金融监管框架的国际范本与中国选择

鲁篱 田野

〔摘要〕 站在历时性维度对金融监管框架进行解构主义分析，可知其是一种“地方性知识”;金融监管框架概念中预设的“监管-风险”二元对立结构并非泾渭分明、稳固不变的，监管不当可能诱发新风险，故监管并非金融监管框架中的永恒中心。以国际主流监管框架为基本素材，对金融危机后各国监管改革方案进行解构性分析，在此基础上对统一监管、分业监管、双峰监管、超级央行等关键词重新剖析后，可知废除分业监管、成立单独机构统一监管、超级央行及双峰监管皆非我国当前最优选择。以一行一委两会的新设计为雏形，未来我国监管框架改革重点在于：以风险和目标为导向;建立健全金融监管法律体系;强调功能监管和宏观审慎监管;合理配置央地监管权责;细化金融稳定发展委员会协调监管权能等。

〔关键词〕 金融监管框架;解构;宏观审慎监管;功能监管;分业监管

〔中图分类号〕D438 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2019）01-0072-14

引言

金融监管框架设计对国家治理意义重大。优良的监管框架能够有效配置监管资源、预防金融风险、引导金融促进经济良性发展，然而监管框架若滞后于金融市场的发展，也可能变成风险滋生的“温床”。近年来在金融监管领域涌现出许多新问题，诸如因宏观审慎监管薄弱而造成的股灾、影子银行等系统性金融风险隐患，由地方金融监管权顶层设计缺失而引发的区域性金融风险，混业经营与单纯机构监管模式冲突所导致的监管套利，金融控股集团、民间金融、互联网金融等新兴金融模式带来的大量监管空白，随民间融资、担保公司、小贷公司跑路等恶性金融事件频发而衍生的社会不稳定因素等，充分映射出监管框架与现实需求之间日益尖锐的矛盾。

随着金融稳定发展委员会的成立、银监会与保监会的正式合并，第一轮监管体制改革尘埃落定。然而这仅仅是监管框架改革的开始而非结束。一行两会新体系尚缺乏目标、内涵、机构协调、价值平衡等内容填充，金稳委下一步也将要与金融市场、监管部门等不断对接磨合，其运行机制、侧重领域、权力边界等仍需进一步讨论研究。职是之故，本文拟在对金融监管框架的关键性要素进行解构分析的基础上，重新整合监管制度改革的基本逻辑，力求提供一个具有新时代中国特色的、经济“新常态”意义上的平衡、稳定而又不失效率的监管框架蓝本。

一、全球金融监管框架基本模式与我国金融监管改革动向

根据三十人集团关于金融危机后监管框架的分析报告，全球共有四种主流监管进路，分别是“分业监管”“功能监管”“统一监管”和“双峰监管”。四种模式各有千秋，各国根据自身的资源禀赋优势与所处发展阶段的特殊要求，各取所需。美国选择分业监管与功能监管相结合的伞形监管框架;英国与澳大利亚采用双峰监管框架;日本、德国是统一监管的典范;我国则是分业监管的代表，由各个金融监管部门分别对所属领域进行行业监管。

分业监管曾以其分工明确、易于操作风靡全球，尤受广大发展中国家青睐，如今却由于协调性差、监管责任不清、宏观审慎监管能力弱而饱受诟病。〔1〕针对分业监管面临的困境，哈佛大学莫顿教授提出，在技术革命日新月盛、金融产品设计不断推陈出新的时代背景下，以“功能主義”作为监管框架的理论基础，应对金融市场的动态运行。〔2〕“功能主义”理论上弥补了金融创新给机构监管带来的制度豁口，但是混业经营模式下金融手段的精益求精和灵活搭配都要求监管层具备极高的理论水平。发达国家对此尚无法熟练应用掌握，对于金融发展水平相对落后的发展中国家和地区而言，该模式无疑更具有挑战性。“统一监管”亦是为解决监管重叠与监管空白而生。例如20世纪90年代末英国为适应自身高度发达的金融市场，保障整个金融服务体系公正、高效、廉洁、有序运行而设立了金融服务局（FSA）。虽然由于政府更迭等原因，FSA已在2013年被双峰监管所替代，但作为全球曾经最具影响力的统一监管机构，15年生命周期内积累的大量经验仍成为诸多金融市场较小、系统相对薄弱的新兴经济体、发展中国家、金融转型期国家的框架指南。后者出于简单易行等操作层面上的考虑，纷纷向统一监管抛去橄榄枝。“双峰监管”从监管框架的结构设计入手，以此克服监管冲突，同时通过以目标为核心的专业机构设置提高监管的专业水平。三十人集团认为双峰监管是未来金融监管的发展方向，同时也明确指出监管机构的设置应与本国国情相适应。〔3〕Michael Taylor作为双峰监管的主要倡导者，详细论证了该模式的价值和优势，并希望通过双目标的机构设置，实现审慎监管与行为监管的分离，同时达到维护系统性稳定和保护消费者权益的目的。〔4〕

