全面依法治国：在制度与治理之间

【摘要】党的十九届四中全会《决定》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，对党的十八大以来党领导人民治国理政理论创新、制度创新、实践创新成果高度集成和深度延展，对坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作出了全面阐释和整体部署。坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是新时代重大政治命题，也是新时代重大法治命题。准确理解和把握这一时代命题，需要深刻领会国家治理的核心要义，中国特色社会主义对于制度和治理体系的根本意义，以及坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化对法治的时代要求。

【关键词】国家治理体系  国家治理能力  现代化  法治

【中图分类号】D602                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.23.008

引言

2018年4月8日，習近平总书记会见联合国秘书长古特雷斯时指出：国际上的问题林林总总，归纳起来就是要解决好治理体系和治理能力问题。同样，国内的事情错综复杂，归纳起来也是要解决好治理体系和治理能力问题。党的十九届四中全会通过《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），这是自党的十八大以来，继党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》之后，以“若干重大问题的决定”形式规划和部署党领导人民治国理政的又一纲领性文件。《决定》在党的十八大和党的十九大确立的战略框架内，与党的十八届三中、四中、五中、六中和党的十九届二中、三中全会关于党领导人民治国理政的一系列战略部署一脉相承、递进深化，着力于增强“四个自信”和统揽“四个伟大”，着眼于统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，全面总结和集中概括了中国特色社会主义制度和治理体系建设成就及其显著优势，深刻阐述和系统描绘了以根本制度、基本制度、重要制度为主要支撑的中国特色社会主义制度和治理体系，以及完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求、总体目标和重点任务，全面回应和着重阐释了在我国国家制度和国家治理上，应该“坚持和巩固什么”“完善和发展什么”的重大政治问题，为坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化确立了行动纲领、路线和指南。

党的十九届四中全会立意高远，《决定》充满了新意和深意

党的十九届四中全会《决定》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，对党的十八大以来党领导人民治国理政理论创新、制度创新、实践创新成果高度集成和深度延展，对坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作出了全面阐释和整体部署。

全面概括了中国特色社会主义制度与治理体系建设的重大成就，高度肯定了中国特色社会主义制度和治理体系对党领导人民治国理政和推进社会主义现代化建设的重大意义。《决定》指出：中国特色社会主义制度和治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系;是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系，是能持续推动拥有近14亿人口大国进步和发展、确保拥有五千多年文明史的中华民族实现“两个一百年”奋斗目标进而实现伟大复兴的制度和治理体系。这一定论无疑是保持和增强党领导人民治国理政制度定力，坚持和巩固国家制度和治理体系的主要根据，也是增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的依据。

明确规定了坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。《决定》指出：到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总体目标，将制度与治理关联起来，党的十九大作出分“两步走”实现社会主义现代化的战略规划，在党的十九大确立的战略框架内，《决定》将社会主义现代化聚焦在国家治理体系和治理能力现代化上，与党的十八届三中全会的战略部署安排一脉相承，并将国家治理现代化进程与国家制度建设进展有机统一起来。

全面阐释了中国特色社会主义制度和治理体系的显著优越性。《决定》从十三个方面明确阐述了中国特色社会主义制度的显著优势，各方面的显著优势对国家治理体系和治理能力现代化都具有重大意义。中国共产党是中华人民共和国的缔造者，是中国特色社会主义制度和治理体系建设的最高领导力量，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最强优势;人民是历史的创造者，是中国政治的逻辑起点和最终归宿。中国特色社会主义制度和治理体系的根本在于为了人民和依靠人民，人民当家作主是中国特色社会主义制度的最大优势;全面依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，是国家治理体系和治理能力现代化的基本要求，也是国家治理体系和治理能力现代化的必由之路，全面依法治国是中国特色社会主义制度的最新优势。概言之，中国特色社会主义制度的优势体现在方方面面，中国特色社会主义制度的宏大优势是民主法治统一、政治法治融通，最强优势、最大优势和最新优势有机合成的制度优势。

