地方政府性债务管理问题浅见

2019-03-11李惠忠内蒙古满洲里市审计局

审计月刊 2019年2期

◆李惠忠/ 内蒙古满洲里市审计局

审计署2011年第35 号审计公告结果表明，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.72 万亿元；2013年第32 号审计公告结果表明，截至2013年6月底，全国地方政府性债务余额17.89万亿元。财政部《2017年12月地方政府债券发行和债务余额情况》显示，截至2017年12月末，全国地方政府债务余额16.47万亿元，控制在全国人大批准的限额之内。从近几年的地方政府性债务数字变化情况来看，2010年至2013年我国地方政府性债务增长速度快，2017年党中央和国务院要求化解政府债务后，我国地方政府性债务趋于稳定。

地方政府性债务在支持地方建设和经济社会健康发展、提高公共服务能力、提升城市品位、改善百姓生活水平等方面发挥了重要作用，取得了明显的社会效益、生态效益和经济效益。但是，当债务达到或超过警戒线后，就会带来巨大的危险，不仅会阻碍地方经济社会可持续发展，还会加剧经济结果的不平衡，甚至会影响社会系统环境。

一、我国地方政府性债务的成因

（一）事权和财权不相称使地方政府性债务形成必然

我国1994年开始实行以增值税为主体的财税体制改革，中央财力不断增加，财权集中，事权却不断向地方政府转移。随着社会主义市场经济的不断深入，地方政府事权和财权不相称的矛盾逐渐呈现出来，如基础设施建设这一领域市县级财政保障能力远远不足以适应日益增长的建设速度要求，在实施这些项目时，不可避免地因政策性财政配套资金到位不及时引发地方政府性债务。

（二）基本建设的不断加大导致举债累积

近年来，随着国家积极财政政策的实施，批准和实施了一系列保增长扩内需的项目，地方政府也为了GDP的增长大量进行基础设施项目建设，导致债务急剧增加。

（三）考核体系不健全致使政府举债人为扩大

党的十八大之前，国家对地方政府及领导干部的考核存在“重视政绩考核、轻视债务考核”的倾向，考核指标主要是：GDP总量、财政收入、招商引资、工业园区建设、固定资产投入等，变相助长了一些地方政府的盲目举债。加上很多地方政府领导干部存在急功近利思想，希望任期内有所成绩，因而会加大融资举债力度，用于所谓的能够增加GDP 和自己业绩的工程项目。

（四）金融机构放贷政策宽松

现阶段，各城市各地区不断竞争，通过借助金融结构的贷款增加可用资金已成为各级政府加快发展的必备法宝。各地政府通过成立融资平台、PPP融资、政府购买服务等方式变相取得资金，形成隐性贷款。并且在国内经济下行的压力下，金融机构不愿意放贷给中小企业，更愿意把资金转移到政府运作的项目上，转移到政府融资平台，或者与政府合作成立的各种基金，变相放贷给政府，这便造成了各地政府性债务增量大、增速快的状况。

（五）对政府性债务缺乏有效的监管

在制度机制方面，地方政府没有明确规定政府性债务的主管部门，也没有出台相应的债务规章制度，所以存在多头举债、举债情况不清晰的情况。在监督体系方面，人大、政府、纪委等相关部门还没有形成监督合力，没有能及时有效地对政府性债务情况实施监管。

二、我国地方政府性债务管理中存在的主要问题

（一）债务分类复杂、数据不准确

我国地方政府性债务分类繁多，口径繁琐，包括：国内债务、外国政府的债务；系统内债务、系统外债务；显性债务、隐性债务；负有直接偿还责任债务、负有担保责任债务，等等。由于债务制度不健全，地方政府对举借债务缺乏法制观念，从而对债务管理不到位，多渠道举债、掩盖真实债务状况，造成债务总体规模、结构、资金投向等数据不实。

（二）债务总体规模过大、增长过快

审计署的审计结果表明，2009年至2013年我国地方政府性债务增长过快，政府偿还债务的压力也明显增加，政府性债务占GDP 比重逐渐加大。未来十年是我国地方政府偿债的高峰期，在一定程度上压缩了政府支出空间，制约了政府宏观调控能力。

（三）举债行为缺乏约束

一是举债主体多元化。由于举债机制不完善，发改委、项目主管部门、城投公司都可自行举债；财政部门参与部分债务管理；交通、教育、乡镇等单位也背负诸多债务。这种多部门的举债主体不便于对债务进行统一管理，管理易失控。二是举债程序不规范。没有制定科学合理的地方政府长期举债规划，举债行为随意性强，没有严格的举债审批程序，监督弱化。三是违规违法举债。我国《预算法》、《担保法》规定政府部门不得对外提供担保和反担保，意味着地方政府不得变相举债。而实际上，地方政府广泛举债已经违反了上述法律规定，如政府融资平台的董事长是由政府主要领导兼任的，这本身就是违法的。但是，从地方经济发展角度看，地方政府通过举债，增加财政预算资金来进行基础设施建设是可行的。

（四）地方政府缺乏风险管理意识

由于地方政府性债务的借债人是政府各职能部门或融资平台公司，偿债人是地方财政，所以地方政府对债务负主体责任。当前地方政府对债务缺乏风险意识，不重视债务管理，没有充分评估当地政府的融资能力和偿债能力，债务风险管理缺失。