针对我国在宏观和微观维度上的监管困境，主流意见认为应当借鉴英国在金融危机后实施的“双峰监管”框架，建立以宏观审慎为核心的“超级央行模式”的金融监管体系;也有学者主张将银监会、证监会、保监会合并为金融监管委员会，统一协调各个监管机构之间的工作，领导和指挥金融市场的“一行一会”模式。〔5〕曹凤岐等基于比较英美在金融危机后的监管改革，提出建立统一的金融监管机构、伞形金融监管体系的思路〔6〕，与此相对应，国务院发展研究中心、全国人大财经委等主张合并三会，成立综合金融监管委员会，并下设微观审慎管理局、市场和行为管理局〔7〕;也有法学家颇具前瞻性地提议，仿效英国FSA，通过将银监会和保监会合并为一个微观审慎机构，打造一个以系统性金融风险监控为重心的宏观审慎管理框架。〔8〕

学者们在改革的整体方向上达成一致，即分业监管向综合监管与双峰监管过渡、机构监管向功能监管和行为监管扩展。在监管机构融合的时代呼声中，也有学者清醒认识到单纯的机构合并难以从源头上攻克现有难题。如李剑阁提出，金融监管体制改革核心在于明确权责，简单成立一个超级监管机构并不解决金融监管疏漏缺失的问题;吴晓灵表示，监管体制改革不是简单把监管部门合在一起，而是要根据银行、证券、信托、保险的不同功能和特点分别监管;此外，李扬和魏加宁都反对将银监会与央行重新合并，认为仍旧存在货币政策与监管“同步震荡”、过度调节的问题。〔9〕

随着2017年7月第五次金融工作会议决定设立“国务院金融稳定发展委员会”，2018年3月银监会与保监会合并为银保监会的改革方案出炉，由“金稳委”统筹“一行两会”监管工作的新框架雏形初现，以一剂猛药回应了理论界的疑虑：机构的统合并不是解决监管问题的万能良策;银保监会主席同时兼任央行领导的人事任命同时表明，该次监管体制改革并未简单照搬任何一种国际范本，而是探索了一套具有中国特色的宏观审慎和微观监管相协调的监管均衡架构。下文拟基于金融监管框架改革的基本逻辑，运用解构主义分析方法探索不同监管要素与我国金融市场的匹配成对，对国际上流行的几种监管模式进行批判性解析，对我国未来可能面临的监管困境以及一行一委两会基础框架下监管体制的深化改革方向作前瞻性思考。

二、从“结构”到“解构”：“金融监管框架”现象的解构主义剖析

“解构”（destructuring）这一概念最早由海德格尔在《存在与时间》中提出，原意为分解、消解、解除结构等，后经德里达的发展创新，形成“解构主义”（deconstruction）哲学。按照德里达的界定，解构主义是一种“双重写作”与“双重阅读”〔10〕，即透过多元视角进行概念和分析框架的拓新，从而避免思维的形而上学，及时消解因事物内部二元结构固化而积滞的制度性阻碍，实现自我的重新发现。制度和社会结构可以成为解构主义更复杂深邃的哲学文本。本文采取德里达的解构主义分析进路，以及后现代主义的建设性向度后现代哲学有两种向度，一种偏重于“解构”，一种偏重于“建构”，本文虽采取了解构主义的进路，但解构主义只是作为制度分析工具，本文在整体哲学观上选择建构主义。，方法论步骤是：第一步，预设结构。从概念入手，在分析对象中确立结构主义视阈下的二元对立关系;第二步，解构。回归现象本身，观测制度运行的真实状态，得出结构主义所预设的矛盾对立面间并不存在稳固不变的绝对力场，所谓的二元对立关系实际处于不断的流变中，从而“展示那些据说产生了某一核心概念或理论前提的话语是如何转而反对自身的，揭示某种结构在形成自身的历史过程中可能掩盖了什么、排斥了什么”〔11〕;第三步，建构。解构的目的并非摧毁，而是建构，通过解构找到旧框架自我结构关系中阻碍金融监管的关键因素，从而构建新的制度结构。