全面部署了坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略任务。面向二〇三五年基本实现国家治理体系和治理能力现代化和二〇五〇年全面实现国家治理体系和治理能力现代化的目标要求，《决定》立足眼前、着眼长远，从十三个方面明确了让制度和治理体系更加成熟更加定型、更加完善和更加巩固的部署安排，着力于坚持和完善党的领导制度体系，坚持和完善人民当家作主制度体系，坚持和完善中国特色社会主义法治体系，坚持和完善中国特色社会主义行政体系，坚持和完善中国特色社会主义基本经济制度，坚持和完善繁荣和发展社会主义先进文化的制度，坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，坚持和完善生态文明制度体系，坚持和完善党对人民军队的绝对领导制度，坚持和完善“一国两制”制度体系，坚持和完善独立自主的和平外交政策，坚持和完善党和国家监督体系。十三个“坚持和完善”关联一体，党的领导制度居于主导地位、发挥统领作用，而法治即全面依法治国在整个制度和治理体系中一以贯之。

党的十九届四中全会立意高远，《决定》尽显高度和远见，充满了新意和深意。比如，《决定》明确定性中国特色社会主义制度是科学的制度体系，它反映了中国共产党执政、社会主义建设和人类社会发展的规律，反映了民意，也反映了制度和治理的基本逻辑;再比如，《决定》首次描绘了由十三个方面和领域的制度组构的中国特色社会主义制度图谱，尤其突出了党的领导制度是国家的根本领导制度，以党的领导制度体系统领各领域各方面制度建设。将按劳分配为主体，多种分配形式并存和社会主义市场经济体制确立为基本经济制度，进一步完善了国家基本经济制度体系;又比如，党的十八届三中全会将全面深化改革的总体目标表述为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，党的十九届四中全会《决定》明确了坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，它们之间是递进深化的关系，由“完善和发展”到“坚持和完善”，既充分体现了对中国特色社会主义制度的自信，又明确了“堅持和巩固什么”“完善和发展什么”，进一步深化了对制度与治理及其逻辑关系的认识;还比如，《决定》提出了全面实现国家治理体系和治理能力现代化的目标要求，到二〇二〇年全面建成小康社会后，着眼于“第一个百年目标”的战略布局将升级为着力于“第二个百年目标”的战略布局，为“全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党、全面实现国家治理现代化”的战略布局作了充分的理论铺垫和思想准备。

推进国家治理体系和治理能力现代化是新时代重大法治命题

坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是新时代重大政治命题，也是新时代重大法治命题。准确理解和把握这一时代命题，需要深刻领会国家治理的核心要义，中国特色社会主义对于制度和治理体系的根本意义，以及坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化对法治的时代要求。

关于国家治理体系和治理能力现代化与以往所提“四个现代化”的关系。早在党的十八届三中全会确立全面深化改革总体目标后，国外就有学者将国家治理体系和治理能力现代化视为继“四个现代化”即工业现代化、农业现代化、国防现代化、科技现代化之后“第五个现代化”的看法。严格意义上讲，国家治理体系和治理能力现代化是社会主义现代化的另一种表述，或者说是社会主义现代化的主线，与以往的“四个现代化”并非并列关系。也可以这样讲，国家治理现代化是一个具有全新时代内涵的概念，它致力于回应中国特色社会主义进入新的历史方位后社会主要矛盾变化的要求，涵括或者说统摄了以往的工业、农业、国防、科技现代化的全部内容，其核心要义就是国家治理的科学化、民主化和法治化。

关于中国特色社会主义对国家治理体系和治理能力现代化的规定性。坚持和完善中国特色社会主义制度，使制度更加成熟更加定型，进而更加完善、更加巩固，不断加快国家治理体系和治理能力现代化步伐，需要特别强调“中国特色社会主义”的根本意义。“中国特色社会主义”对制度建设与治理运行具有高度规定性，决定着制度的性质和治理的方向，制度更加成熟更加定型、更加完善更加巩固离不开中国特色社会主义的规定性。中国特色社会主义之于制度性质和治理方向来说是最根本的问题，它直接决定着“坚持和巩固什么”“完善和发展什么”。在制度建设和治理实践上高举中国特色社会主义伟大旗帜，以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本依循，是中国特色社会主义制度逐步走向现代化，从而不断推进国家治理体系和治理能力现代化的根本保证。

