新时代国有企业集团内控体系构建探讨

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【摘要】   文章以供给侧结构性改革的深入推进为背景，探讨国有企业集团应该如何制定既符合自身特点又满足外部监管的内控体系，以增强抵御外部市场风险的能力，促进企业高质量发展。

【关键词】    国有企业集团;内控体系构建;风险防范

【中图分类号】   F233    【文献标识码】   A    【文章编号】   1002-5812（2019）02-0089-03

一、引言

国有企业是国民经济的重要支柱和基石，是各级政府开展经济建设和社会建设的有力抓手。长期以来，国有企业扮演着多种角色、承载着多种职能。由于历史原因，很多国有企业承担着企事业单位改制后的社会保障职能，还肩负着保障国家经济社会安全，引导创新资源、社会资本向关键产业和重点领域聚集的重要使命。

新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，企业发展的内外部环境发生了重大变化，必须走集约型、精细化道路，向管理和质量要效益，以风险防控为重点的内控体系建设成为现代企业制度建设的必然要求。本文希望通过对国有企业集团内控体系建设的研究，为其他企业提供参考和借鉴，共同提升风险防范能力和经营管理水平，助力整体国民经济高质量发展。

二、国有企业集团内控体系现状

（一） 企业文化和公司战略方面

1.企业的使命、愿景不够清晰。一是虽然提出了一些经营发展的目标或口号，但缺乏提炼和特质，与其他企业存在同质化;二是包罗万象，面面俱到，导致企业文化大而全，大而空，抽象而脱离实际;三是使命、愿景、价值观之间缺乏逻辑性，彼此之间严重割裂，企业文化缺乏系统性和内在一致性;四是缺乏制度化管理，导致文化理念与行为背离。

2.公司战略定位不够准确，缺乏有效实施方案。一是战略管控思路不清，重点不突出，能力不足;二是总部人员冗余，机构职能重叠，监管条线多但服务质量不高;三是业务同质化，业务板块边界不清，资源配置效率不高;四是战略规划缺乏全局观、系统观、前瞻性，目标导向不明。

（二）人力资源管理方面

1.人才队伍建设存在短板。一是人才梯队建设有待优化，年龄结构和学历层次分布不合理;二是结构性矛盾突出，普通管理人员多，富有经验的管理型、专业型、复合型人才少;三是用人机制不够灵活，具有行政化色彩，市场化程度不高，不能形成能进能出、能上能下的用人环境，容易造成队伍固化板结，流动性差，缺乏活力。

2.人才培训与盘点工作不到位。一方面没有结合业务建立科学系统的培训体系，热衷于举办“短频快”的报告讲座，封闭式的业务培训少，缺乏對企业文化、公司制度、职业操守、风险防范等方面培训，培训效果停留在表面;另一方面对存量人才的盘点不足，有的企业信奉“外来的和尚会念经”，忽视了对内部人才的潜力挖掘，有的甚至没有做到人岗匹配。

3.薪酬体系不具有市场竞争力，绩效考核缺少量化标准，缺乏有效的激励措施，奖惩不够分明，存在人才流失风险。

（三）风险评估方面

1.国有企业习惯于依赖资源和政策优势，对市场竞争的感知不够灵敏，缺乏科学的风险管控思维和工具，大部分企业未配备专业化的风险管理机构和人员，有的企业将风险管理职能内置在财务、审计甚至是业务部门。

2.部分企业设立专门机构，但缺少专业团队和量化评估体系，工作内容以合规性审查为主，并不深入业务前端，主要工作就是合同审查、数据统计等。

（四）职能和制度建设方面

1.职能设计看得不够远，职能建设做得不够实。一是总部职能设计缺乏全局性、系统性和前瞻性，加之国有企业内部机构增易减难，最终导致组织臃肿和低效率;二是职能设计忽视了企业文化和公司战略两个重要的约束条件，导致整个组织“灵魂出窍”，内部机构运行机械僵化，无法有效推进企业战略目标的实现;三是缺乏科学具体的岗位职责，权利义务不清，追责措施不明，考核指标不能落实到岗，标准难以量化，最终造成推诿扯皮、人浮于事和官僚作风。

2.制度建设力度不够。一是制度与职能脱节，制度建设与职能建设相辅相成，但职能不清容易导致内部机构借制度之名争权夺利，造成管理越位和管理缺位并存的局面;二是制度建设滞后于业务发展，老业务老办法新业务没办法，风险完全暴露且无法预判;三是制度与现实脱节，与流程脱节，缺乏可操作性;四是没有坚持不相容岗位相分离原则，缺少内部相互制衡机制;五是存在不执行、不严格执行、执行过于宽松、推诿扯皮等现象。

（五） 信息与沟通方面

1.信息化建设存在不足。一是没有正确认识信息化，将信息化等于在线化，认为把线下的程序搬上网就是信息化;二是手段单一，大部分企业的信息化建设就是OA办公系统、绩效考核系统和财务核算及报销系统，主要作用就是在线审批;三是缺乏信息融合，信息资源得不到充分共享，信息之间缺少统一报送的口径，信息化效率不高。