沿着上述思路，首先需要先厘清金融监管框架的结构性关系。“金融监管框架”是现代金融监管研究中一个重要的隐性概念，虽被大量提及，却缺少精确定义。正如有学者指出，“现有的国际金融监管框架是一点一滴拼凑而成的。当然，这种拼凑并不是漫无目的，每一个国际金融监管机构的设立都与银行破产或金融危机有着紧密的联系。”〔12〕“金融监管的核心要义是阻碍风险，收缩风险的传递效应，防止风险外部性泛滥。”〔13〕金融监管框架本质上是各国对金融风险的应对策略，其内涵中蕴藏着对抗风险的天然职能。从结构主义出发，可以从其概念中提取到“监管-风险”的二元对立关系。这种二元对立结构集中体现为，各国总是以金融危机为节点和契机进行金融监管框架的改革。尤其是2008年全球金融危机后，无论是发达经济体还是新兴市场国家都开始先后建立宏观审慎政策框架，结束了自20世纪80年代末华尔街大崩溃以来长达20年的大稳健时代;“监管-风险”的对立关系亦体现为以英美为代表的“立法先行”或“立法跟进”式金融监管改革。金融立法既是通过行为规制防控金融危机的关键手段，又是引导金融体系规范化，从而对危机后的金融市场及时止损的主要策略。比如，美国《联邦存款保险公司修正法案》加强对交叉业务的监管〔14〕，作为补丁完善了分业监管的漏洞，增强了监管框架的激励相容能力;英国通过2000年《金融服務与市场法》确立了统一监管模式，又于2012年颁布了新的《金融服务法案》用双峰监管替换了统一监管，这也是英美学者在谈论“金融监管框架”时总是习惯与立法联系起来的原因。侧面说明了前者是一种被强制立法固定化下来的机构和权能组织系统，彰显了“监管-风险”关系的共时性色彩;监管-风险的对立关系进一步体现为我国的监管框架改革总是唯风险治理马首是瞻。20世纪90年代对央行大一统格局循序渐进的改良就是基于人民银行微观监管政策与宏观货币政策间松紧矛盾会触发金融风险的隐忧。在1997年亚洲金融危机的催化下，一行三会分业监管的框架最终尘埃落定;而金融市场监管在专业化轨道上运行了15年后又被新框架打破更是矛头直指系统性金融风险。近年来随着金融行业经营模式趋于灵活，金融业态间合作加强，统一和完善金融监管体系、防范系统性金融风险的呼声渐高〔15〕，一行一委两会协调监管的框架遂应运而生。2018年3月全国人大通过了国务院机构改革方案，银监会与保监会整合为银保监会，且它们拟订行业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行，最终由金稳委统筹协调各金融管理部门工作。

结构概念的基本形式是结构总是需要一个中心的“在场”，以限制结构内部由差异活动而造成的不稳定的自由游戏。在“监管-风险”的静态链条中，监管无疑处于在场的中心位置，肩负着保障整个金融监管框架结构平稳延续的制度使命。然而为了保障在场的统领地位，监管虽然属于结构，却又必须凌驾于结构内一切其他因素之上，不受结构运转规则的限制，即监管作为独一无二的中心，既在金融监管框架内，又超越于框架之外，而这种自反性结构失衡可能引发监管框架被监管内核裹挟着走向金融抑制，并诱发新的风险，即对风险的监管会受到监管架构的阻碍，从而形成“危机-改革-危机”式轮回。

