我国广电公共服务供给的区域不平衡问题探析

2019-03-13朱天马超

中国广播 2019年2期

关键词：区域

朱天马超

【摘要】国内广电公共服务区域供给不平衡现象是一个现实中的存在。本文从广播电视的机构规模、传输覆盖、内容生产、人力资源和经营收入五个维度出发，提出建立一个测量广电公共服务供给均等化的评价体系，并对我国东部、中部、西部地区的广电公共服务水平进行实证测度，给出建议：优化政府对广电公共服务支持的结构布局，集中精力解决特殊地区的覆盖难题;坚持“内培”与“外引”相结合的路径，重塑中西部广电机构的人才结构;推进广播电视内容的供给侧改革，强化精品意识，实现供需匹配;立足实际开发新盈利模式，多种渠道拓展增收手段。

【关键词】广电公共服务公共服务均等化公共广播区域

【中图分类号】G206 【文献标识码】A

公共服务是广播电视的基本职能，这是广电媒体自诞生之日起就被赋予的社会功用。①自中华人民共和国成立以来，广播电视就担负起传播党的方针政策、正确引导社会舆论、提升全民文化素养、密切团结联系群众等职责使命。②几十年来，我国各级广电部门始终以满足公众精神文化需求为宗旨，在传输覆盖方面先后实施了“村村通”和“西新工程”项目，在巩固无线覆盖技术的基础上，推出了有线电视、卫星广播、数字电视等新的传输手段，为拓展广电公共服务范围和更新公共服务手段奠定了物质基础。在内容制播方面，各地广电机构开通的频道/频率数量稳步增长，播出总时长不断增加，一些广电机构逐渐培育出一批品牌栏目，为丰富群众文化生活、提高全民素养打造了公共平台和精神家园，满足了各层次受众日益增长的视听需求。经过数十年发展，我国各级广电机构在公共服务上取得了长足进步，但存在的问题同样不容忽视。既往研究表明，我国广电公共服务面临的不足包括：农村广电公共服务人才稀缺③、基础设施落后覆盖面窄④、缺少资金支持⑤、涉农类节目匮乏⑥等。然而已有的研究主要集中于探讨广播电视公共服务的城乡不均衡问题，却鲜有从区域协调发展的角度对广电公共服务的问题予以观照。本文认为，探讨广电公共服务区域供给的均等化问题，既是为了进一步发挥广播电视传播力、引导力、影响力、公信力优势，保障广大人民群众权益的基本要求，也是实现区域之间公共服务均等化、促进区域协调发展的重要理论前提。

一、文献综述：从公共服务均等化到区域公共服务均等化

我国政府机构对于“公共服务均等化”的定义是从财政学的角度来展开的：公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间的转移支付。⑦曾红颖认为，公共服务均等化是指没有城乡和区域差别的单位公民应当享受均等化的公共服务数量。⑧梁波认为，公共服务均等化，是指政府为了保证公民基本的生存和发展权，在公平公正的基础上为每个人提供的公共服務和产品是大致均等的。⑨西方研究者拉普（Rapp）也指出，公共服务均等化是指接受服务的权利平等并且没有任何的歧视性供给。

本文认为，广电公共服务均等化是指：以政府为主体的公共服务部门，协同社会多元组织，根据具体的国情和经济发展阶段，为社会公众提供大致均等的公共产品和服务，确保公民享受公共服务的机会均等。

不同领域的研究者从各自的视角出发，对地区之间我国基本公共服务的现状进行了实证检验。但值得一提的是，无论是国内还是国外的研究者，一般都是采用综合性的指标来评价公共服务均等化问题的，并大同小异地提出了我国基本公共服务水平自东向西呈现出逐步降低的阶梯式特点，然而很少有研究者关注特定领域的公共服务供给问题，如果将不同领域的公共服务供给状况分而视之，则会发现细分领域的显著差异。比如魏福成和胡洪曙采用同样的评价标准对国内各省的公共安全、教育、文化传媒、社保、医疗卫生等9个领域进行分别考察时发现，省际间公共安全和医疗卫生的均等化水平较高，环境保护、文化传媒、教育、交通等领域的均等化水平较低。这项研究启示我们，有必要细致考察特定领域的公共服务供给现状。本文着力于探讨当前国内广播电视公共服务供给中的均等化问题。