关于法治即全面依法治国对国家治理体系和治理能力现代化的决定性。准确把握“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一时代命题，必须明确制度与治理的逻辑关系，其中包含体系与能力的关系、制度与法治的关系。治理体系与治理能力是一体两面的关系，有什么样的治理体系就有什么样的治理能力，提升治理能力就必须完善治理体系。党的十八届三中全会将治理与制度联系起来，强调将治理奠定在制度基础上，推进治理现代化必须完善和发展制度。党的十九届四中全会《决定》更加明确了制度与治理现代化的逻辑关系。有什么样的制度就有什么样的治理，治理现代化是完善和发展制度的目标要求，没有制度现代化，就不会有治理现代化，治理现代化的进程与制度建设的进展高度契合。制度建设必须突出法治，制度化的最高境界是法治化，完善和发展制度，必须加强法治建设。法治既赋予制度以精神，又使制度更加成熟更加定型，更加体系化更加结构化。全面依法治国是国家治理现代化的主线，是国家制度和治理体系现代化的逻辑要求，是中国特色社会主义制度更加成熟更加定型、更加完善更加巩固，从而不断推进国家治理体系和治理能力现代化的基本保障。

关于完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化对法治的时代之需。国家治理体系和治理能力现代化是一个集成性、系统性概念，它包含着党的治理现代化、国家治理现代化和社会治理现代化。推进国家治理体系和治理能力现代化是一个整体性、系统性工程，高度概括为推进国家治理现代化，展开来就是党的治理现代化、国家治理现代化和社会治理现代化系统推进、一体建设。应当特别强调党和国家治理现代化的高度关联性，没有党的治理现代化就不会有国家治理现代化，当然也就不会有社会治理现代化。党的十八大以来，法治成为党领导人民治国理政的基本方式，围绕治理展开的法治充满了时代精神。新时代新法治，无论是“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持依规治党和依法治国有机统一，还是推进新一轮党和国家机构改革，加强党内法规与国家法律有机衔接，等等，都是适应党和国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。

法治成为中国特色社会主义制度和治理体系的基石

改革开放40多年来，社会主义建设取得巨大成就，尤其是党的十八大以来，党和国家事业取得历史性成就，基本经验就是坚持解放思想、实事求是，始终把经济建设摆在中心位置，不断推进民主法治建设。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新的历史方位，经济社会政治发展汇聚成国家治理现代化进程，全面依法治国成为中国特色社会主义制度的最新优势，法治成为中国特色社会主义制度和治理体系的基石。

坚持和完善中国特色社会主义制度，必须加强法治。如前所言，基于法治是治国理政的基本方式和中国特色社会主义制度基石的判断，党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”重大命题，各方面各领域的制度建设聚焦在法治上，继而党的十八届四中全会提出“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，两次全会作出的战略部署合成了“制度-法治-治理”即“完善和发展中国特色社会主义制度，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，推进国家治理体系和治理能力现代化”的逻辑体系。党的十九届四中全会《决定》在充分肯定中国特色社会主义制度建设成就时使用了“制度和治理体系”的表述，进一步加强了制度与治理的逻辑关系。毫无疑问，法治就处于制度与治理之间，全面依法治国是制度与治理内在逻辑关系的主线，“制度-法治-治理”逻辑已经深深嵌入中国特色社会主义制度，并成为党领导人民治国理政的行动逻辑。

加强法治必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以习近平全面依法治国新理念新思想新战略为根本依循。习近平全面依法治国新理念新思想新战略是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是中国特色社会主义法治理论的精髓。以习近平全面依法治国新理念新思想新战略为依循推进中国法治建设，应当更加强调和突出人民法治理念、法治中国思想和全面依法治国战略。在法治建设上贯彻以人民为中心的发展理念，充分反映人民民主的要求，充分体现人民的法治实践主体地位;反对人治和超越法制，保障人权、公正司法，制定良法和确保全体守法，加强民主、维护权威，推进治理、实现善治，形成法治中国思想体系;坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国与以德治国相结合，坚持依法治国和依规治党有机统一;坚持全面依法治国与全面深化改革、全面从严治党、全面实现国家治理现代化的统合;等等。