以先前的分业监管机制为例，一行三会根据立法或者行政授权分管不同金融业务，但“谁家孩子谁抱走”的规则造成了监管空白，这又分两种情况：1.有的行业因为监管困难或者利益瓜分纠葛无人问津，比如P2P。地方政府为促进地方融资多采取地方保护主义，可能导致监管俘获;2.分业监管造成监管重叠（多头监管）。因为监管空白，机构间争抢监管权，造成监管竞争。监管口径不一又给市场留下了监管套利的漏洞。监管专业化对单独行业而言是福音，分业后的深耕细作更利于提高单独监管水平，而监管割据亦同时催化了金融风险跨行业、跨地带的传染性基因，诱发了影子银行等宏观审慎风险，最终从内部瓦解了分业监管框架。当监管框架的自反性阻力成为主要矛盾，即系统性金融风险的主要诱因时，就会面临消解重构。正因如此，我们迎来了新一轮金融体制改革，切除分业监管的监管空白、监管套利、信息共享机制缺失三大毒瘤恰是此次改革的目标。银保合并强化了综合监管，打破分业监管下的区域划分，形成统一的监管口径，减少了监管的重叠与空白，有效预防了监管套利;将银行业、保险业重要法律法规草案制定权和宏观审慎监管权收归央行，落实了发展与监管的职能分离，有利于监管资源优化配置，统筹协调金融发展。但新框架同样面临自反性风险问题：一方面混业监管下的“同步震荡”重返视野，另一方面强监管下的金融抑制也可能引发系统性金融风险。①

“这一点貌似悖反，其实在理，中心总是在总体的中心，然而由于中心不属于总体，因此总体把它的中心置于别处，中心并不是中心”。〔16〕透过解构主义的显微镜，“监管”未尝是金融监管框架永恒的核心所在。这要求我们从现象学基本原则出发，回归现象本身。如索绪尔所说，“共时‘现象和历时‘现象毫无共同之处：一个是同时要素间的关系，一个是一个要素在时间上代替另一个要素，是一种事件。” 共时性现象更接近一种静态的概念，而加入了时间维度的历时性考察才是真正回归到现象本身。也只有调整到历时性的观测维度，金融监管框架才可以被看成是一种成熟的金融市场调节制度，是一系列时段，一系列人、监管要素与金融市场的自由配对组合，是“实践语境”下若干具体制度选择连接而成的绵延不绝的动脉系统，是一个动态的运行过程。

金融监管框架的功能包含各个监管部门的职权划分、组织协调机制、权力边界。通过框架设计将整个金融监管统合成一个整体，以保证监管没有盲区、监管一体化、消除监管套利。在不同历史时期，通过不同顶层设计，或强监管，或强效率，突出特定的监管倾向。因此，监管未必是一个时段内的框架核心。是否成为核心，要看当时整体的金融市场运行状况。如果将2008年世界金融危机作为一个历史节点，后危机时代的国际监管框架更趋向于宏观审慎监管的制度设计，以“强监管”为目标，“监管”的确应为当前世界范围内金融框架改革的重心。〔17〕但即便在大的时间维度下，由于全球各区域金融发展水平、监管水平不均衡，各自的金融监管框架实际是金融发展不同历史时期内的“地方性知识”。所以在同样的强监管目标下，不同的监管框架也有着不同的监管侧重。如监管水平较低的国家多选择分业监管，在这种框架设计下，可以更大程度地进行精细化的行业深入监管;监管水平较高的国家则较为注重功能监管，和提高监管当局在该领域的监管水平纵向深入化发展。

值得注意的是，监管侧重的关键在于埋藏于监管框架内部的监管理念与监管原则，而非浮于表面的架构或具体的机构功能调整。

三、危机后各国金融监管框架改革方案的建构性分析

尽管新一轮框架改革看似已落下帷幕，中国式“双峰”已成为舆论对本次改革的通用注脚。但姑且不论这个定位是否精当，仅仅“一行一委员两会”的顶层设计雏形还难以定义未来中国金融监管的具体航向。比如在是否选择混业经营、如何对待混业经营的核心问题上，尚存关键性分歧。并且，正如英国金融改革专家所言，“金融体系具有动态和适应性的特征。因此任何金融监管体制想要控制体系内的风险，自身也要有适应性。过去的经验表明，过于僵化的监管体系很快会变得没有意义。在某些领域和国家，监管规则在墨迹未干时就已经出现了反思和修订的呼吁。这既带来了威胁，也提供了机遇。机遇在于，需要保证监管架构的更新与灵活。同样，任何变化过程都会威胁金融稳定。”〔18〕尤其当前国际金融局势风云变幻，金融市场动荡不安。英国脱欧、美国退出TPP等黑天鹅事件昭示着“民粹主义、逆全球化和国际贸易及投资保护主义抬头，逐渐成为全球经济复苏的重大风险之一”〔19〕;不按常理出牌的美国经贸政策连同持续发酵的中美贸易摩擦导致全球贸易不确定性攀升、金融全球化受阻、新兴市场货币贬值与资本外流压力增大;以德意志银行和意大利银行为代表的欧洲银行业挥之不去的风险阴影亦是一柄悬在全球银行体系上方的达摩克利斯之剑。

