结合政策法规解读我国城市轨道交通的发展历程

梅建萍

(中国城市轨道交通协会, 100038，北京//统计师)

城市轨道交通(以下简为“城轨交通”)作为大容量、快速、高效、环保的公共交通系统，对促进经济社会发展、优化城市空间布局、转变交通出行模式和提高出行质量具有巨大作用。我国城轨交通作为城市的重要基础设施，其发展伴随着改革开放的发展进程，与城市经济增长密切相关，对经济的增长有明显的拉动作用，其产生的宏观社会效益大于企业本身的微观经济效益。近年来，通过国家政策和自主创新的推动，城轨交通快速发展，并且不断向世界先进水平迈进。

1 城轨交通发展的两个主要时期

回顾我国近60 a城轨交通的发展历史，大体可分为起步和快速发展两个主要时期[1]。

1.1 起步时期(1965—2000年)

1965—2000年是我国城轨交通的起步时期，以1978年改革开放为界划分为起步和成长两个阶段。

1.1.1 起步阶段(1965—1978年)

1953年开始实施国民经济第一个五年计划，北京市委从城市发展和战备的角度出发，首次提出了修建地下铁道的战略设想，并得到中央的认可。1956年10月北京市地下铁道筹建处成立后，地铁筹建、规划、设计和勘探试验工作在苏联专家指导下相继展开，1961年底因国民经济困难而暂时搁置。1965年中央批准了北京地下铁道“一环两线”实施方案，1965年7月1日举行北京地铁开工典礼，标志着中国第一条地铁线路正式开建。

1969年10月1日“北京站—苹果站”开通运营21 km，成为我国第一条开通的地铁线路，开创了城轨交通的新时代。这比1863年伦敦开通的世界第一条地铁线路晚了100多年。1970年6月天津开始修建地铁作为地下战备堡垒，1976年天津地铁试通车运营4 km。截止1978年全国只有北京和天津两个城市总共开通28 km的地铁线路。

1978年以前，我国城轨交通建设以北京和天津两个城市为代表，针对当时的国际形势，城轨交通兼具极高的战备、防空和疏散等功能。老一代地铁人靠战天斗地的革命精神，克服困难，开创了中国城轨交通的新纪元。

1.1.2 成长阶段(1978—2000年)

1978年党的十一届三中全会是新中国成立以来党和国家历史上的伟大转折，开辟了改革开放和集中力量进行社会主义现代化建设的历史新时期。城轨交通建设随着政治、经济和社会的不断发展，发挥着日益重要的社会公益性职能。

1993年上海轨道交通1号线南段开通观光运营线路6 km，1995年上海火车站—锦江乐园段开通运营线路16 km。1997广州地铁开通观光运营线路5 km。至2000年底，全国仅有北京、上海、天津、广州4个城市共7条地铁线路，全国城轨交通运营总里程达到146 km。

1998年亚洲金融危机期间，国家采取扩大内需的宏观调控政策后重新启动一度暂缓的城轨项目的审批工作，把城轨交通建设作为扩大内需的重要内容之一，并且陆续批准了北京、上海、广州、深圳、武汉等十余个城市轨道交通项目。

1999年2月国务院办公厅转发国家计委发布的《关于城市轨道交通设备国产化的实施意见》。意见要求全部城轨交通车辆和机电设备平均国产化率不低于70%，且从当年起启动城轨交通项目报国家计委审查后再报国务院审批的制度，以及出台鼓励国产化的相关措施等，这使城轨交通国产化的工作得到长足进展，造价进而显著降低，达到了国办文件的政策效果。

该阶段将十一届三中全会后党的工作重心转移到经济建设上来，我国城轨交通建设亦随之从以战备为主、兼顾交通需求的目标转向解决大城市核心地区交通拥堵问题。但由于城轨交通设备主要依靠进口，价格昂贵，受经济发展水平和财力的限制，建设进程相对缓慢，相关产业发展孱弱。这一时期装备国产化工作的开展，为城轨交通产业发展创造了条件，从而为此后城轨交通的快速发展奠定了基础。