加强法治必须在党、国家和社会各方面各领域全面实践法治。如前所言，国家治理现代化是一个集成性、系统性概念，理论上可以解析为党的治理现代化、国家治理现代化和社会治理现代化。推进治理现代化的实践需要党内法规、国家法律和社会规章形成合力，致力于在三条战线上全面推进法治。应当特别强调党内法规制度与社会规章制度对于国家治理现代化的意义。党内法规制度建设要实现对党的建设和党的领导的全覆盖。党的建设包括政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和制度建设，政治建设为统领，制度建设贯穿于党的建设全过程，把党的建设纳入由党章党规党纪构建的制度框架。党的领导是全面领导，党的领导的各方面各领域也要实现制度化、规范化和法规化，把党的领导纳入由党章党规党纪铺设的法治轨道。加强党内法规制度建设，推进全面从严治党、依规管党治党，推进依规治党、依法执政、依法行政、依法治国有机统一，巩固国家治理现代化的政治前提;社会治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。社会治理现代化必须完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理新格局，尤其强调法治社会理论与实践的重要意义，加強社会规章制度建设，推进社会治理创新，以社会规章制度为基础，完善社会治理体系和治理结构，构建共治与自治相统一、法治与德治相结合的社会治理体系，创新发展自主、自给、自律、自洽的良好社会形态，夯实国家治理现代化的社会基础。

加强法治应当强调党内法规制度建设，深入推进依规治党，推进依法治国与依规治党有机统一。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。这里的法度主要是由党章党规党纪确立的法度。党的十八届四中全会专题研究全面依法治国重大问题，提出“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，中国特色社会主义法治体系由完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及完善的党内法规体系构成。党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，是全面依法治国理论创新制度创新实践创新的重大成果，不仅拓宽了中国法治建设的视野，也扩展了法治中国建设的格局。将法治融入党内治理，加强党内法规制度体系建设，深入依规管党治党，推进全面从严治党，促进依法治国和依规治党有机统一，进而推进党和国家治理体系和治理能力现代化。这无疑是中国共产党的重大法治理论创新和重大法治实践创举。

党的十八大以来，党内法规制度建设取得了巨大进展，基本形成了由党章统领的党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规密切关联的“一章四规”体系。按照党内法规建设规划，到二〇二一年形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。党的十九大为此对党内法规制度建设提出明确要求，实现党内法规对党的建设和党的领导各方面各领域全覆盖。党的十九届四中全会《决定》贯彻党的十九大精神，着眼于全局和长远，确立了党的领导制度在中国特色社会主义制度中的首要地位和统领作用，明确了党的领导制度体系的基本要素，概括了健全总揽全局、协调各方的党领导制度体系的基本要求，着力于建立不忘初心、牢记使命的制度，坚定维护党中央权威和集中统一领导制度，健全党的全面领导制度，健全为人民执政、靠人民执政各项制度，健全提高党的执政能力和领导水平制度，完善全面从严治党制度。《决定》将党的领导制度建设提到前所未有的高度，为党内法规制度建设提出了更加明确和具体的要求，也为新时代中国特色社会主义制度建设注入了新的活力。

结语

党领导人民治国理政，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是一项长期性、系统性的政治和法治工程。法治是党领导人民治国理政的基本方式，全面依法治国是党和国家治理体系和治理能力现代化的一条主线。从党的十五大到党的十九大，法治由依法治国发展到全面依法治国。概言之，改革开放40多年来，中国法治建设与时俱进、与势并行，法治中国建设砥砺前行、蔚然成风，全面依法治国在制度与治理之间互联互通、相辅相成，提升了制度精神境界和价值性，导引着治理走向善治和现代化。

责 编/周于琬

Fully Advancing Law-based Governance of China： Between Institution and Governance

Xiao Jinming

Abstract： The Decision of the Fourth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee was made under the guidance of the Xi Jinping Thought on Socialism with Chinese Characteristics for a New Era. It has highly integrated and deepened the theoretical， institutional and practical innovation achieved by the Party in leading the people in governing China since the 18th CPC Congress， and has set forth and made overall arrangements for establishing a sound socialist system with Chinese characteristics and modernizing China's system of governance and governance capacity， which are major political and legal issues in the new era. To accurately grasp the two issues， we need to deeply understand the core meaning of national governance， the fundamental significance of socialism with Chinese characteristics for the institution and governance system， as well as the requirements upon rule of law due to establishing a sound socialist system with Chinese characteristics and modernizing China's system of governance and governance capacity.

Keywords： national governance system， national governance capacity， modern， rule of law

肖金明，山東大学法学院教授、博导，法治中国研究所所长，威海校区法学院院长。研究方向为宪法学与行政法学、政治学、党内法规和法治社会研究。主要著作有《中国法治泛泛而论》《党内法治的逻辑与范畴》《老年人权益保障立法研究》等。