有着长期金融发展历史、积累了丰富风险应对经验的英美在2008年危机后尚且经历了长期的框架调整过程，我国作为新兴金融市场，监管框架改革注定不会一蹴而就，更应是一个由点及面的“渐进式”过程。银保的合并只是一个起点，目的是为金融监管体制的中长期改革打好基础。而站在当前的历史情境下，对国际上盛行的几种金融监管机构设计理念和功能设置等进行分拆与解析，在此基础上进行中国金融监管框架的要素重组分析对我国的监管理念定调、制度设计大有裨益。

在对“金融监管框架”进行了共时性现象维度的结构概念预设，以及历时性现象维度的解构主义分析后，可以达成如下论断：除在核心价值和监管目标上具有一致性外，我国以及各国的金融监管框架应当是若干不同的制度重构过程，互相之间并无脱离地方性知识语境的借鉴需求。又根据前述全球金融主要金融监管进路和学者们针对我国现有情况提出的几种监管框架改革方案，可以析出如下关键词：统一监管、双峰监管、分业监管、混业监管、功能监管、央行监管、宏观审慎、微观审慎、超级央行、监管协调机构。这些一级概念之间又形成了一定的内生性关联关系，如央行监管与宏观审慎、分业监管（功能监管）与统一监管、双峰监管与超级央行等都是关联概念组，同时协调机构的设计又与整体监管架构相配套。最终我国监管框架的重构应是围绕上述关键词展开的。

（一）央行監管与宏观审慎监管

金融危机前，关于是否应赋予央行金融监管权，国际经验差别很大。在一些国家， 央行负责银行业的监管;在另一些国家，它负责监管银行、保险、证券等行业。在荷兰，央行成为双峰监管中的审慎一峰;而在澳大利亚等国，央行则直接退出了金融监管体统（包括对银行的监管）。英国从将金融监管权从央行剥离，成立金融服务局（FSA）到最终选择了超级央行模式的过程侧面反映了世界范围内金融监管权与央行关系的流变轨迹。除英国外，美国2008年《多特-弗兰克法案》以增强美联储的监管权作为对抗新一轮危机的方案;欧盟颁布《泛欧金融监管改革法案》，建立欧洲银行业联盟，并由欧洲央行（ECB）统一监管银行业金融机构;日本2011年发布了《日本银行强化宏观审慎管理的方案》;俄罗斯亦于金融危机后加强央行的监管职能，以央行代替金融市场监督局，“对几乎所有非信贷金融机构的经营活动实行全权统一监管”。〔20〕可见全球范围内央行权力增强、涉足审慎监管已是大势所趋。

央行从危机前被剥离监管权转身成为金融监管领域的“超级警察”，这种戏剧性的转变凸显了各国对金融危机的深刻反省——以央行为监管的核心，加强宏观审慎监管是应对金融危机的必然选择。央行通过与货币政策具有高度相关性的预防性和挽救性政策进行宏观审慎监管〔21〕，是防范系统性金融风险的重要力量。这是其所以应被赋予审慎监管职权、成为监管体系中心的原因。但同时也应厘清宏观审慎监管与货币政策的关系。“货币政策的目标在于国民经济的稳定和发展，宏观审慎管理稳定的是金融系统的发展，目标为经济发展提供稳定的金融服务，两者有所重叠但是区别明显”。〔22〕明确这一点有助于央行在货币政策与宏观审慎监管之间寻找最佳平衡。

