网络环境下公众参与及公共政策制定的合理性分析

慕青洋

摘 要：随着网络的发展，越来越多的公民开始通过网络参与公共政策的制定。网络作为公民参与政策制定的新载体，既有优势，也有不可避免的劣势。探讨网络环境下公民如何正确参与公共决策，对于确保决策的民主化和科学化具有重要意义。本文旨在分析网络环境下公众参与公共决策的利弊，探讨网络环境下如何采取措施规范公众参与决策。

关键词：公共政策;网络环境;公众参与

一、网络环境下公众参与现状

随着互联网科学技术的发展，网络在人们生活中发挥着愈加重要的作用，我国政府日益重视互联网的作用。习近平主席在“十九大”提出：“要建设网络强国，加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。[1]近年来，我国实施创新发展战略，加大网络科研投入，进一步推动了网络技术在我国的发展。据《中国互联网信息中心》数据显示：“截至2018年6月，我国网民规模为8.02亿，互联网覆盖率达57.7%。中国4G用户渗透率进入全球前五，5G研发进入全球领先梯队”。我国网络基础设施建设取得了长足发展，日益壮大的互联网对政策制定产生了深远的影响，日渐渗透进生活的各个领域，一定程度上成为公民发声、维护权益、促进政策变革的工具。伴随着我国公民政治素质和参政意识的提高，公民表达自身意见的愿望进一步增强，公民更加渴望参与到公共政策制定的过程中去，而网络则为公民参与政策制定提供了一种区别于传统的参与政策制定的更加多样化新方式，比如：微博、微信、博客、网络政治论坛、浏览政府网站、网上投票、新闻跟帖等。相对于传统的人民代表大会制度、信访制度、基层自治制度等参与方式，网络由于不受时空的限制，可以打破身份级别，降低公民参与政策制定的成本，提高公民的参与能力，大大增加了公民参与讨论政府事务的热情和意愿，使更多的人愿意并且能够参与到公共政策制定的过程中来。数据显示：“我国在线政务服务用户规模达到了4.70亿，占总体网民的58.5%”。毫无疑问，公众通过网络环境参与政治正在成为一种越来越重要的方式。网络基础设施的普及和优化冲击着传统的公众参与政策制定过程，从传统参与式到新型网络参与式，有利于更好的建设服务型政府，有利于确保政策更加符合民意。多元方式参与公共政策的制定有利于确保政策符合民意，体现民情，确保政策民主化和科学化。

二、网络环境下公众参与及公共政策制定不合理性分析

（一）网络环境公众参与公共政策制定的相关法律问题

习近平总书记表示：“要抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理，依法治理网络空间，维护公民合法权益”。[2]我国网络法律缺乏顶层统筹规划，很多都是单独界定某一方面的法律，比如全国人大常委会通过的《中华人民共和国网络安全法》，表明政府加强对我国网络问题的规范，但有关规范公民网络参与公共政策的法律仍不完善，存在盲点，没有系统性的法律。我国互联网相关法律与互联网在我国的快速发展相比具有稍显滞后，在我国互联网立法中，只有 《电子签名法》是正式的法律，具有法律性质的只有两部。[3]而有关规范网民互联网参与公关政策制定的法律更是少之又少。目前已经颁布的法律具有时滞性，很多都是发生问题后事后制定相关法律，比较陈旧、粗略。一部分法律只是在宏观层面上笼统的规定，可操作性差，缺乏硬性制度约束措施，存在制度漏洞。不受制约的参与可能会导致权力的滥用，这就可能引发网民的“肆无忌惮”的参与而不顾及后果，导致网络参与秩序混乱。网络法律的执行上也存在较多问题，缺乏相关专业的执法队伍、目前的执法队伍自由裁量权过高、百姓网络守法意识不强。

（二）网络环境下公众参与公共政策制定加剧了政策主体的不平等性

习近平书记表示：“老百姓上了网，民意也就上了网。”。但是我国仍然有很多地区互联网普及率低，基础设施建设不完善，老百姓上不了网。据《中国互联网信息中心》显示：“我国农村网民规模为2.11亿，占整体网民规模的26.3%。我国非网民规模为5.88亿。这种网络设施分布的不均衡可能使部分公民失去了参与公共政策制定的机会。在网民的年龄结构中，10～39岁的总体占总体网民的70.8%。网民的职业结构中，學生群体占比达到24.8%”。网络资源在地域、年龄、职业上的不均衡分布可能导致强势群体垄断控制网络话语权，而社会弱势群体更难发表意见。农民等文化程度较低的人群缺乏网络参与的意识和技能，参与能力低，可能失去了发言权，使得群体制定的参与者不具代表性，使得网意不代表民意，扩大了政策参与者的不平等。政府只看到一些人的政治需求，使得政策制定失去了公众性。某些地方政府官员思想落后、因循守旧，受传统封建的官本位思想影响严重，对公民网络参与公众政策不重视，相关政府网站破旧，使落后地方公民更难通过网络参与公共政策的制定。

