陕西榆林：“一刀切”式执法何时休？

本社记者 祁彪

积极响应政府号召在陕西省神木市投资采煤沉陷区及火烧隐患区综合治理项目（下称“综治项目”）的十八家企业不会想到，他们多年的苦心经营和动辄数亿元的投资因当地政府的一纸文件而面临血本无归的境地。

这些企业想不通，受国家政策鼓励支持、榆林市和神木市等当地政府大力提倡和发展的综治项目，在还当地一片绿水青山之时，如何成了当地政府的整治对

象？又为何不给予任何补偿？

而在采访过程中，榆林市和神木市两级政府对于此事三缄其口，没有任何有价值的回应。由此，这更使这起事件看起来格外离奇。

神木市对完全有别于严重破坏生态的“秦岭别墅”的环境综合治理项目，不加甄别地采取“一刀切”“运动”式强制关停的“棒杀”，恐将再次引发极大关注和争议。

>>关停综治项目后，火焰区燃烧现象愈发严重。 祁彪摄

层层推动的整治项目

神木市，隶属于陕西省榆林市，是“中国文明的前夜”——石峁遗址所在地，位于陕西北部、秦晋内蒙古三省区接壤地带。总面积达7635平方千米，是陕西省面积最大的县级市。

1982年，陕西省煤田地质勘探队一八五队取得了重大突破：在陕西神木、府谷等7894平方公里的土地上，蕴藏着877亿吨煤。这使得它与俄罗斯的顿巴斯煤田、德国的鲁尔煤田、美国的波德河煤田等并称为世界七大煤田。神木的历史因此被改写。

此后，全国第一产煤大县、GDP破千亿元、全县医疗免费、15年教育免费、千万富翁扎堆、顶级轿车满街跑，成为塞外名城神木特有的标签。

但是，神木在因煤炭而兴的同时，采矿对于当地自然环境的破坏也日益明显。

据相关人士介绍，由于神木市煤炭开采早期采用的采煤方法是“房柱式”或“残柱式”的炮采方法，资源回收率低、安全可靠性差，随着时间的推移，采空区残留的煤柱和顶板开始风化等，引发采空区上部土岩覆盖层大面积垮塌，地面出现裂缝，残留煤开始自燃，大量有害气体泄漏，地下水位不断下降，生态环境衰退，地质环境趋于恶化，给矿区周边群众的正常生产、生活带来极大的负面影响。这就是所谓的采煤沉陷区及火烧隐患区。

面对采空区塌陷带来的社会环境生态问题，神木市委、市政府自2009年以来，全力推进开展矿区综合治理。根据《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》、陕西省政府《关于榆林市采煤沉陷区和火烧隐患区综合治理有关问题的会议纪要》、榆林市政府《关于印发神府矿区采煤沉陷区综合治理试点示范方案的通知》《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》等精神，结合神木实际，出台了《神木县煤矿采空区和火灾隐患区综合治理实施办法（试行）》，通过总体规划，分步实施，先易后难的原则，采用多种技术对覆盖较薄的房柱式采空区进行综合治理。

2009年3月，神木市启动采煤沉陷区和火烧隐患区综合治理试点工作，成立了综合治理领导小组，推动采煤沉陷区及火烧隐患区综合治理项目。

“所谓综治项目，简单来说就是将残留煤挖空，以防残留煤自燃，然后用土将矿坑回填，再进行绿化复垦，实现再造青山绿水的综合工程。它不但可以消除地质灾害和环境污染，合理利用残留煤炭资源和土地资源，同时可以解决大量就业。” 一名综治项目的企业负责人说。

在神木市积极开展综治项目的同时，国家层面也在出台政策支持这一项目。

2016年6月12日，国土资源部联合工信部、财政部、环保部、国家能源局共同发布了《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》。

2016年12月25日，国家发改委发布了《采煤沉陷区综合治理专项管理办法（试行）》文件，明确指明要动用社会各种力量进行治理。

2018年6月27日，国家发改委发改办振兴〔2108〕750号文件将神木市等16个重点采煤沉陷区工程实施方案通过评估论证，并纳入国家发改委采煤沉陷区综合治理中央预算内投资支持范围。