1.2 快速发展时期(2000—2018年)

从2000年起我国城轨交通建设开始提速，并很快进入快速发展新时期。这一时期划分为发展和快速发展两个阶段。

1.2.1 提速发展阶段(2000—2008年)

为建设国际化大都市交通先行，2001年7月13日北京申奥成功，明确提出到2008年新建地铁200 km。2004年上海市提出“到2010年世博会前建成总运营线路长度达到400 km、共11条轨道交通线”的目标。这一发展阶段随着经济的不断增长，城镇化的推进，房地产的崛起，交通拥堵压力的加大，各城市对高效率、低能耗的城轨交通需求日益增加，再加上城轨交通装备国产化发展带来的建设成本下降、地方政府财力的增加，使得城轨交通建设投资逐年增长。

针对部分城市地铁过度超前建设的现象，2003年9月发布的《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发〔2003〕81号)拟定了可以建设城轨交通的基本条件，要求申报建设地铁的城市应同时满足以下条件(见表1)。

表1 国办发[2003]81号文件对城轨交通申报条件的要求

按国办发[2003]81号通知，当时全国共有15个城市符合表1中的申报条件。通知同时规定，提出拟建轨道交通的城市要编制城轨交通建设规划，并由建设规划替代原来的项目建议书，自此城轨交通建设形成了基本的立项建设程序：建设规划—工程可行性研究报告—初步设计—施工图设计—实施建设—运营。同时建设规划由发展改革委员会和建设部组织审核后报国务院审批。

为加强运营管理，保证安全运营，维护运营秩序，以及保障乘客和运营者的合法权益，2005年建设部出台了《城市轨道交通运营管理办法》(建设部令第140号)。

至2008年底，我国城轨交通运营城市不断增加，并初具一定的线网规模。北京、上海、天津、广州、深圳、武汉、重庆、南京、长春、大连等10个城市的轨道交通运营总里程达到800 km；15个城市的建设规划线路达61条、长1 700 km，总投资超过6 000亿元。特别是北京申奥成功后北京地铁加快了建设步伐，2000—2008年运营线路从2条增加到8条，运营里程从54 km增加到230 km，确保了北京奥运会期间交通顺畅。

2001年12月11日，中国加入世贸组织，开放的市场加快了与世界经济、技术的融合，为城轨交通的技术发展带来了机遇和挑战。随着科技的不断发展和自主创新工作的不断推进，城轨交通装备逐步实现国产化并向自主化迈进。车辆牵引控制技术、制动系统、监控系统的不断完善发展，以及轻轨、单轨、有轨电车等研发技术的不断创新，为城轨交通多制式协调发展打下一定的基础。通风空调、给排水、动力照明、环境与设备监控、火灾自动报警、自动扶梯、站台门等机电运营设备亦随之不断完善。同时通信、信号系统不断引进国外先进技术，列车自动监控、自动防护等新技术、新设备得到推广应用。浅埋暗挖、盖挖逆筑等技术应用于地铁土建施工。AFC(自动售检票)系统亦陆续投入使用。一代又一代地铁人砥砺奋进、攻坚克难，为推动城轨交通快速发展打下了坚实的基础。

1.2.2 快速发展阶段(2008—2018年)

为应对2008年国际金融危机和汶川大地震灾后重建，中央及时提出了扩大内需、加大基础设施建设力度的决策，以及总规模达到4万亿元的投资计划。投资范围包括民生和铁路、公路、机场等重大基础设施建设，带动地方经济的同时，为城轨交通快速发展创造了机遇。