二、数据来源与研究方法

（一）指标选取与数据来源

由于各省区每年对全域范围内广电机构的投入资金数量难以统计，因此本文主要从“传输覆盖”“机构规模”“内容产制”“人力资源”和“经营收入”五个维度来进行测量，具体的指标及释义见表1。

本文的数据来源于历年的《中国新闻年鉴》和《中国广播电视年鉴》，论文写作时最新出版的年鉴为2017年版。需要指出的是，在年鉴汇总的数据中，少数指标的省际数据与实际情况有严重偏离。对于该种情况，本文采用横向和纵向交叉比对的方式进行核实。所谓横向比对，是指在查阅《中国广播电视年鉴》的同时，也通过《中国新闻年鉴》、各省区市每年发布的《国民经济和社会发展统计公报》、各地广播电视局官网上的数据进行核实;所谓纵向比对，是指通过相邻年份《中国广播电视年鉴》上的数据进行比对，如果相邻年份的数据相差过大，则采用其他来源进行核实。

（二）研究方法

一方面，在广播电视的传输覆盖上，本文采用离差值的分析方法，计算总体各单位的标志值与算数平均数之差。离差值分析法多用于区域经济学中对单一发展条件的评价，用于考察不同地区相同指标的分布情况。另一方面，在广播电视的内容生产方面，本文引入了赫芬达尔—赫希曼指数（Herfindahl-Hirschman Index，简称HHI），这是产业经济学中衡量市场集中度的经典指标之一。国内外的研究表明，该指数是测量产业集中度中较好的一个测量指标，是经济学界和政府管制部门使用较多的指标。该指标的计算公式如下：

在公式中，X表示市场的总规模，Xi 表示第i个组织的规模，Si=Xi/X，表示第i个组织的市场份额，N表示组织的个数。HHI值的范围在0～1之间，其值越大，表明行业集中度越高，反之表明行业集中度低。当 HHI=1时表明市场处于完全垄断状态。

在广播电视的规模构成、人力资源等方面，主要采用简单的频数比较来完成。本文采用共时性和历时性相结合的视角进行双重比较。其中共时性的比较是指我国东部、中部、西部的比较起点和终点都选择同一时间节点，这样可以关照不同区域广电发展的横截面情况。历时性的比较选择10年为阈值来进行前后对比，以最新公开获得的各地2016年数据为“报告期数据”，倒推10年选择2006年作为“基期”。但“数字电视用户数”和“广电从业人员构成情况”两个指标的公开数据分别为2007年和2011年，因此这两个指标的“基期”分别为2007年和2011年。

三、广电公共服务供给均等化的实证检验：基于省际数据的经验证据

为了直观反映广电综合人口覆盖率的区域差别，本文用各省区域的覆盖率数值减去全国平均覆盖率（即各省区域相对于全国均值的离差），再由此画出柱状图。在图1、图2中，纵坐标上大于0的上半部分区域表示某省区域的覆盖率高于全国平均水平，纵坐标小于0的下半部分表示某省区域的覆盖率低于全国平均水平。

（一）广播综合人口覆盖率的区域差异

由图1可知，在广播综合人口覆盖率上，2006年东部地区11个省区域全部高于全国平均水平，其中北京、天津和上海的覆盖率已经达到100%。而西部地区除了四川以外，其余11个省区的广播覆盖率均低于全国平均水平，其中覆盖率最低的省域是贵州，其覆盖率为83.72，低于全国平均值多达11.32个百分点，甚至低于西藏、青海等少数民族地区。