正是在这种背景下，神木市糖浆渠生态恢复治理有限公司、神木县石圪台采煤沉陷区综合治理有限公司、神木市大柳塔炭窑渠鑫泽生态恢复治理有限公司等一批民营企业响应当地政府号召，筹措了大量资金，在神木市各个矿区开展了综治项目，并依照政府的政策和要求，取得了政府会议纪要、发改委立项文件、治理方案、环保局环评文件、林业局林地文件、土地局土地文件、水利局水保文件、安全评价文件等手续。

关关停停的困境

“这个综治项目，治理主体本应该是政府，但是政府没有那么多的资金和精力开展这个项目，才会引入外来民营资本投资参与这个项目。根据神木市的决策，政府将各个矿区划成大小不一的综治片区，然后由我们承包，我们先把残留煤采完，并且把煤按照政府计划卖掉，卖掉的钱，一大部分作为综治项目的投入资金，另一部分作为我们的利润。根据项目规模，每个项目分别缴纳了数千万元或上亿元保证金，支付了大量的村民征地搬迁补偿费用以及按规定缴纳了相关税费。截至2017年，神木市已经审批并在有效期内的18个综合治理项目总投资在150亿元以上。”某综治项目企业负责人说。

然而，综治项目虽然投资巨大，但真实生存状况极其艰难。据了解，自2016年12月6日以来，项目被政府以各种名义进行反复的停工和多轮整改，2017年整整被停工一年，2018年所有施工日期累加起来不足两个月。

而据这些企业介绍，长时间的停工，造成了一系列的严重后果。比如各项目火烧区煤炭持续自燃，资源白白浪费、大气被严重污染，同时也增加了后期治理的难度；各个项目原定的复垦绿化工作没法开展，造成了大面积的裸露地表无法得到及时复垦绿化，客观造成了卫星拍片执法监督中出现的严重后果；各个项目已进驻的施工队的大量机械和人员干干停停，给企业造成了巨大的成本压力。目前，很多企业存在着拖欠工人工资、工程施工费用、设备购买费用、税费、水电费等情况，很多企业四处举债、资金断链、濒临破产；由于企业没有收入，导致应付村民的征地款等无法按时支付，村企矛盾激化。

但就是在这种情况下，这些综治项目仍在艰难推进。以鑫泽项目为例，该项目于2014年12月开工，总治理项目面积5278.2亩，缴纳相关治理费用约6000万元，总投入已达17亿余元。截至目前，该项目已剥离面积2400亩，资源回收大约300万吨，复垦绿化面积约2331亩。

糖浆渠项目位于神木县大柳塔镇石圪台村和布袋壕村，项目治理总面积为1769.76亩，其中剥采面积1629.88亩、外排土场面积139.88亩。截至目前，该项目总投资超5.2亿元，已实际开挖1365.2亩，回填1200亩，完成复垦绿化950亩。

“我们几乎每个项目都回填复绿了几百上千亩的矿区土地，在关关停停的困境下，我们都已经坚持到了极限，因为我们相信我们是在政府鼓励扶持下成立的企业，做的是一件还神木绿水青山、造福子孙后代的事，政府一定不会不管我们，我们总会好起来的。”某综治项目企业负责人说。

然而，2019年1月12日神木发生的一起矿难，却让希望破灭。

据相关媒体报道，2019年1月12日16时30分许，神木市百吉矿业李家沟煤矿井下发生“冒顶”事故。据了解，百吉煤矿当班入井矿工共87人，事故发生后有66人安全升井，21人被困。截至2019年1月13日早晨6点50分，这21人已被确认全部遇难。

这起矿难发生后，神木市政府随之叫停了所有综治项目，并要求企业在2019年2月28日之前自行将现场所有人员、设备以及临时设施全部清场。

“一刀切”式关停却没有任何补偿？

2019年1月22日，陕西省人民政府办公厅下发陕政办发明电〔2019〕4号《关于立即开展煤矿安全大整治工作的通知》，在该份通知中明确：“彻底整治榆林市明盘项目。对各种以整治之名开采煤炭资源的项目要全部关闭复垦，对保留的火烧区治理项目，要经市政府组织复审同意后，按露天矿要求完善设计方案和安全措施，落实生态环保工作要求。”