作为应对系统性金融风险的基本策略，宏观审慎监管开始在世界范围内得到普遍重视，被提升到重要监管目标的新高度。美国《多德-弗兰克法案》授权成立金融稳定监督委员会进行跨部门系统性金融风险监管;英国则直接解散FSA，在英格兰银行下设金融稳定委员会（FPC），用以识别和监控系统性风险，维护英国金融系统稳定。同时，从全球宏观审慎监管与国内金融监管的关系来看，国际金融监管的主导性越来越强，对国内监管的影响与日俱增。以欧盟为例，欧洲央行下设的欧洲系统性风险委员会（ESRB）与由各国金融监管局组成的欧洲金融监管体系（ESFS）不仅完成了宏观審慎监管与微观审慎监管的双剑合璧，并且越过成员国的主权壁垒，构建起超国家的泛欧金融监管体系。宏观监管方面，ESRB有权直接对成员国监管机构和市场经营者进行特别调查;微观监管方面，ESFS下设欧洲银行业管理局（EBA）、欧洲证券业管理局（ESA）和欧洲保险和职业年金管理局（EIOPA）三个超级机构，直接对欧盟境内注册评级机构实施监管，在紧急状态下还可以发动特别禁令，限制某项金融交易活动。而由ESFS向ESRB定期报告所有金融机构和金融市场，特别是大而不倒的欧洲跨国集团的微观审慎监管信息，ECB向其提供宏观信息支持的规则设置明确了欧洲央行在整个监管体系中的枢纽作用。在此种以ECB为审慎顶峰的框架设计下，欧盟的监管权几乎无孔不入，遍布整个欧洲金融服务领域。而从某种程度上看，世界则像一个更大的欧盟。有着“全球央行”之称的、由G20在2008年金融危机后成立的金融稳定委员会（FSB）可能会成为全球金融宏观审慎监管框架的核心。Arner Douglas W.和Taylor Michael曾专门撰文讨论FSB如何通过硬化国际金融软法的途径实现有效的全球金融监管〔23〕，从而间接论证了其主导未来国际金融监管的可行性。针对这种情况，我国在2016年G20杭州峰会时秉承“从参与到推动制定规则”的战略方针，形成了《迈向更稳定、更有韧性的国际金融架构的G20议程》，肯定宏观审慎政策的重要性，积极推动并谋求国际金融监管话语权。这亦从侧面佐证了央行的重要性。

（二）分业监管与混业监管、功能监管与机构监管

尽管由混业监管取代分业监管貌似已成为业界的共识，却鲜有人在内涵上对这组看似矛盾的概念做出清晰划分。一方面，分业监管被看作与备受诟病的机构监管相统一，而混业监管代表着功能监管的方向;另一方面，通常认为《格拉斯-斯蒂格尔法案》时期的美国和FSA统一监管时期的英国是分业监管和混业监管的代表。一种可信的解释是，分业监管与混业监管这种说法来源于分业经营（Separate Operation）与 混业经营（Mixed Operation），是对两种金融结构下对应的监管机构设置的模糊概括，各自指涉的内涵更接近于单纯的机构监管和除此之外的其他监管类型。所以当我们展开对“分业监管”和“混业监管”的讨论时，有必要对这两个概念以及与之相关的几个概念正本清源。

首先，分业监管强调的是对不同业态进行相对独立的区分性监管，与以功能作为分类监管基础的功能监管（Functional Regulation）在内涵上有兼容性。实践证明，分业监管非但不排斥功能监管，还可与之融为一体。美国的“伞形监管”正是在分业监管架构之上积极推动功能监管，力图尽量减少监管空白。从危机前的《金融服务现代化法案》到危机后的《多德-弗兰克法案》，即使在国内监管官员普遍认为双峰监管更有价值的情况下，美国仍然坚持功能监管与机构监管相结合的模式，选择将双峰监管作为长期的目标理念而非具体架构。这和该国依赖法治、注重分权、遵循先例的历史、文化、政治传统密不可分。特别是其金融监管框架改革遵循典型的法律指引型路径依赖模式，改革成本高昂，如果不是非改不可，很难像基于风险和原则建立监管体系的英国一样动辄推倒重建。〔24〕

需要纠正的一点是，美国现行监管体系并非像有言论所称已转向混业监管，而仍是分业监管。混业监管的关键在于不区分业态而仅以监管目标驱动进行综合监管。统一监管和双峰监管才是混业监管的主要模式。美国的功能型分业监管与我国之前更偏重于机构监管的“一行三会”分业监管的区别在于，更多地以被监管对象的经营业务类型而非法律地位来决定其监管范畴。危机后美国以巩固美联储权力和成立金融稳定委员会（FSOC）协调各机构权限的补强方法稳定金融，与其分业监管框架配合默契①;FSOC同时负责宏观审慎监管，重点防范跨业维度上的结构性风险，达到制衡美联储执行货币政策可能带来监管领域的道德风险的效果。

