农户承包土地经营权抵押融资政策风险影响因素经验解释

占治民，曾燕珍，谢雨珊，詹雨薇

（1.东华理工大学 经济与管理学院，南昌 330013；2.三明学院 文化传播学院，福建 三明 365004）

0 引言

农户承包土地经营权抵押融资政策从试点到全面推广历时已久。长期的调查研究发现，该政策是很好的惠农惠民政策，但是由于农村金融生态环境的复杂多样，引致农户承包土地经营权抵押融资政策客观上存在时间和空间上的差异。比较明显的是中南部地区和西北部地区差异凸显：以定点问卷调查宁夏和陕西为代表的西北部地区，由于区域经济文化的多样性和相对信息滞后性的原因，加上农户承包土地经营权抵押融资普遍推广深度较大，政策执行成效明显。其政策风险影响因素更显复杂多样。虽然已有文献中有提及，但明显缺乏有深度的政策风险实证研究。本文将就农户承包土地经营权抵押融资政策风险及影响因素做实证分析。以期为农户承包土地经营权抵押融资政策完善做深度讨论。

对农户承包土地经营权抵押融资政策风险与控制管理的研究关注已久。新时代乡村振兴急需惠民金融政策支持，农村金融改革的政策态势日益复杂；对农村金融政策及风险控制的重要性越来越凸显。深度把握农村金融政策及风险控制问题，有利于我国农村金融政策更好地实施和加速推进农村金融改革。有关农村金融政策风险研究的文献不多[1-6]，纵观相关文献发现，当前我国农户承包土地经营权抵押融资试点政策研究多侧重于政策效用等表层的问题，有的仅涉及到农村金融政策异化和农村金融风险问题。很少有对农户承包土地经营权抵押融资试点政策风险的实证分析，由于对相关的政策风险问题明显研究不够深入，因此本文将在解构农地金融政策风险体系的理论基础上，重点研究微观层面的金融政策风险控制问题。以期对农户承包土地经营权抵押融资政策风险问题的研究有更深度的解释。

1 农户承包土地经营权抵押融资政策风险构成体系

1.1 农户承包土地经营权抵押融资政策体系构成

政策是一个有生命和循环的社会生态系统。我国农户承包土地经营权抵押融资政策属于国家层面的宏观金融政策，它是完善微观金融政策的前提和基础。包括相关的金融政策、财税政策、社会政策和产业政策。微观政策补充完善宏观金融政策，并作出反应。政策的生命周期早就有不少学者予以关注[7]，陈振明（2003）[8]把政策周期划分为五个阶段。这为进行农村金融政策与风险控制研究提供了分析框架式的参照。

1.2 农户承包土地经营权抵押融资政策风险体系构成分类

政策风险处置方法与国家整体的改革部署相关[9]。对农村金融风险分类有的是基于融资机构视角。调研发现，农户承包土地经营权抵押融资政策风险具有复杂性。从系统范围来分，有系统内部风险和系统外部风险之分。而从风险作用对象来分，有来自金融机构和来自农户的风险两类，具体的有自然风险、人为风险和市场风险。

农户承包土地经营权抵押融资政策风险体系分类。农户承包土地经营权抵押融资政策风险体系分类情况如下：从政策风险来源分有政策环境风险、政策主体（本文特指涉农抵押融资机构）风险和政策客体（农户）风险之分。从原因分有主观政策风险和客观政策风险之别。这就构成了农户承包土地经营权抵押融资政策风险的复杂系统。

2 农户承包土地经营权抵押融资政策风险产生原因

中国农村改革40年的成功经验主要在于政策对路和制度优化。政策风险是硬性的软指标。以往研究大多从政策制定层面，通过比较政策期望值与实际效果差距，来估计政策风险大小。由于政府惠农和惠民的施政方针明确，农村金融环境复杂多样性客观存在，因而我国农村金融政策风险的结构也呈现政策风险体系的复杂化和表现形式的多样化。具体来说，中国农户承包土地经营权抵押融资诸多政策风险的产生原因复杂，从政策科学视角来看，具有明显的结构性特点：一是政策环境的差异性。即东西南北幅员辽阔引致的时间空间差异性明显。农村金融环境更是复杂多样性。西北部地区农村经济金融环境相对发育滞后，且文化差异相对较大和复杂。因而农户承包土地抵押融资主要表现为农户个体家庭深度参与抵押融资。二是政策主体的多样性。鉴于农村金融改革涉及中国农村千家万户和乡村振兴战略规划，农户承包土地经营权抵押融资政策要方方面面的协调配合，政策主体呈现多样性特点。三是政策客体的多层性。农村经济金融环境的差异性和农户文化背景的差异性，决定了农户承包土地经营权抵押融资政策客体农户家庭的多层性是客观存在的。四是政策信任的差序性。由于各个层面对中央农户承包土地经营权抵押融资顶层设计的利益诉求、权责取舍和认知差异，进而导致各层面对该政策信任上存在一定的差序性。基于以上四个方面的特点，农户承包土地经营权抵押融资政策风险产生的原因，主要有以下三个方面：

