机构改革中部门内部职责和业务整合初探——以江西省县级市场监管部门内设机构为例

●余秀君 刘丽君

党的十九届三中全会作出深化党和国家机构改革的重大决定，明确必须坚持优化协同高效的原则推进改革。习近平总书记强调：“要把转变和优化职责作为机构改革的关键，加快转变职能，强化部门内部职责和业务整合，对划入的职能和机构，要同现有机构职能统筹规划、科学设计、有机整合，既要有物理变化，又要有化学反应，切实体现设立重组各个机构的战略谋划和整体考虑。”如何在部门内部的职能配置、机构设置上有效落实中央决策部署是这次机构改革的重点，也是难点。本文以江西省县级市场监管部门内设机构设置为例进行分析，旨在为进一步优化部门内设机构设置和职能配置提供参考。

一、县级市场监管部门内设机构的现状

2014年，江西省按照中央的部署要求推进市县市场监管体制改革。2015年，100个县（市、区）已全部实行“三局合一”，组建成立了“市场和质量监督管理局”，加挂“食品药品监督管理局”牌子。但机构整合并没有相应地带动内设机构的整合和职能的融合，各地方基于多种考虑，在业务内设机构的整合上普遍乏力。

一是机构数量偏多，地区间差距较大。江西省县级市场监管部门内设机构平均数为14个（中位数为13个），其中，12个及以上的占85.3%，13个及以上的占63.2%，14个及以上的占50%，15个及以上的占37.5%，12-15个的占55.8%。最多的地方设置了26个，最少的设置了7个。在“辖区面积、人口和GDP”接近的部分县（市、区）抽取数据对比，“辖区面积、人口”接近的样本1中，内设机构数量相差8个，“辖区面积、GDP”接近的样本2中，内设机构数量相差12个；这6个被抽样地区中有4个内设机构平均编制数不足2名，不符合江西省政府令176号第12条规定：“县级人民政府机构的内设机构，少于2名行政编制的不得设立”。见表1。

二是整合标准不一，机构名称差异大。一方面，整合标准多样。如对食品、药品、医疗器械、保健品和化妆品的监管，有的将药品、医疗器械作为一类，食品、保健品和化妆品作为一类，分别设立药品和医疗器械监管股与食品、保健品和化妆品服务监督管理股；有的将药品和化妆品作为一类，医疗器械作为一类，食品再作为一类，分别设立药品化妆品安全监督管理股、医疗器械监督管理股、食品监督管理股。另一方面，履行相同或相近职能的内设机构名称差异较大。以承担“维护消费者权益”职能的内设机构为例，有消费者权益保护科（局）、消费者投诉举报中心、12315投诉举报中心等多个名称。

表1 部分县级市场与质量监督管理局数据对比

三是设置偏离主业，与“三定”规定不一致。内设机构的设置与市场监管关联度不高。如个别地方设置了经济运行科，帮助企业解决资金贷款需求，培植发展规模以上商贸企业，对辖区内企业加强调度、分析数据、研究行业发展动态等。

四是业务各自为政，内部协调机制不健全。内设机构之间的工作协调机制也亟待完善。改革前，基层工商分局和执法大队的分工主要是依照工商管理条例来划分，改革后，多家部门整合了，无法沿用工商一家的规定，市场监管分局和执法大队就按照“谁先立案谁来办”的原则来分工，很不规范；原隶属不同部门的办证业务未能有效整合，存在“多窗办证”的现象。

综上，内设机构数量过多导致分工过细、效率不高、执政资源囿于机关而不能向基层执法一线倾斜等问题；整合标准不一造成机构名称五花八门；部分地方突破“三定”规定设置机构，扰乱了机构编制秩序。

二、对县级市场监管部门内设机构整合的建议

目前，县级市场和质量监督管理局实设内设机构数为12-15个的县（市、区）占55.8%，平均设有内设机构14个，平均行政编制数（不含领导职数）33名。按照江西省政府令176号的有关规定，理论上可以平均设置内设机构上限为16个。综合考虑近几年取消下放行政权力事项等因素，以及本轮机构改革的职能调整情况，建议采取“11+N”（N≤5）模式，11为业务内设机构，N为综合内设机构和各地特色内设机构。具体设置参考：

（1）政策法规股。负责法规方面的工作。（2）市场规范监督管理股。负责监管市场（含特殊商品市场）秩序、商品交易、抵押合同登记、重守合同申报等方面的工作。（3）消费者权益保护股（消费者协会、消费者投诉中心）。负责消费者权益保护，受理消费者投诉维权等方面的工作。（4）特种设备安全监察股（安委会办公室）。负责特种设备监察方面的工作。（5）药品器械化妆品监督管理股。负责药品、医疗器械、化妆品注册、生产、流通等环节的监管工作。（6）食品监督管理股。负责食品生产、流通环节监管，餐饮食品监管，保健食品监管等方面的工作。（7）标准计量监督管理股。负责标准化和计量监管服务方面的工作。（8）质量品牌监督管理股。负责产品商品质量监督、质量管理品牌建设、商标注册、商标评审申报、质量认证许可等方面的工作。（9）市场主体注册和信用监督管理股。负责企业信用、个体信用、双随机监管、企业注册登记、个体私营登记指导等方面的工作。（10）知识产权股。负责专利管理等方面的工作。（11）价格监督检查和反不正当竞争局。负责价格收费监督检查、反不正当竞争、反垄断、传销、虚假广告、商标侵权、商业贿赂大要案查处等方面的工作。

三、对进一步优化部门内设机构设置和职能配置启示

机构改革中要将部门的整合和职能融合延深到内设机构，特别是那些组合归并量比较大的部门，在整合内设机构时更要脱胎换骨。通过机构重新设置、职责重新划定、流程重新梳理、人员重新分配，着力破解机构合并后可能出现的貌合神离、同床异梦等问题，这既是贯彻落实中央决策部署的必然要求，也是发挥有限机构编制资源效益的现实需求，更是实现机构改革优化协同高效预期目标的重要保障。

启示一：内设机构应按精干、综合的原则来设置，内设机构总数应少于对口上级部门内设机构数。

启示二：业务内设机构设置应立足于本级事权和管理特点，按照“一对一”“一对多”的方式对应上级部门。

启示三：内设机构数量要与部门编制数（不含部门领导编制）匹配，不得违反各层级内设机构最低编制数规定。

启示四：通过设置过渡消化期妥善安置涉改人员，不能围绕干部的安置来设置内设机构。