，由审批程序复杂、时间长导致的审批冗长风险，由部分政府官员非法谋求利益而导致的腐败风险以及PPP产品收费不足或者过高而导致的运营收入不如预期风险，都需要一个专属的监督和管理机构。该管理机构对PPP项目进行特定管理，对PPP项目通过特定的审批程序加快审批，保证项目顺利进行。同时该机构对项目各主体方进行监督，将项目各主体情况，合同实施情况以及项目本身情况透明化，减少项目中“腐败”。

3.4 建立诚信档案

PPP项目合作方多，一方失信，将导致多方出现损失。政府失信是各民营资本对PPP项目望而却步的原因之一，如在廉江中法供水厂项目中，政府与自来水公司签订的合同就水量和价格与当时水厂运营的实际情况有差异，导致该水厂被迫闲置多年。同时，合作方的失信也会导致损失。

建立诚信档案平台，将有效的减少失信带来的项目风险。该平台将公司、政府、组织等可能成为项目方的机构的诚信和失信信息采集，失信较多的组织可以给予通报。在该诚信档案平台上，投资方可以看到就本项目所涉及合作方的诚信和失信信息，综合考虑，给出投资意向，这将有效的减少由失信带来的风险。

3.5 构建快速识别、合理分担风险系统

PPP项目风险贯穿始终，如何快速识别风险和合理的分担风险是风险控制的重要内容。这也是目前国内外学者研究的主要问题之一。柯永建[4]采用德尔菲调研，调查PPP项目风险合理分担，构建了分析分担调整机制；江小燕、王明辉[7]等人则借助Jena推理工具推理，通过建立库完成推理系统，实现PPP项目风险信息的建模和检索。虽然目前大量学者构建了快速识别合理分担风险的系统，但它们普遍具有定性、不利于实施等特点，而市场需要一套相对精确和便于操作的系统，对此，还需进一步研究探索。

4 结语

PPP项目模式是目前及以后公共服务领域项目使用模式之一，风险问题一直是PPP项目的核心问题，本文通过分析风险的来源，确立了风险控制方法。通过加快立法实现，确立人才培养体系，构建专属监管机构，建立诚信档案，构建快速识别、合理分担风险系统实现风险控制。同时，本文研究尚且存在不足，下一步作者将对如何快速构建快速识别、合理分担风险系统进行探索。