图2显示的是2016年全国广播综合人口覆盖率情况。经过10年发展，各地广播覆盖率均有了明显提升，东部、西部地区的极差值在明显缩小。其中，东部地区除了北京、天津、上海以外，江苏的覆盖率也已经达到100%，但一个意外的发现是，海南的广播综合人口覆盖率虽然基数在增长，但到了2016年已经低于全国平均水平。结合具体的数值来看，海南的广播综合人口覆盖率由2006年的96.05%增长到2016年的96.82%，10年间仅仅增长0.77个百分点。而反观西部地区，到2016年，虽然高于全国均值的省区只有重庆和内蒙古，但其他10个省区与全国平均水平的差距在逐步缩小，除了贵州和西藏以外，其他省区域的覆盖率水平与全国平均水平的差距都在2个百分点以内。

（二）广电规模构成的区域差异

在广播电视的机构规模方面，本文研究发现，无论是2006年还是2016年，西部地区的广电机构总数都大于东部、中部地区（见表2）。在公共电视节目的套数上，经过10年发展，西部地区已经略多于中部和东部地区，而在广播节目的套数上，西部地区却一直低于东部、中部地区。

（三）广电从业人员构成的区域差异

如果将广电机构的数量及其人力资源构成结合起来分析，可以发现一些更深层次问题。虽然表2显示西部地区广电机构的总数量一直多于东部、中部地区，但表3却直观地显示西部广电机构的从业人员数却一直低于东部、中部地区。如果从“数量”维度来考察廣电机构人员情况的话，我们可以初步判断，西部广电机构的人员总数并未达到过剩的状况，但是否存在优秀人才稀缺的情况，则需要从人口的“质量”维度来考量。

表3清晰地显示，从学历构成来看，无论是2011年还是2016年，东部、中部、西部三地的广电从业者整体都呈现出一种“两头小中间大”的纺锤状格局，即研究生以上学历和高中及以下学历的从业者人数相对较少，专科及本科学历的从业者占据了绝大多数。但是细致考察各地的具体差异则发现，2011年东部地区具有研究生及以上的广电从业者人数是西部地区的4.83倍，是中部地区的3.56倍。至2016年，东部地区具有研究生及以上学历的广电从业者人数是西部的3.9倍，是中部地区的3.33倍。

从年龄结构上来看，三地更是出现明显的区别：无论是2011年还是2016年，36～50岁的从业者都构成了中部、西部地区的主体，而35岁以下的青年群体则是东部地区的主体。可见东部地区的新闻从业者处于年轻化状态。

（四）广电节目制作时长的区域差异

由表4可知，四类广播节目制作时长的HHI指数均在10%以内，按照经济学界的分类标准，属于完全竞争性市场，说明全国各地没有一枝独秀的省份在节目制作上处于垄断地位。而且经过10年发展，四类广播节目制作时长的HHI指数均在下降，说明全国广播节目制作的行业格局在往均衡性方向发展。具体而言，2006年西部地区在各类广播节目制作上还落后于中部和东部地区，但经过10年发展，西部地区在四类广播节目制作时长上均已超越了中部地区，整体格局呈现出一种“V”型分布态势，无论是在新闻资讯、专题服务类节目上，还是在综艺类和广播剧的制作时长上，都体现出东部>西部>中部的状态。

表5显示，各类电视节目制作时长的HHI指数虽略有波动，但总体也保持在10%的范围内，说明全国电视节目产制格局中不存在垄断省域。具体而言，10年间东部、中部、西部地区电视节目制作的整体格局并未发生实质性变化。其中东部地区的既有优势地位并未发生动摇，中部和西部地区的差异主要体现在节目类型上：在新闻资讯和专题服务类节目上，西部地区的制作时长明显高于中部地区，这种格局10年间并未发生变化，但在综艺节目和影视剧的制作时间上，中部地区逐渐高于西部地区。

（五）公共广播/公共电视节目播出时长的区域差异

从公共广播/电视各类节目的HHI指数来看，10年来各类节目的HHI指数都在6%以内，而且公共广播的HHI指数还在下降（见表6和表7），说明在公共广播/电视节目的播出时长上并不存在一家独大的局面。在公共广播播出时长方面，2006年无论对于何种类型节目，都呈现出“西低东高”的状况。但是经过10年的发展，西部地区在四类公共广播播放时长上均已超过中部地区，并且与东部地区之间的差距在逐渐缩小。而在公共电视的播放时长上，2006年西部地区只在“新闻资讯”类节目上略高于中部地区，而到了2016年，西部地区在“新闻资讯”“专题服务”和“影视剧/广播剧”的播出时间均超过中部地区，其中“新闻资讯”和“影视剧/广播剧”的播出时间甚至超过了东部地区。由此可见，西部地区在广播电视公共节目的制播方面取得了长足的进步，未来可以逐步补上“综艺益智”类节目的短板。