政策环境层面的原因主要是信息不对称所致。由于政策主客体之间，在政策制定期间和政策执行过程中与政策环境之间信息沟通不够充分，信息不够畅通所致。对于政策环境信息了解的不充分和不深入，都将导致政策的制定与实施，进而影响到政策实际效果，客观地导致政策风险的存在。具体表现为各级政府之间对农户承包土地经营权抵押融资政策理解程度上的差异，以致各部门实际执行起来也会有政策效果的差别，加剧政策风险程度。

来自政策主体层面的原因主要来各单位认知上存在差异。这主要是由于政策制定者个人认识实践的相对有限所致。可以从制定的政策主体、执行政策的主体和监管政策的主体这三个方面来分析：政策制定主体的价值取向选择以及政策目标选择，都会影响到该政策风险的大小；政策执行主体对于农户承包土地经营权抵押融资政策体系理解的程度，以及政策执行的力度，都会影响到农户承包土地经营权抵押融资政策风险的出现，也会影响到政策风险控制的情况；政策监管主体对农户承包土地经营权抵押融资政策监管的认知，也会影响政策风险的控制效果。

来自政策客体层面的原因主要是由于需求差异引起的认同不一所致。这主要是由于政策客体因自身需求的差异，导致对农户承包土地经营权抵押融资政策本身的认知偏差、对农户承包土地经营权抵押融资政策理解程度上的差异所致。当政策客体高度认同农户承包土地经营权抵押融资政策时，会积极参与到农户承包土地经营权抵押融资政策过程中来，也会积极主动地执行该政策，以致政策风险可能会偏小；当政策客体对农户承包土地经营权抵押融资政策不太认同时，观望等待的“回避效应”，政策风险会增大；在政策客体对该政策很难认同的情况下，政策风险会攀高增加。

而农户承包土地经营权抵押融资政策风险产生的原因，既有大多政策风险的一般性，又具有农村金融政策风险的特殊性。其特殊性主要表现在：农户承包土地经营权抵押融资政策环境的特殊性，以及农户承包土地经营权抵押融资政策客体的特殊性两方面。以陕西和宁夏为参照的西北部地区，地广人少，很多地方人均近5亩。所以以单个农户家庭为单位参与农户家庭承包土地经营权抵押融资，以户均近20亩的承包土地经营权抵押融资，会获得约5万元的融资，理论和实践上的投融资效果都很显著；且因为西北部地区经济市场生态发育相对滞后，而有明显效果。农户承包土地经营权抵押融资政策风险的环境差异性和特殊性客观存在，有效可操作的政策风险控制方案的探索亟待加强。

3 研究设计

在上文理论分析政策风险结构性原因的基础上，本文将结合问卷调研所得数据，开展农户承包土地经营权抵押融资政策风险影响因素的实证分析。

3.1 模型构建与变量选择

由于农村金融研究领域现有数据的统计分析有效性非常有限，入户问卷调查所得数据更多是离散型数据。因而，本文的理论模型参照逻辑分布公式：

基于农户承包土地经营权抵押融资政策风险的复杂性，本文选择改进原有Logistic模型，用分类logistic模型做政策风险影响因素回归分析，具体是基于问卷调查数据的考量，把可能影响因素做政策环境、政策主体和政策客体三类划分。

现有研究对农户未来融资意愿以及对当前试验的意见这两项考虑得较少。本文把农户农地抵押融资满意度作为因变量（y）。基于调查问卷的数据，简单地把农户农地抵押融资满意度作为因变量（y）是欠科学的，为此，把农户未来融资意愿和农户满意度做加权处理，并计算两者的众数值的几何平均值，作为权重指标。再把最后得出的结果，作为因变量（y）来表征政策风险，命名为“政策信任”。

按照上文对政策风险复杂系统的分类标准，选择政策环境、政策主体（机构）、政策客体（农户）三个类别，挑选家庭高学历数（x1）、社区环境(x2)、土地估价(x3)、融资政策知情(x4)、金融机构数量(x5)、距离机构远近(x6)、融资机构服务(x7)、农户性别(x8)、经营方式(x9)、融资经历(x10)对应农户风险指标；金融机构服务评价(x6)对应融资机构风险指标。参考以往调查研究的经验，其中变量x1、x2、x3三个归口政策环境；变量x4、x5、x6、x7归口政策主体；变量x8、x9、x10归口政策客体。见表1。

表1 变量选择与定义

考虑到数据来源的局限性，特说明如下：归口政策主体的变量x4、x5、x6、x7，名义上是农户特征数据，实际上是用来间接表征作为政策主体的各政府部门对农户承包土地经营权抵押融资惠民惠农好政策行为特征指标。其中，融资政策知情(x4)，名义上是反应农户对其土地承包经营权抵押融资政策的知情度，实际上是用来表征作为政策主体的各基层政府部门对农户承包土地经营权抵押融资政策的宣讲力度。相应的，金融机构数量(x5)、距离机构远近(x6)和融资机构服务(x7)则是分别用来间接表征政策主体，对农户承包土地经营权抵押融资惠农政策的执行效度、监管强度和落实信度。