（三）公共政策制定中存在大量虚假信息和多方利益博弈使政策制定难度增大

网络参与政策制定给人们带来的自由同时也极大去除了人们参与的责任感，由于网络的匿名性与去责任化使得一些公民在参与公共政策制定时存在发泄情绪和发布不负责任言论的现象，而一些激进情绪会借助网络迅速蔓延传播。勒庞认为：“个人一旦成为群体的一员，他所作所为就不会再承担责任，这时每个人都会暴露出自己不受到约束的一面。[4]这种盲从现象在公民中普遍存在。某些别有用心的人可能利用公民的这种不理智性，制造舆论误导群众。同时网络上的信息泛滥，使得网络信息真实性很难保证，信息辨别真伪变得更加困难，加上群众辨别信息真伪的能力有限，可能会形成虚假的不良的网络舆论，容易造成政府决策失误。公民的参与是自私的，很多公民以自己的利益为出发点组建利益集团，多方群体利益博弈斗争可能会激化社会矛盾使得政策建议分散化，难以形成广泛统一代表性的政策，使得政策制定效率低下，政府难以掌握公众意见和整合把握民意从而平衡各方利益诉求。

三、网络环境下公民参与公共政策制定的规范措施

（一）完善网络立法

立法机构要充分借鉴网络立法比较完善的国家的经验，同时广泛吸收各方学者意见和培养专门的法律人才来完善补充相关法律法规，通过借鉴和学习，增强法律的前瞻性，从而更好的通过法律路径规范公民網络参与政策制定。国务院要出台行政法规和部门规范细则，地方政府结合地方实际补充相应的网络政府规章，使得网络法律的盲点得到覆盖。通过宏观的法律和微观的细则切实有效的规范公民网络参与行为，细化实践方案，确保法律执行的可操作性。加强网络执法队伍建设，实行有效的网络监管，依法制裁违法利用网络参与公共政策的行为，增强公民的守法意识。网络自治性质的行业自律组织出台自律规则充分发挥民间团体的约束作用。政府要加大对公民合法参与网络公共制定的宣传教育，全面提升的公民相关网络法律素养，为公民营造健康良好网络环境。加强网络法制文化建设，可以在大学建立“网络政策学院”，建立相关学科，培养相关人才来加强我国的网络法制化建设。专家学者要积极为国家网络政策制定献言献策，同时加强对国家政策文件的解读，让国家政策更加深入人心。公民要增强自身的法律意识，遵守相关法律制度与规范，合理有序的利用互联网来参与到公共政策制定的过程中。

（二）加强网络设施建设，普及网络覆盖率

网络基础设施的建设与普及要贯彻以为人民服务为中心的思想，补齐民生短板，让政府网络设施建设的成果惠及人民，让人民在共享互联网发展成果上拥有更多幸福感和安全感。建设网络强国离不开资本的引导和支持，要加大贫困地区资金投入力度来普及网络基础设施建设，缩小信息差距，加大网络普及覆盖率，使更多的人参与到公共政策制定的过程中来。加强对网络欠发达地区的政策优惠政府补贴，引导市场力量去加强这些地区的网络建设。李克强总理指出：“要让群众对政务公开了解像扫二维码一样简单”。政府要增加政府对公民网络参与的回应度、降低参与难度。加强各级政府网站的联动与协同建设，提升网站集约效应，加强资源整合，同时明确回应责任，按照政治辖区地域分级负责原则，做好网络政务的回应工作。可以定期举行在线政务活动，回应网民关切，充分利用大数据建立网络民意汇集渠道，来汇总公民意见。加强党员对网络参与政策制定的认识，转变陈旧观念，积极的通过网络为公民服务，加强责任落实，将网络问政工作纳入政府部门绩效考核。

（三）开展网络宣传与监测，引导公民有序参与

政府要加强网络建设，及时发布信息，引导舆情。据中国互联网络信息中心统计显示：“截至2018年6月，经过新浪平台认证的政务微博达到137677个，政府网站19868个，主要包括政府门户网站和部门网站等”。政府要充分利用已经存在的政府网络设施平台公布相关信息，比如2018年中央各部委举办的“将改革开放进行到底”系列论坛，与网民亲切在线互动，解答网民关切，充分展示政府行政的透明度。要加强宣传，引导公民合法理性有序的参与网络政策制定，可以通过举办国家网络环境宣传周，营造清朗的网络参与氛围。国家相关部门要改进网络监督技术，开展网络舆论专项整治活动。公民要培养自己公正客观的独立思考能力，辨别虚假和不良信息，对自己发表的意见或建议负责，同时不断提高自身政治素养，依法有序理性的通过网络参与政策制定的过程。主流媒体合理引导公民情绪，对网络进行正面宣传，来巩固积极健康的思想基础，助力国家营造清朗的网络氛围，同时加强自律，对发布的言论负责。

参考文献：

[1]刘勇，黄杨森.网络话语权与重大群体事件网络舆情引导策略研究[D].《行政论坛》- 2018-07-24.

[2]王艺超.自媒体时代网络治理的困境与出路[C].《现代交际》-2018-05-30.

[3]陆冬华;齐小力.我国网络安全立法问题研究[A]（2014）03-0058-07.

[4]廖晓明，刘晓锋.当今世界逆全球化倾向的表现及其原因分析[D].《长白学刊》 2018-03-08.