2.信息沟通存在壁垒。大部分国有企业对信息沟通不太重视，缺少相关的政策、制度和程序，更没有职能部门和专门岗位负责信息的收集、统计、整理、分析和传递，总部机构之间、总部与下属单位之间除了正式公文以外，缺乏有效的横向和纵向沟通机制，信息传递依赖“熟人”，信息不公开、不透明。

（六） 内部监督方面

1.国有企业真正建立起现代企业制度的较少，相对于中央企业而言，地方国有企业公司治理更加不健全，很多企业没有董事会和专业委员会等机构，缺少专业的审计机构和人员，内部审计不独立，监督力量主要靠纪检监察。

2.部分企业设立了审计机构，但没有按照现代内部审计职能发挥作用，偏重于传统的事后监督，无法对业务活动起到最有效的预防警示作用。

3.监督工作没有深入业务，没有深挖原因，改进建议不具操作性，治标不治本，缺少真实有效的惩处措施，责任追究难以执行，很多大问题都是老问题引起的。

三、国有企业集团内控体系构建

（一） 加强企业文化与公司战略建设

1.明确企业使命、愿景、核心价值观，打造适合自身定位的具有内在一致性和逻辑性的企业文化，重视培养积极向上的价值理念和社会责任感，引导和规范员工行为，管理层要成为企业文化的倡导者和先行者， 要结合业务、结合岗位制定切实可行的考核指标，使员工自觉遵守并落实到行动中。

2.围绕企业使命和愿景谋划发展战略，对主要业务板块进行系统梳理，重新排列组合。作为国有企业，业务发展要兼顾社会责任和市场效益;作为多元化控股集团企业，要坚持政策性业务和市场化业务两条腿走路。业务战略影响企业发展方向和内部组织架构，要紧密围绕战略推进现代企业制度建设，提升管理效率和质量，充分发挥战略的引领作用。

（二） 总部职能重塑

对于集团化企业来说，总部职能建设尤为重要，职能建设不是简单的加减法，而要考虑“乘数效应”。价值型、赋能型总部应作为总部的建设方向，即将业务全部下沉到子公司，而总部作为战略发展方向的把控者，突出其综合协调和统筹管理职能，对子公司做好支撑服务和执行监督，要注意的是总部职能重塑是一个循序渐进的过程。当然，业务下沉后总部如何实现高效管控又是一个新课题，本文认为一靠公司治理，二靠运营管理。

1.建立健全公司治理结构。建立现代企业制度是国有企业市场化改革的方向，而董事会建设是建立现代企业制度的基础，所以要不断加强董事会建设，建立外部董事制度，实现董事会成员结构的合理分布，提高董事会的决策效率和决策水平。具体来说：一要明确决策标准，做好母子公司之间重大事项权限的划分，对公司章程、重大制度及流程等方面，集团总部要建立标准化模板，确保重大事项决策权清晰。二要建立内控体系标准，对重要内控制度和流程规定基本标准，同时结合业务实际分板块、分类型制定适用标准，需要注意的是标准的制定要充分听取业务单位的意见建议，要根据实际不断优化完善，新业务和重大项目可以一事一议。三要加强高级管理团队建设，建立外派“董监高”制度，明确归口管理部门，全面加强对外派“董监高”的任免、选拔、培养、考核与激励，确保外派人员有能力、有依据履职尽责。

2.全面加强企业运营管理。运营管理主要包括经营活动和财务活动两方面，总部不直接参与子公司的经营管理活动，而是通过公司治理进行有效、有限地引导和干预，总部发挥“有形之手”作用。一是目标管理。首先，各子公司要深入分析历史经营、财务数据，对标行业领先企业，找准自身发展定位和长中短期发展战略;其次，总部要根据宏观环境和子公司实际情况，制定整体发展战略并做好层层分解，明确考核指标和标准;最后，根据战略发展指标体系，总部与子公司（或子公司领导班子）签订年度（或任期）经营目标责任书。二是风险管理。在整个运营管理活动中，企业要坚持总部管总，管理手段依靠公司治理，在既定的目标下，总部不干涉子公司自主经营，主要工作是做好经营数据和财务数据的统计和报送，并在此基础上做好数据分析和重大风险揭示，定期召开集团层面的运营分析会议，建立重大风险约谈机制。统计和报送工作要明确归口管理部门和流程，制定统一口径的表格模板，坚持用一张表解决报送工作。三是绩效管理。绩效管理与目标管理是一个控制闭环，总部每年对子公司领导班子开展绩效考核，通过考核形成目标传导压力带动子公司全面绩效管理工作开展，如此一来总部通过定目标、控风险、管绩效达到抓大放小、充分调动子公司积极性的目的。

（三） 打造科学的人力资源管理体系

1.引入现代人力资源管理的理念、策略和方法，建立健全人事管理制度及流程，区别政策性业务和市场化业务，构筑富有竞争力的薪酬和岗位晋升机制，实现职位能上能下、人员能进能出的良性循环，激发人才活力。