（六）广播电视收入规模的区域差异

表8显示，在各地广电机构的收入方面，区域之间存在着较大的差距，尤其是东部地区的收入明显高于中部、西部地区。2006年东部广电的总收入是中部地区的2.9倍，是同期西部省份的3.62倍。而到了2016年，东部地区的总收入达到2801.79亿元，是中部地区3.56倍、西部地区的3.80倍。可见随着时间的推移，三地区的收入差距在逐渐扩大。

四、研究发现的问题

广播电视公共服务作为国家公共文化服务体系的重要组成部分，不仅发挥着传统文化传承与当代文化塑造及引领作用，而且也是做好新时代党的宣传思想工作的重要抓手。国家“十三五”规划明确指出，“十三五”期间要实现“公共文化服务体系基本建成”，这对新形势下广播电视公共服务的供给提出了更高的要求。基于本文前述的研究过程发现，国内广播电视公共服务存在以下一些显著特征。

（一）广电综合人口覆盖的区域差距在不断缩小，但个别地区面临发展瓶颈

近年来，在党中央和国务院的亲切关怀下，在各级政府的共同努力下，西部各地的广播电视综合人口覆盖率得到了明显的提升，由此可见，“村村通”“户户通”和“西新工程”等工程确实发挥了重要作用。但是应该注意的是，除了对新疆、西藏等少数民族地区的高度重视以外，也不要忽略一些地理地势特殊区域的基础设施覆盖问题，尤其是本文发现的海南和贵州存在传输覆盖工作进展缓慢问题。

（二）有线数字电视用户数存在区域差异，西部地区数字电视用户增长缓慢

经过将近10年发展，西部地区的有线电视用户数和数字电视用户数总量虽然在增长，但增长速度比较缓慢，尤其是数字电视用户数的基础优势已经不复存在，目前用户数仅为东部地区的40%。

（三）中部、西部地区广电从业者人口年龄结构老化，高学历人才偏少

虽然我国东部、中部、西部广电从业者的学历构成都呈现出“两头小中间大”的格局，但东部地区高学历人才（研究生及以上）数量远远多于中部、西部地区。而且从年龄结构来看，东部地区35岁以下的从业者占据了主要份额。在媒体融合时代，年轻血液的大量注入有利于广电机构在内容、渠道、平台上进行变革创新，而中部、西部地区的人才队伍均以36～50岁的从业者为主，相对而言更难以适应媒体融合转型发展的新格局。

（四）西部广播电视节目制播能力显著提升，但尚需补足综艺类节目短板

经过多年发展，西部地区在广播电视制作时长上取得了实实在在的成效，其中有四类广播节目的制作时长已经强于中部地区，新闻资讯和专题服务类电视节目也超越了中部地区，未来尚需提升之处在于加强电视综艺类节目和影视剧的制作力度。在公共广播/电视节目的供给时长方面，10年间西部地区有四类公共广播节目的播出时间均超过中部地区。在公共电视节目方面，“新闻资讯”“专题服务”和“影视剧”类公共电视节目的播出时长也已经超越中部地区。可见西部广电机构在公共服务的供给上着实下了一番功夫。但不容忽视的问题是，未来西部广电机构亟待补齐综艺节目这块短板。

（五）创收能力存在较大差异，中部、西部广电机构收入规模明显落后

对比10年来东部、中部、西部广电机构的收入规模，可以发现，10年前，东部、中部、西部广电机构之间的创收能力就存在较大差距，而且随着时间的推移，这种由来已久的差距逐渐呈现出分化明显的“马太效应”：截至2016年底，东部广电机构的收入规模均已达到中部、西部地区的3.5倍以上，由此凸显了中部、西部广电机构创新盈利模式、拓展盈利渠道、提升经营能力的迫切性。