除美国外，欧盟在危机后的监管框架设计中也采用了伞形框架。泛欧金融监管体系（ESFS）以欧洲银行业监管局（EBA）、欧洲证券和市场监管局（ESMA）和欧洲保险和养老金监管局（EIOPA）等分业形式进行微观审慎监管，同时欧洲系统性风险委员会（ESRB）和欧洲央行（ECB）负责宏观审慎监管;金砖四国之一的巴西亦实行功能式的分业监管。可见世界主要金融市场并未放弃分业监管构架，其在发达国家和新兴金融市场都仍得到广泛应用。

（三）分业监管与统一监管

相比于分业监管与功能监管，统一监管是否才是监管制度设计的最佳进路呢？

和美国面临的形势相似，我国在金融危机后的整体改革呼声是双峰监管或者综合监管，具言之就是合并“一行三会”或者“三会”，成立新的金融监管组织。“统一监管”似乎成了改革的前进方向，但是梳理世界金融监管改革的现状，发现又不尽然。

就分业监管与统一监管的优劣，学者们进行了详尽的研究。支持统一监管的理由主要侧重于强调统一监管可以避免监管重叠与监管空白，形成较为有效的沟通协调机制，同时由于统一的数据库，可实现规模经济等。〔25〕而反对统一监管的理由在于：（1）统一监管架构容易导致监管团体主义。“团体思维”导致监管者将注意力和监管资源投向特定的风险机构或业务，而忽视了其他风险。〔26〕（2）统一监管机构的价值目标更为单一，更加关注具有政治价值和经济价值的经营行为而忽视审慎监管〔27〕，英国北岩银行的破产是较为典型的例证，这也是促使英国从统一监管走向双峰监管的重要原因。（3）统一监管机构可能造成某一行业监管失败后金融机构集体声誉损失风险。〔28〕尤其在监管失败几乎是不可避免的情况下，英国公平人寿无法兑现养老保险、FSA薪酬不足、FSA监管不力等事件给监管当局造成了不可挽回的声誉损失。尽管类似零售业监管丑闻等仅是整体监管目标中的细微部分，却仍给FSA以整体上的巨大打击。普通民众和政府都在谴责FSA监管不力，甚至监管人员的薪酬都受到影响。（4）根据英国的研究，统一监管模式有其致命缺陷，不仅忽视了央行作为货币政策与金融稳定协调者与最后贷款人在金融监管体系中的关键性作用，并且在面对大型金融市场、复杂金融业态时会因为欠缺分业监管的专业性而导致监管无效，若分拆工作量又会滋生监管机构协调困难和信息共享危机的新难题，监管效率将无法保障。因此统一监管往往只适用于那些规模经济效益巨大的小型经济体。（5）最后，并没有确切证据显示统一监管框架能够对混业经营起到良好的监管作用。FSA没有一劳永逸地解决混业经营的问题，仍旧需要成立“复合集团部”牵头金融控股公司的监管，然而最终以被分拆为FCA和PRA的失败命运退出历史舞台。

与之形成对比的是分业监管的优点：（1）分离监管机构和央行的目标，促使央行专注于货币政策，防止监管与货币政策一致的同周期震荡，保证监管的高效与稳定。（2）提高监管效率。这种效率主要体现在微观审慎方面，分业监管有助于提高监管专业性，难得的是这种优势并不因金融危机而丧失。美国至今坚持功能性监管的基本框架部分原因也是基于此考虑;（3）分业监管往往因监管重叠与监管竞合为人诟病，然而这不失为一种发现新风险的有效手段，甚至是孕育金融创新的土壤，对金融發展不无裨益。（4）简化了监管者的任务，限制了任何单一机构因监管失败而对整个金融系统产生不利影响。

（四）监管协调机制

监管协调机制作为促进监管机构之间的沟通共融、信息共享，以及发现遗漏风险的重要途径，属于混业监管方法的一种。对于分业监管而言，一个运作良好的协调监管机制更是不可或缺的。因为分业监管框架无论如何精密设置，仍然不可避免会出现监管重叠、监管竞合，偶尔也夹杂着监管空白。协调机构的重要作用在于协调不同监管机构之间的监管权责，消除监管空白，从而组织监管工作整体有效地运行。