1.2.2.1 政策法规引领

2012—2017年，我国出台了一系列城轨交通政策法规(见表2)，对城轨交通规划、建设、资金、技术、装备制造具有重要指导作用，同时引领了行业发展方向。

表2 2012—2017年我国出台的城轨交通政策法规

1.2.2.2 土地资金推动

城轨交通具有建设造价高和周期长的特点，资金主要来源于政府财政资金和融资，运营主要靠财政补贴。城轨交通作为城镇化的重要内容之一，若要取得快速发展，应亟待解决资金来源问题。从全球地铁建设运营情况来看，大多数城市的地铁建设运营均处于政府补贴状态。我国参考香港以地养铁及“轨道+土地”的运作模式来解决地铁项目市场化融资难题。

1994年的分税制改革，极大地压缩了地方政府的税收分成比例，但却将当时规模还很少的土地收益划给了地方政府，奠定了地方政府走向土地财政的制度基础。随着1998年住房制度改革和2003年土地招拍挂等一系列制度创新，国有的城市土地所有权与使用权分离，即将70 a使用权批租给企业市场化进行运作。随后形成了大量的国有土地使用权出让收入，将该收入扣除成本后运用于城市基础设施建设，包括道路、桥梁和轨道交通等，即土地财政是地方财政的主要经济支撑，通过此促进了地方经济的快速发展。修建地铁，以及进行土地利用为主的集资，成为了地方政府的首选，亦推动了我国城轨交通的快速发展，我国仅用了十几年便走完了发达国家百年走过的历程。

城轨交通建设专项资金主要来自于城市市政公用设施建设维护管理财政性资金收入，通过近几年住建部发布的《城市建设统计年鉴》数据分析可以看出，市政公用设施建设维护管理财政性资金收入主要依靠市级地方财政，其占比为90%左右。在市级预算资金中，城市维护建设税占城市维护建设资金的比率基本稳定在12%的水平，难以满足城市快速发展的需求；国有土地使用权出让收入占城市维护建设资金的比率近年来快速提升，从2002年的9%提升到2016年的55.5%，特别是2008年后所占的比重大幅增长。

近年来，我国国有土地使用权出让收入、城市维护建设税在城市维护建设资金收入中所占的份额，如图1所示。我国城轨交通投资支出占城市市政公用设施建设固定资产投资支出的份额，如图2所示。我国历年城轨交通投资支出与国有土地使用权出让收入等的增长,如图3所示。

由图2和图3可以看出：城市基础建设中的轨道交通建设资金主要来自于国有土地使用权出让收入，国有土地使用权出让收入与城轨交通投资支出增长速度成正相关。城市市政公用设施建设固定资产投资支出中城轨交通投资支出在2008年后快速增长，进入大规模快速建设阶段，土地财政在城市化的进程中发挥着重要的、积极的作用。地方政府为追求经济增长速度，将土地收入用于扩大投资项目以及加快基础设施建设等方面。然而，地方政府过度依赖土地财政炒房炒地会造成经济结构失衡、部分产能过剩、居民消费不足、两极分化严重等社会问题，导致发展不可持续。

图3 我国历年城轨交通投资支出与国有土地

1.2.2.3 技术自主创新

2008年以来在国家相关产业政策带动下，国产化、自主化装备呈蓬勃发展之势。在规划设计、施工技术、工程建设、装备制造等领域向世界先进水平迈进，信号系统、牵引系统、制动系统和通信系统等关键核心技术有所突破。低地板有轨电车、低速磁浮列车、全自动驾驶等新技术相继投入使用。特别是我国成功研发了自主知识产权的列车控制信号系统，并于2017年开通了首条全自动运行地铁线路燕房线。在无线专用频段采用与制定LTE-M(长期演进-M)制式基础上的信号系统互联互通。LTE是我国拥有核心自主知识产权的国际通信标准技术，目前基于1.8 GHz专用频段和4 G技术研发的城轨交通LTE-M技术应用情况良好。云支付的推广应用，亦催生AFC系统的革新。