五、实现广播电视公共服务供给均等化的建议

针对上述现状，本文认为若要进一步实现广电公共服务供给的均等化，需要着重从以下几个方面入手。

（一）优化政府对广电公共服务支持的结构布局，集中精力解决特殊地区的覆盖难题

广电公共服务具有全民性、普惠性和公平性的特点，对于保证广大人民群众的精神文化需求具有重要意义。政府部门在建立健全广电公共服务体系的过程中，既要不断增加广电公共服务的总量，在基础设施建设上做到广覆盖，更要着力优化广电公共服务的结构和布局。对于广电网络早已实现完全覆盖的东部发达地区（比如北京、上海、江苏等地），可以减少锦上添花式的投入，而对于广电网络覆盖困难的民族地区和边远地区（比如西藏和贵州），多做一些雪中送炭的务实之举，尤其需要加大对农村、贫困地区、革命老区和地形复杂地区的资金倾斜力度，因为有线网络覆盖在前期架设网络线路的投资较大。例如：受地形条件限制的贵州、海南等省，面临着“最后一公里”的坚中之坚，剩下最后7%覆盖面的“硬骨头”，需要国家和地方政府一道努力加大支持力度，确保每一个群众都能看到电视和听到广播。

（二）坚持“内培”与“外引”相结合的路径，重塑中部、西部广电机构的人才结构

治国经邦，人才为急。人才是媒体最宝贵的资源之一。2016年习近平总书记在新闻舆论工作座谈会上指出：“媒体竞争关键是人才竞争，媒体优势核心是人才优势。”面对中西部地区人才队伍相对老化的问题，本文认为可以从分类指导和吐故纳新两个方面进行提升。

一是强化既有人才的培养挖掘，注重分層分类指导。针对中部、西部广电机构普遍存在的人力资源劣势，未来可以制定分层分类提升计划，因人而异开展全员培训。无论对于何种类型的新闻从业者，在知识更新速率加快、传播技术日新月异的时代，都要一边实践、一边学习，在“干中学”的过程中将新的知识和理念及时转化到广电媒体的具体实践中，促进广播电视创新发展。

二是吸纳新兴人才，激发媒体活力。结合当前的舆论生态和媒体环境，中部、西部广电机构可以考虑引进以下几类人才：一是新媒体技术人才，即从掌握广电播控技术向掌握融媒体技术转变的新兴人才。二是创新型复合人才，这类人才既要具备新闻采编制播的基本能力，也要具有跨学科、跨领域的专业知识，成为某一领域的专家型媒体人。三是经营管理人才，一方面，随着数字媒体的冲击，广电机构的收入出现断崖式下滑，亟待开辟新的创收手段;另一方面，在媒体融合的过程中，随着新媒体渠道的介入与融合，也亟待探索融媒体的新盈利模式，这些都离不开具有新兴理念的经营管理人才。

（三）推进广播电视内容的供给侧改革，强化精品意识，实现供需匹配

本文研究发现，西部广电机构的节目制播能力虽在显著提升，但节目播出数量和时长的增加并不意味着节目质量得到市场认可。这一点从中部、西部地区广电机构的收入规模偏小就可以看出。根据广视索福瑞（CMS）的调查数据，2013年中国电视观众人均每天收看的频道数为8.50个，而到了2017年前三季度则减少到人均每天7.16个。这说明频道数量的增加并不一定带来收视份额的增长，而提升频道节目的内容质量才是正确的选择。

当前，中部、西部地区的广电节目普遍存在着“多而不强”“全而不专”的问题，许多生活服务类节目盲目模仿跟风，导致同质化问题严重，却鲜有叫得响的综艺益智类节目。因此，提升中部、西部地区广播电视内容供给的质量，需要以用户为导向，找准频道/频率定位，推动媒体资源要素整合，按照优胜劣汰的原则，淘汰一些劣势节目，着力培育具有竞争力和影响力的特色品牌栏目，解决一些区域市场内的竞争和内耗，减少同质化传播，加强优质供给，使供给体系更好地适应需求结构的变化。