（五）债务资金使用管理不到位

政府债务资金主要用于农村和城市基础设施及民生项目建设，资金使用主要由地方政府统筹安排，项目单位具体使用。然而实际操作中，没有落实好项目法人制，未真正形成项目管理的监督机制。如有的地方政府违规使用债务资金进行楼堂馆所建设及装修，有的债务资金用于一般经常性支出，弥补地方财力不足。

（六）财政数据造假导致偿债风险加大

继辽宁省自曝财政数据造假之后，内蒙古自治区也自曝财政收入数据不实，存在虚增空转的现象。审计署公布的2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果中，云南、湖南、吉林、重庆4个省份的10 个市县(区)虚增财政收入15.49亿元。为了政绩好看进行财政数据造假会导致偿债能力不足，决策失误。

三、加强我国地方政府性债务管理的对策

（一）防范化解政府债务风险

防范化解政府债务风险已是当下各级政府的首要政治任务。应坚决叫停一切违法违规举债行为；制订详细周密的债务化解方案，明确整改时间表和路线图，坚决整改不规范不合规的隐性债务；确保系统外债务“只减不增”,系统内债务“借、用、还”有效规范；严格实行预算和限额管理，规范举债行为，加强全口径预算管理，依法依规管理好、使用好债券资金；理清政府和市场的关系，杜绝依靠过度举债谋发展的现象，推动政府基金、政府融资平台市场化转型；

坚持“改革创新、开放共享”，在持续化解现有存量债务和隐性债务的同时，坚持用改革创新的思路和方法，走市场化的路子，积极探索债转股、股权转让、特许经营等方式，逐步消解政府性债务压力。

（二）健全债务管理制度

1.建立规范的债务管理制度。制定和完善一整套统一、规范的地方政府性债务管理制度是强化地方政府性债务管理的前提。建议出台《债务管理法》，严格举债程序，明确责任落实。同时建立完备的债务还贷机制：一要明确偿债来源；二要建立偿债基金；三要制定切实可行的债务偿还计划；四要多方筹集资金，妥善解决政府举债融资遗留问题。

2.制定规范的债务管理措施。地方政府举债涉及众多单位和部门，因此，要想制定规范的债务管理措施，必须成立政府性债务管理委员会，专门研究政府债务方针政策情况。财政部门要编制债务长远规划及年度债务收支计划。金融机构要加强信贷管理，对地方政府融资项目必须严格审核及追踪监督，确保融资项目资金的使用符合国家各项规定。政府融资平台要按照市场化运作机制，注入优质资产、增加资金来源、健全管理机制，自主经营、自负盈亏，为地方经济社会发展服务。

3.合理运用风险防范手段。面对债务风险不断加大的现状，地方政府要提高自身债务风险防范意识和能力，并合理运用风险防范手段规范政府举债、用债、偿债行为。如：在举债阶段，合理评估自身偿债能力，以确定合理举债规模；在偿债阶段，财政部门应按照预算要求，筹集资金，有计划地分期分批偿还贷款；在债务资金监督阶段，要严格执行国家各项规定，充分发挥人大、纪委、审计等监督力量，加大监督检查频次，加大惩处力度，确保债务资金的使用规范高效。

4.提高政府债务资金使用效率。一是要把地方政府债务纳入预算管理。从债务预算环节到债务申请使用到债务偿还，加强债务借管用还全过程的监管。二是要发挥好债务资金的引导作用。通过地方政府在基础设施、民生领域投入债务资金，带动社会和民间资本的投入。三要规范债务资金使用方向。政府债务资金要退出竞争性行业，投向中央投资需政府配套的项目、事关民生发展项目、事关长远和发展后劲的项目。

（三）规范举债融资机制

1.加快政府职能转变。要通过简政放权，加快政府职能的转变。将地方政府从生产者、决策者、监督者的角色，转变成为社会和民众提供管理和公共服务的角色上来，将历史形成的集权不断简化下放，让市场在资源配置上起决定性作用。重点改革以做大GDP、招商引资为政绩的指标考核机制，改变靠经营土地、靠扩大政府投资、靠高投入高消耗带动发展的旧模式，找准政府的定位，真正把政府由“全能型”转为“服务型”，由“无限型”转为“有限型”，在完善政府治理、改善公共服务上下功夫，同时创新监管机制和监管方式，提高监管效能，推动建立廉政政府，把债务资金用到改善民生、增加人民群众福祉上来。

2.重新划分地方政府的财权和事权。要从根本上解决地方政府债务带来的一系列问题，我们就要修改现行的财政体制，完善财税体制，合理确定各级政府的财权与事权，处理好各级财政之间的收入与支出关系，从根本上解决地方政府在事权和财权上不对等的问题。同时，进一步修改健全财政转移支付制度，对经济发展水平和财政收入较差的地区和政府要加大转移支付力度，增加地方财政的财力水平，促使其地方举债规模的降低。合理确定地方政府的财权和事权，将会增加地方政府自由支配资金的能力，也会引导地方政府朝合理的方向使用资金，发挥财政资金的最大使用效益。

3.规范举债融资行为。近几年国务院及国家有关部门陆续出台了一系列旨在规范地方政府举债融资行为的规章制度。如2014年印发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，依据此意见，财政部制定了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》；2016年财政部印发《地方政府一般债务预算管理办法》、《地方政府性债务风险分类处置指南》；2017年财政部、发改委、司法部、央行、证监会、银监会等六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》；2018年《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》已经下发到地方。以上文件对于中国经济可能产生的债务风险予以了规范，地方政府要按照国家规定，采取有力措施防范地方政府性债务风险，及时有效化解地方政府隐性债务，保障经济社会健康运行。