改革开放40年：旅游业的市场化探索

戴学锋

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.02.004

改革开放40年来，中国旅游业从无到有，发展极快，早已经成为国民经济的战略性支柱产业。当我们用历史的眼光，把中国旅游业40年的发展放在中国改革开放，走向市场经济40年的大背景下，我们可以清晰地看到：中国旅游业40年来取得的成绩得益于改革开放，得益于市场经济的强大动力;同时，中国旅游业也助力中国的改革开放，为探索中国特色市场经济的道路作出了积极的贡献。

一、 探索打破生产要素固化的痼疾，成为改革开放的先行者

1978年我国经济社会最大的问题是生产要素严重固化，那时所有的生产要素——每一台机器、每一笔资金、每一块土地、每一间厂房、甚至每一个人，都被固化在某个单位上，不能按照市场的需要流动。十一届三中全会，开启了我国改革开放的航船，核心就是要打破生产要素严重固化的问题，让生产要素按照市场的需要进行分配。

1979年小平同志黄山讲话，拉开了旅游业发展的大幕。为了让旅游业真正成为打破生产要素固化的先行产业，小平同志对旅游业的发展有具体而明确的指示，如：“搞旅游要把旅馆盖起来。下决心要快，第一批可以找侨资、外资，然后自己发展。”“旅馆、饭店的服务员，凡是服务得好的，不管年龄大小，工资待遇都要提高。”“赚钱多的工资就要高，搞得好的年底可以拿双薪。”“工作人员要实行按劳分配，年终利润多还可以发奖金。”而今，我们重温小平同志这些讲话，才能真正理解他是希望借助旅游业率先打破生产要素严重固化的痼疾，让各类生产要素按照市场的要求流动起来，其中最为核心，也是最难的是要让人流动起来。

事实证明，小平同志选择旅游业作为改革开放的先行行业非常正确，在小平同志直接关注下，1980年4月10日批准了我国最早的3家中外合资企业，其中，旅游业就有2家——建国饭店和长城饭店，此后兆龙饭店、白天鹅宾馆、金陵饭店等一批酒店按照市场经济规律建立起来，这些酒店在引进外资、引进外国管理集团、引进符合市场经济的管理制度，实现人员、资金、物资等生产要素按照市场原则进行有效流动等方面进行了积极的探索。看到旅游业解放生产要素固化的成绩后，深谙小平同志改革开放思想的胡耀邦同志提出“全国学建国”，并且从全国的旅游企业学建国，逐步推广到各行各业的所有企业都学习建国饭店的先进经验。可以毫不夸张地说，正是旅游业的积极探索，为我国改革开放初期打破生产要素固化的痼疾奠定了基础，也为改革开放顺利进行奠定了基础。因此，旅游业不仅成为中国改革开放的窗口，而且是改革开放的积极探索者。

酒店业的市场化探索，不仅为中国改革开放摸索了重要的途径，也使得酒店业成为我国市场化程度最高、发展最为健康的产业。

二、 探索引入竞争机制，成为市场化道路的试验场

竞争机制是市场机制的核心，在计划经济体制下，不存在企业之间的竞争，各个所谓的企业，实际上不过是工厂的车间。改革开放之初，中国旅游业酒店奇缺，因此尽管酒店业形成了独立经营的市场主体，但是由于是买方市场，不存在企业竞争的问题。当时在北京等旅游热点城市一房难求，曾出现旅游者到京后先去故宫等地旅游，晚上再入住酒店的情况，甚至出现旅游者只能在北京饭店大堂睡地铺的尴尬境遇。显然在这种局面下，旅游业很难成为竞争的主体。而在20世纪80年代初，本来应成为市场竞争的主体的旅行社不存在竞争，全国只有中旅、国旅两家大型旅行社，各地只有分社（如国旅北京分社等），这些分社不过是接待总社任务的下级单位。

为此，小平同志提出“全国要搞若干个旅游公司。公司之间可以互相竞赛。”于是各地的分社纷纷独立，成为独立经营的市场主体。此番改革后，各地旅行社不再是“分社”，不一定只接待上级安排的旅行团，也可以自己外联;而且各地的旅行社之间、与总社之间，形成了相互竞争的市场格局。通过此番改革，使旅游行业逐步成为了一个以相互依存、相互竞争企业群为主体的产业。这在当时各个行业还仅仅是执行上级单位的指派、各地同类企业间存在竞争的局面下，不啻为惊天的改革。现在回想起来，那是在国有体制下，让市场发挥作用的唯一途径——让各地国有企业独立经营，相互竞争。