“陕西省人民政府在2019年1月22日下发《关于立即开展煤矿安全大整治工作的通知》中，只要求对各种以整治之名开采煤炭资源的项目要全部关闭复垦，对保留的火烧区治理项目，要经市政府组织复审同意后，按露天矿要求完善设计方案和安全措施，落实生态环保工作要求。而我们的综治项目都是实实在在在做着复垦还绿的工作，并且各项手续都是完备的，因此并没有担心省政府的这份文件会对我们造成影响。”某综治项目企业负责人说。

但是，文件传达到了榆林市，却出现了变化。

2019年2月14日，榆林市人民政府下发《关于印发榆林市采煤沉陷区和煤层火烧区综治项目专项整治工作方案的通知》“榆政函［2019］29号”，明确要求：对全市正在实施的综治项目一律彻底停工，立即解散施工队伍、撤出施工机械，收回尾留火工品和煤票，确保清理到位、彻底关闭。

据此，2019年春节刚过，18家综合治理企业均接到了神木市政府官员通知：所有综治项目（无论有无火患、有无矿权）一律取缔，政府的所有批复文件一律取消，限期3月底之前对采坑回填复垦。同时，政府在未给企业出具任何书面通知、未和企业进行任何协商的情况下，即派出工作组并带领施工队和设备，强行进入综合治理项目现场，进行所谓的灭火复垦作业。

2019年2月22日，神木市政府出台了《神木市采煤沉陷区和煤层火烧区综治项目专项整治工作方案》，并给企业发出《限期清场通知》。此后，每天派出工作组进驻各个项目，并要求企业在2月28日之前自行解散施工队伍，撤离施工机械设备，拆除供水、供电、彩钢房等临时设施，逾期未完成自行清场的，将按照整治工作领导小组工作安排清场。

“陕西省政府并未要求‘一刀切’式的关闭所有综治项目，而到榆林市政府执行上级政府文件时，采取的处理方式是‘一刀切’式的关闭，这无疑将会给各个企业带来巨大的损失，但政府在强制关停的同时，却只字不提补偿方案，这让我们所有人都无法接受。”某综治项目企业负责人说。

对于神木市政府这种强制关停的做法，这些企业也提出了自己的观点：

1．综合治理并非是破坏环境的行为，而是还社会一个青山绿水的利国利民行为，应当推进并完善，不应被“一刀切”式的关闭，否则，地质灾害和火烧隐患还是会长期存在，生态无法恢复，土地无法利用。

2．神木综合治理项目均取得了榆林市或神木市的政府立项、用地、水保等完整的审批手续，项目本身是合法的，榆林市政府和神木市政府无权随意关闭。

3．企业属于投资人的私人合法财产，榆林市和神木市政府在未与企业协商并经企业同意的情况下，无权强行派施工队进入。该强行派施工队进入作业的风险巨大，如果导致安全事故，责任无法界定。

4．神木市综治项目，涉及5万多民工的就业以及相关产业链人员生存，如被强行关闭，很有可能引起群体性事件，不利于社会稳定。

6．神木市综合治理企业，基于对政府的信赖，投入巨额资金开展综合项目治理，仅仅因为政府的一纸文件，大部分企业的投资无法收回，政企矛盾将加剧，企业以及社会公众对政府的信任感将越来越低。

对于此次事件，记者采访了神木市的相关部门，神木市采煤沉陷区及火烧隐患区综合治理项目整治工作领导小组仅表示，一切都是遵照上级行政命令，有什么问题可以去采访榆林市政府或者市里的整治工作领导小组，而榆林市整治工作领导小组却表示相关负责人都在榆林，无法接受采访。

2018年8月，生态环境部出台《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》，该《意见》中的15条措施中就明确提出严格禁止“一律关停”“先停再说”等敷衍应对做法，坚决避免以生态环境保护为借口紧急停工停业停产等简单粗暴行为。据媒体报道，在生态环境部看来，地方上搞的“一刀切”，非但没有起到污染治理的作用，反而产生了恶劣的社会影响，严重干扰污染防治工作。

在这种背景下，神木市此次关停综治项目事件将如何发展，本刊将持续关注。