2.紧密围绕总部职能定位，从上到下开展职能体系建设。首先，科学设置各部门职能，明确权责义务，做到职能边界清晰、无缺漏、不重复、不冲突;其次，要加强岗位职责建设，划清职责范围，最好建立工作手册，明确履职能力标准、工作考核标准。

3.建立健全岗位交流机制。通过定期或专项交流，一方面可以让员工更全面地掌握业务流程，从不同角度评价和改进企业内部控制和业务发展体系，为企业经营发展贡献智慧;另一方面可以让企业多角度了解员工，开展人才盘点，以便将合适的人选拔到合适的岗位中。

4.不断完善考核兑现机制，通过考核评价促使员工更加重视内部控制流程的执行，发挥激励约束效果，营造良性的竞争环境，将竞争压力转变为工作动力，奖优罚劣、弘扬正气，体现公平正义。

（四） 推进制度体系和流程化建设

1.制度建设体系化。对于国有企业集团来说，内部管理制度数量庞大，如果缺乏有效的管理，就会出现混乱、冲突，影响管理效率，所以在制度建设过程中，要有體系的概念，要明确各制度之间的层级与关系。制度体系建设是总部职能重塑的重要抓手，要将企业文化和公司战略内化在各项制度中贯彻落实，并通过制度体现总部管控意图。在制度体系中，企业的治理结构和基本管理制度处于最高层次，包括企业章程、企业战略、经营政策、制度制定的宗旨及执行的权力界定等。其次是组织结构、部门职责和岗位说明等规定，主要是明确由谁负责贯彻执行。再次是业务主体活动、管理支撑活动、流程图和管理制度等。最后是操作规范和各类应用表单。

2.建立动态的流程优化机制。业务流程既关乎合规又关乎效率，企业应该追求实现控制风险和提高效率的协调统一。业务流程优化必须结合总部职能重塑和制度体系建设开展：首先，根据业务和管理实际，科学识别关键控制点和高风险控制点，并准确描述;其次，明确控制措施、控制人和应有的权利与责任;最后，建立内控体系运行反馈和动态调整机制，对运行过程中发现的问题，要深挖原因，及时查缺堵漏。

3.简化审批流程。建立符合企业业务开展和风险控制要求的授权审批制度，并将审批措施落实到关键控制点和高风险控制点上，要明确审批的内容、权限、责任，不能让审批流于形式。同时要监督审批的效率。

（五） 持续改善信息与沟通机制

1.提高信息化覆盖宽度和应用深度。提升信息协同管理水平，畅通集团内部各单位、各部门的信息通道，打好资源共享的基础，推进信息化与管理的深入融合。

2.建立多层次的内部沟通机制。总部要成为信息中枢，明确信息与沟通相关制度、管理部门及其职责，制作科学规范并满足各单位需求的信息统计模板。作为集团化企业，要建立定期的财务或运营分析会制度，加强与各业务板块的沟通联系，及时掌握业务运行信息。总部可以通过信息快报或简报机制促进内部信息流通。

（六） 树立全面风险管理理念

1.加强风险管理教育培训。一是培育全员风控理念，增强风险防范的主动意识和能力;二是通过系统全面的教育培训，使每个人都能够掌握风险防范的基本技能，清楚自己的职责;三是运用案例教学的方式，让员工亲身参与风险案例的编撰和讲解，切实掌握风险识别与评估方法。

2.建立全面风险管理相关制度和实施细则。建立风险分析的定性、定量标准，加强对各流程的风险识别和评估;设立风险数据库，在风险识别的基础上，按照风险的重要性、发生频率及影响程度，对风险归类，将已发生的风险事项作为案例列示在数据库中，作为以后工作的警示，并时常更新风险数据库。

（七） 构建科学高效的监督检查体系

企业常见的监督手段有风险管理、内部审计、纪检监察，对国有企业集团来说，内部审计应该成为总部监督检查体系构建的重要着力点。

1.树立现代内部审计理念。要将监督寓于服务中，发挥现代内部审计价值增值作用，加强事前、事中的审计检查，关注重大风险并及时发出预警信号。

2.加强内部审计人才队伍建设。一是总部建立内部审计专职机构，配备业务能力和道德素养较高的专业人员;二是集团下属单位根据业务规模和管理需要建立專门机构或设置专兼职岗位，健全内部审计组织体系;三是建立后续学习机制，不断提高内审人员的胜任能力。

3.总部发挥组织管理和资源协调作用。子公司内部审计机构正职的任免由所在单位提名，报集团审计部备案;子公司内部审计机构在本单位领导下履行审计监督职责，同时接受总部的工作指导;母子公司内部审计职能差异化，防止重复劳动，子公司可以偏重财务、绩效类审计，总部重点布局内控、效益、社会责任等类型审计。

4.突出审计成果运用。内部审计工作要与内部控制标准和内部控制体系的更新工作有效结合，通过内部审计工作，不断完善企业的内部控制标准和子公司内部控制体系，实现内控管理上的有效闭环。Z

【参考文献】

[1] 吴水彭，陈汉文，邵贤弟.企业内部控制理论的发展与启示 [J] .会计研究，2000，（04）.

[2] 谢志华.内部控制、公司治理、风险管理关系与整合[J].会计研究，2007，（10）.