（四）立足实际，开发新的盈利模式，实现多渠道创收

当前，广告收入依然是广电媒体的主要收入来源，但近年来随着网络视听业务的蓬勃兴起，新媒体渠道逐渐分流了传统的广播电视广告份额，许多广电机构的收入大幅下降，单一的广告盈利模式面临着严峻挑战。在媒体融合的背景下，广电机构有必要探索新的盈利模式来保证收入的可持续增长。本文认为，未来中部、西部广电机构可以从三个方面着力。

一是开发原创精品，培养优质IP。内容生产是广电机构的传统优势，即使在传播手段多样化、受众需求多元化的时代，优质的内容始终是媒体安身立命的保障。因此，中部、西部广播电视机构需要结合自身的定位开发相应的拳头栏目，树立品牌意识，当内容优势确立以后，就可以将广播电视节目进一步开发为电影、小说甚至游戏，从而实现IP的增值。中部、西部地区有着不计其数的历史古迹、旅游景点和特别的民族风貌，为拍摄纪录片、制作文博类节目等提供了天然的便利。一旦某个栏目形成品牌效应之后，便可以对这个IP进行进一步挖掘和延伸。

二是打造广电+电商的盈利模式。广播电视与电商的深度融合，让广播电视不再是单一的信息传播渠道，也开启了网络购物的入口。西部地区地大物博，具有丰富的特色农牧产品、非遗作品和旅游资源，但由于宣传推广不足，未能将这些资源优势转化为经济发展优势，利用上星卫视的电商模式则可以将西部的特色资源进行集中推广。具体而言，广电+电商的模式有三种：第一，在广播电视播放时植入醒目的产品信息，提示受众购买该款产品，典型的如电视开机广告和首页中出现的各种活动提示;第二，利用新媒体技术打造T2O（TV to Online）的线上购买模式;第三，广电机构与电商平台联合直播文艺活动，通过大屏和小屏的互动实现产品的推销。

三是延伸优质节目产业链，实现跨行业经营。广电媒体既具有公信力和影响力优势，也有深耕地域的本土优势，因此可以结合当地实际和广播电视的优势进行跨行业的资源整合。比如湖北荆州广播电视台的《垄上行》节目，在形成品牌效应后继续发挥其对农传播的优势，成立了湖北垄上行新农村服务有限公司，成为一站式综合服务连锁提供商。还有许多广电机构利用开办相亲类节目积累的资源打造了集婚庆礼仪、婚博会于一体的完整产业链。由此可见，通过发掘特色资源寻找新的盈利增长点，可以将产品、渠道、受众等资源进行合理利用，同时开发和连接外部资源，建立起与自身特长相适应的新盈利模式。

注释

①夏倩芳、王艳：《公众眼中的广播电视公共服务：现状评价及未来期待》，《现代传播》，2012年第10期。

②慎海雄：《牢记职责使命锐意改革创新奋力开创宣传思想工作新局面》，《紫光阁》，2018年第11期。

③杨六华、刘玉东、陈建文、杨成东、冯景锋、曹志：《广播电视公共服务均等化一体化建设现状分析》，《广播与电视技术》，2016年第4期。

④曹勇：《基于均等化的农村广播电视供给研究》，《现代传播》，2009年第1期。

⑤崔永华：《内蒙古广电网络发展的问题及对策》，《产业与科技论坛》，2018年第8期。

⑥贾挺明：《关于提升广播电视对农传播影响力的若干思考》，《中国广播》， 2011年第11期。

⑦于树一：《公共服务均等化的理论基础探析》，《财政研究》，2007年第7期。

⑧曾红颖：《我国基本公共服务均等化标准体系及转移支付效果评价》，《经济研究》，2012年第6期。

⑨梁波：《加快推进基本公共服务均等化的改革举措》，《理论探讨》，2018年第4期。

Rapp L ：Public service or universal service？，Telecommunications Policy， 1996（6）.

代表性的文献除了上述文章以外，还有武力超、林子辰、关悦：《我国地区公共服务均等化的测度及影响因素研究》，《数量经济技术经济研究》， 2014年第8期。