1.2.2.4 城轨交通规模快速发展成果

至2017 年底，我国已有34个城市开通城轨交通并投入运营，运营线路共计165条，累计运营里程达5 033 km。在建线路长度为6 246 km，累计可研批复投资达 38 756 亿元。此外还有62个城市的城轨交通线网规划获批(含地方政府批复的18个城市)，规划线网长度为7 424 km。全球十大地铁最长的城市中，上海、北京排名领先。

图4为我国已建城轨交通的城市数量。图5为我国城轨交通新增及累计运营里程。由图4～5可知，至2018年底，我国城轨交通新增运营里程728 km，累计运营里程为5 761 km。其中，乌鲁木齐成为我国第35个开通城轨交通运营的城市。

图4 2000—2018年我国已建城轨交通的城市数量统计

图5 2000—2018年我国城轨交通新增及累计

进入“十三五”以来，全国共有100多个城市规划了“十三五”城轨交通工程的建设，形成了百城百市同时发展城轨交通的局面。表3为我国城轨交通运营线路长度表。

表3 我国城轨交通运营线路长度表

经济的高速发展和汽车工业的快速发展为城市交通带来拥堵，因此发展城轨交通系统的需求日益迫切。与此同时，城镇化的推动带来城市规模的扩张，土地使用权的出让收入带来地方政府财力增加，为城轨交通建设快速发展提供了强大的资金保障。然而城轨交通过快的发展速度带来了规划过度超前、建设规模过度集中、资金不足、人才欠缺等一系列问题，因此需要合理把握节奏，从而实现城轨交通有序稳定发展。

2 夯实行业发展基础，推动城轨交通高质量发展

2.1 把握节奏、有序发展

2017年8月10日，包头地铁项目被中央叫停暂缓施工，因此城轨交通高涨的建设热情在我国开始局部降温。

我国城轨交通行业进入快速发展阶段，取得了显著的成就，积累了宝贵的经验，城轨交通总体发展呈现健康有序的良好状态。但随着时间推移，城市经济的发展，某些城市存在城轨交通规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题。国办发〔2003〕81号文中的相关内容已不能适应当前城轨交通的发展需求，因此需要进行适时调整。

2018年6月28日国办印发了《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发〔2018〕52号)，对城轨交通的发展提出了新的要求(见表4)。

表4 国办发[2018]52号文件对城轨交通申报条件的要求

表4中如此大幅度地提高城市申报建设城轨交通的经济门槛，不仅仅是基于过去15年来我国经济显著增长的客观现实，更是出于对地铁和轻轨，尤其是地铁建设投资与回报风险的谨慎考量。

国办发〔2018〕52号文件涉及城轨交通的申报条件、规划审核、建设速度节奏、资金保障、事中事后监管等内容，为确保城轨交通可持续发展，应坚持量力而行、有序推进的原则，以及应科学把握规模节奏、严格规划审批、强化项目建设和运营资金保障，从而实现严控城轨交通风险的目标。

包头地铁暂停一年后，国家发改委重启了城轨交通项目审批。2018年8月苏州、杭州、重庆、济南、上海、长春、武汉等城市新一轮建设规划获得批复，其中杭州、济南为调整规划。国家发改委历年批复的城轨交通城市数量如图6所示。

图6 国家发改委历年批复的城轨交通城市数量

2.2 以人为本、科学规划

城轨交通未来建设规划、客流预测要以人为本。根据《中国统计年鉴》2017年全国人口变动情况抽样调查样本数据初步测算，以2017年20～60岁劳动力人口为基数，2027年劳动力人口下降约5.18%，2037年劳动力人口下降约14.1%。由此可知，未来10 a以及20 a内劳动力人口总体呈下降趋势，因此预计城轨交通建设速度将会放缓。未来10 a内城轨交通依然处于快速发展的黄金期，所以要把握发展机遇，一线城市发展地铁，二、三线城市宜因地制宜选择轻轨、单轨和有轨电车等多种制式，应做好前期规划选型，从而实现城轨交通的发展个性化。