3.2 数据来源与描述统计

本文采用的数据来源于2012—2015年在宁夏和陕西入户问卷调查所得的数据库。选取751份有效样本数据，作为本文的分析对象。

系统描述统计数据显示：因变量政策信任（y）的众数是3，其有效百分比为77.5%。说明农户总体上对我国农地承包经营权抵押贷款政策是满意的。三组影响因素的众数也为2，这与农户整体上满意的调研相对应。也与本文预期相近。

表2 变量描述性统计

4 实证分析

分类有序Logit回归分析本文采用stata12.0软件，结果有效，模型运行支持。P值的显著性为0，参数估计有效：β值表示自变量x对因变量y的影响大小和作用方向[10]。比如x1对应的参数β值是0.122，表明当其他解释变量不变时，解释变量x1对被解释变量y有较显著的正向作用。即x1每一个单位的变动，y会有0.122倍的反应。见表3。

表3 实证结果汇总

实证表明：农户对承包土地经营权抵押融资政策的信任空间存在盈余。农户对该政策77.5%的满意度，充分肯定了该政策是惠农的好政策性质。同时从学理上也表明，农户对承包土地经营权抵押融资政策风险存在的担忧不无道理。政策主体在各相关要素中最重要。相对重要的是政策环境和政策对象。农民满意度为77.5%。然而这因素主要受诸行为影响。其中，政策机构以下的四个变量为0.1%的显著度。在政策环境的三个选定变量中，有两个是值得注意的因素。一个因素是不重要的。政策对象影响因子下面的三个选定变量并不重要，两个是重要的。政策环境和政策目标因素仅为0.1%，其他因素基本显著。具体而言，各因素对农民对农村土地抵押融资满意度的影响解释如下：

（1）政策主体类下的四个因素（x4，x5，x6，x7）显著为0.1%。这四个因素对农民土地抵押政策评估满意度影响最大，行动方向与因变量（y）的方向相同。它表明农户承包土地抵押融资政策试点的成功，主要取决于占主体地位的各相关机构，在高层决策中的行为和反应。

具体来说，表征基层政府对农户承包土地经营权抵押融资政策宣传力度的因素x4，与表征政策风险的因变量（y）高度正相关，表明基层政府部门越是对农户承包土地经营权抵押融资惠民政策宣讲到位，农户对该政策越知情，则农户与该政策的感情距离越小，政策风险也越小。同样有，自变量x5与因变量（y）高度正相关，表明基层政府部门对农户承包土地经营权抵押融资政策的执行效度越大，设立的农村金融机构数量分布越广泛，政策执行与农户空间距离越小，则该政策风险越小。自变量x6与因变量（y）高度正相关，表明农户承包土地经营权抵押融资惠农政策的监管强度越大，距离融资机构越近，融资机构网点分布越广泛，农户与政策时间距离越小，该政策风险越小。融资机构服务(x7)越好，表明农户承包土地经营权抵押融资政策落实信度越好。农户与该政策的心理距离越小，政策信任程度越高，政策执行风险越小。

（2）在政策环境类变量中，土地估价（x3）为0.1%显著，家庭教育（x1）为5%显著，社区环境（x2）不显著。表明农户对政府政策的评价和理解，不再局限于乡村社会中人际关系的主观因素；高学历的农户对政府政策的解释和认识是比较理性的。土地估价水平与大多数家庭的长期生计有关，其对农民评估农户土地承包经营权抵押融资政策的信任满意程度的影响最为显著。

（3）作为政策客体的农户素质普遍提高，男女平等的社会中，政策目标因素下的农户户主性别（x8），不能构成影响农户家庭评估政府政策的重要因素。调查数据显示，农地抵押融资为所有农村居民和小微企业融资提供了广泛的机会，因此农户经营管理模式（x9）对农地抵押融资政策满意度的影响，可以只有5%的显著性。很容易理解，农户融资数量（x10）显著影响了农户对农地抵押融资政策的评估[11]。

（4）调查研究的经验表明，实地问卷调研所得数据库及统计分析，发现农户对承包土地经营权抵押融资惠民政策的信任参与情况，明显存在区域差异性特征。一般来说，以陕西和宁夏为代表的西北部地区，因为人均耕地数量占绝对性的比较优势，参与农户承包土地经营权抵押融资政策试点程度高企，对该政策也表现比较信任。

5 结论

研究表明，在三组政策影响因素中，最显要的是政策主体（制度）；政策环境和支持客体（农户）相对显著。与农户满意度高度相关的因素，主要来自政策环境以及政策主体（制度）的形式和实际行为。金融机构的数量和区域分布，特别是农村金融网点的分布，直接影响到农户对农地抵押融资政策的满意度。农户承包土地经营权抵押融资政策是一项有利于人民，支持农业的良好政策。农民普遍支持和满意。农地承包经营抵押融资政策推广，需要依承相关机构的行为，去进一步优化农村政策环境。特别是农村金融生态环境的改善和制度的协调。加强农地金融政策宣传，长期性的提高农村金融服务质量。可见，农地金融相关风险客观存在，制度复杂。农户承包土地经营权抵押融资试点，不可避免地存在一定政策风险；要在事前、事中和事后加强风险防控。