此后，党的“十五大”提出政企分开，旅游行业又在全国各行各业中较早地进行了政府与企业的分离，1998年北京市旅游局把自己属下的所有旅游企业，包括酒店、旅行社、汽车公司等打包组建北京旅游集团（后更名为 “首都旅游集团”），形成了一个拥有107亿总资产的巨型旅游集团公司。与此同时，国家旅游局以及各地旅游行政管理部门也都进行了企业的剥离，在全国形成了一批具有独立竞争力的市场主体。此番改革后，尽管旅游行業的国有比重并未降低，但所有国有资产都成为了市场竞争的独立主体，这种独立经营的主体，尽管是国有性质，但没有任何行政职能，也没有任何特殊优势。这是“十五大”提出“国有企业退出完全竞争性领域”，但当时很难有接盘手的情况下，既保持国有资产不损失，又引入竞争机制，让国有企业成为市场经济中独立经营者的一种变通的措施。现在回头看，此番改革并不彻底，但没有出现工业企业变卖国有资产的乱象，更没有这种乱象下大批职工下岗的弊端。

总之，旅游业在当时社会经济背景下，最大程度地引入了竞争机制，使旅游业整体上成为我国市场化程度最高的行业。

三、 探索市场经济体制下的管理方式，为我国管理体制的转变提供了模板

建立符合市场经济规则的管理手段是旅游行业市场化改革的又一个重点领域。在20世纪80年代初，入境旅游是主体市场，这个主体市场几乎都是旅行社接待，而旅行社接待的外国人入住哪家酒店都是政府安排的，如北京所有外国人入住酒店都是由北京市第一服务局安排。在酒店一房难求的情况下，第一服务局成为了重要的权力部门。为此，当北京市第一服务局与北京市旅游局合并为北京市旅游行业管理局后，1987年北京市率先在全国提出了定点管理办法，即旅游局指定一些企业具有接待海外旅游者的资质，旅行社可以自行安排去任何定点企业。北京市旅游行业管理局首批定点企业包括饭店、餐馆、商店，此后逐步扩展到汽车公司、摄像、医疗保健等单位。在当时情况下，定点管理打破了政府直接插手旅游经营的弊端，同时界定了旅游行政管理的边界，为旅游行政管理、旅游业统计等奠定了基础。此后，这种管理办法迅速在全国推广。这是在计划逐步向市场经济管理体制过渡中，旅游业采取的最大程度的市场化管理措施。

2003年国家行政许可法出台，规定政府不能采取行政指定的方式进行管理，国家旅游局开始探索用标准化进行行政管理的办法。其实，早在1988年，国家旅游局就推出了酒店星级评定管理辦法，很长时间这种办法都与定点管理办法并行，随着定点管理办法退出舞台，标准化管理迅速在全国推广。此后，国家旅游局组织了国家旅游标准化委员会，调动各方积极性制定了一系列行业标准，其中，相当一批行业标准上升成为国家标准。

其中，最值得称道的就是A级景区评定标准。到2000年左右，尽管我们国家社会主义初级阶段市场化探索已经20多年，但我国的景区景点依然掌握在不同权力部门手中，难以完全按照市场化的方式满足旅游者的需要，甚至有些部门设置各种不便于旅游者参观游览的规定。为此，国家旅游局于1999年推出“以人为本”为核心的A级景区评定办法，该办法出台后，一度受到个别权力部门的强烈抵制，此后，随着该标准市场认可程度的提高，以及国家旅游局严格按照标准执行，各部门逐步意识到，这个标准的推出并不是国家旅游局要抓权，而是提高为旅游者服务的水平，该标准逐步得到社会的广泛认可。

到2018年初，国家旅游局已经制定了上百个行业标准，涉及旅游业的各个方面，旅游业行业管理成为我国利用行业标准进行管理的最为突出的行业。标准化管理可以看成是，为我国建立法制化市场经济体制进行的有益探索。

当我们回顾我国旅游行业40年的发展历程，我们更能清晰地认识到，旅游行业的发展得益于市场化程度的不断提高，同时旅游业的市场化也极大地推动了我国社会主义市场经济的探索，为我国社会主义市场经济体制的建立做出了重要贡献。

当然，旅游行业的市场化进程并未完成，比如旅行社等行业在引进外资等方面还有市场壁垒，这些具有市场化壁垒的行业也是旅游业内问题最多，人民群众反映最为不满的行业。40年改革开放的历程雄辩地证明，走法制化的市场经济道路是我国社会经济发展的不二法门，十八届三中全会提出，要“让市场在资源分配中发挥决定性作用”，十九大提出要“坚持全面深化改革”“推进国家治理体系和治理能力的现代化”。在当前全面深化改革的大背景下，我们有理由期待文化和旅游部的组建一定会继续推进我国旅游行业的法制化市场化进程，让旅游业真正成为全面深化改革的破冰产业。

（作者系该室主任，研究员;收稿日期：2018-12-03）