因地域不同各个城市的城轨交通发展亦应具有其独立的个性。城轨交通线网规划制式的选择上应遵循切合实际、因地制宜、量力而行的原则，同时应考虑人口规模、经济实力和运营成本等因素，此外还要综合考虑建设和运营全生命周期的资金保障，避免出现“建得起养不起”的局面。因此城轨交通应增强自我经营能力，并依托城轨物业、商业等资源反哺运营。

2.3 破解投融资难题

2018年10月，国务院办公厅印发《关于保持基建设施领域补短板力度的指导意见》，提出调动民间投资积极性和通过有序推进PPP(公私合作)项目等方式解决融资难题。由于投资增速回落，一些领域和项目存在较大投资缺口，亟需聚焦基础设施领域的突出短板，保持有效投资力度，促进内需扩大和结构调整，使资金流入关键领域和薄弱环节。

采用专项债券助力基建以补短板，同时可将募集资金用于市政建设、交通运输、保障住房等基础设施建设领域。专项债券发行明显提速，对基建投资起到一定支撑和拉动作用，为地方发展持续提供资金支持，推动在建项目建设，稳妥化解隐形债务风险。

2.4 加强人才队伍培养

随着我国城轨交通的迅猛发展,到2020年，全国将有多个城市开通运营地铁线路,运行里程将达7 000 km，同时地铁人才缺口高达年平均4万人左右。城轨交通规划、建设和运营是个庞大复杂的系统工程，任何一方面的工作都需要人才来支撑。因此采取强化人才建设规划、引领落实企业培养主体责任、加强普通高校学科专业建设、扩大职业教育培养规模、实施高端人才提升工程、深化校企合作培养模式、加快实训基地规划建设、健全人才培养标准体系、搭建人才培养协作平台、优化人才培养政策环境等措施，以及持续强化行业人才培养和继续教育等相关工作，为城轨交通的发展打下基础。

2.5 推动技术自主创新

近年来城轨交通实现了快速跨越式发展，取得了可喜的成绩。新建线路鼓励和推广应用自主创新的装备新技术，如全自动运行技术、CBTC(基于通信的列车控制)互联互通及城轨信息化等技术。这些技术较为领先，可在一定程度上减少后续更新改造成本。

我国虽然是城轨交通规模上的大国，但并不是城轨交通质量强国。目前许多城轨交通的关键核心技术仍未掌握，有些甚至还依赖进口，因此需切实增强自主创新的紧迫感。随着互联网的发展和新技术的应用，“互联网+城轨交通”正在衍生出新技术、新业态和新模式，进一步弘扬自主创新精神驱动产业发展，引领城轨交通向自动化和智能化迈进。

2.6 城轨交通未来发展前景

预计“十三五”期间新增的城轨交通运营里程达到3 800 km，相当于前50 a的总和。到2020年末，城轨交通运营里程将达到7 500 km，运营线路成网规模超过400 km的城市将超过8个，其中，北京、上海将形成千公里级的城轨交通“巨网”城市，广州、深圳、南京、成都、重庆、武汉等将形成线网规模超过400 km的城轨交通“大网”城市。二、三线城轨交通建设热情日益高涨，预计2025年末,我国城轨交通运营里程将达到10 000 km，运营规模稳居世界前列。

3 结语

回顾我国城轨交通的发展历程，1965—2000年长达35 a的起步阶段仅有4个城市开通7条线路，总运营里程为146 km，年均仅4.2 km;2000—2018年短短18 a的快速发展，已累计有35个城市开通185条线路,总运营里程为5 761 km，年均达320 km。城轨交通的快速发展带动了城镇化发展，基础设施建设对经济发展亦起到明显的拉动作用。我们要抓住城轨交通的发展机遇，夯实行业发展基础，推动城轨交通由大变强，从快速发展向高质量发展转变。在政策、人才、资金和技术带动下，走出一条建设融资、管理运营、综合开发等可持续发展之路，推动城轨交通形成自求平衡、滚动推进、高质量发展的良性循环模式。