对此，曹凤岐教授提出了一种通过成立金融政策委员会统辖分业监管机构，从而同时发挥分业监管和混业监管优势的协调机制设计。目前国际上可以借鉴的监管协调机构主要是美国的金融稳定监督委员会（FSOC）和英国的金融政策委员会（FPC）。美国FSOC与分业监管的模式比较匹配，但也提出了如仅仅建立协调机构能否实现真正的协调这个关键问题。由于FSOC是单纯的协调性机构，对监管实权机构只有“推荐议案权”，对于具体行使监管权的各机构没有直接领导权。具体行业监管者只需要在收到FSOC建议案后90天做出回应即可，导致其面临与我国一行三会部际联席会议相似的协调窘境。议事协调机制的软约束造成其难以有效协同各监管机构的改革，从而降低了监管市场的执行力与效率，最终反而呈现出监管协调机构与行业监管机构之间博弈的尴尬局面。以美国货币基金的监管为例，FSOC虽全票通过加强货币市场基金监管的议案，然而由于货币市场基金的强烈反对而被SEC明确拒绝，同时SEC又着手拟定更为温和的改革方案。

美国的经验告诉我们，如若监管机构被行业利益所绑架，则监管改革就成为空谈。〔29〕结合我国具体情况来看，我国早已发现分业监管的痼疾在于沟通、协调不畅，信息无法实现有效共享。为应对该问题，多次研究建立了人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。但是，自2000年就开始试水的一行三会部际联席会议并没有得到有效运转，十多年来并未取得太多的成果。会议的精神在各监管部门内部也并没有得到有效落实。2008年金融危机后，国务院颁布了《中国人民银行主要责任、内部部门和人事安排条例》，但其很快被束之高阁，条例规定的由国务院牵头的部际联席会议成为纸上谈兵;2013—2015年由央行发起、三会和外汇管理局作为成员、发改委和财政部等作为不定期嘉宾的年会虽然成功召开了八次，但参会机构至多只是提出问题，由于缺乏问责制，又没有国务院的统筹领导，并未有效完成监管协调的初衷。无独有偶，英国也建立了促进信息交流的谅解备忘录机制（MOU）和处理危机的“联合危机管理委员会”，但实际情况是谅解备忘录中的安排很少被实施，“联合危机管理委员会”也几乎没有真正运行过。〔30〕同时结合行业“旋转门”俘获监管理论和我国监管机构普遍“父爱主义”的表现来看，一个具备更高权限而非单纯议事协调的领导机构更加适合我国的国情。

于是，在尝试了数次“无效”的协调操作后，我国第一个正式的监管协调机构——国务院金融稳定发展委员会（FSDC）终于千呼万唤始出来，在2017年7月成立了。近期该机构已经完成了人员设置，一行两会、发改委、财政部、中财办的主要领导皆在其中，接受国务院副总理的直接领导。但是FSDC的具体职责和定位还需要做进一步的讨论，是作为议事协调机构还是具备直接领导职能的牵头监管机构等细节还有待明确。该机构到底应当拥有多大的职权，是一个需要慎重研究的问题。

（五）双峰监管与超级央行

“双峰监管”是一种基于审慎监管和市场行为监管的双重平行目标设计而非金融业态分类演化而成的监管模式。该模式被认为是金融危机后最为科学的监管框架模型。之所以将双峰监管与超级央行相关联，主要基于我国实务界呼声较高的改革方案即为模仿英国“超级央行”架构下的“双峰监管”模式。“双峰监管”进路目前主要应用于英国、澳大利亚、荷兰等国，该架构之所以得到较高评价主要得益于澳大利亚在金融危机中的优秀表现。英国在新的一届政府更迭过程中，也选择了将FSA统一监管改组成为众望所归的“双峰监管”。而美国联邦储备委员会原副主席科恩认为，英国模式对中国来说比美国监管框架更具参考价值。

对英国式“双峰”框架的借鉴，关键落脚于“超级央行”上。英国双峰模式与澳大利亚在机构设置上有所不同，其对宏观审慎与微观审慎进行了分工。英国建立了央行指导下的“准双峰”监管框架，即“超级央行”模式，由英格兰银行下设的金融稳定委员会（FPC）进行宏观审慎监管，同时审慎监管与行为监管机构都需要接受FPC的指导;而澳大利亚则是按照Michael Taylor的目标监管理论构建了经典双峰监管架构，央行与审慎监管、行为监管机构无隶属关系。宏观与微观审慎皆由澳大利亚审慎监管局（APRA）同时负责，来保障金融系统的稳定。

Ricardo Reis在讨论中央银行设计的时候，认为要把金融稳定作为一个单独目标纳入央行，它必须通过以下检验：（1）金融稳定必须有可测量的定义;（2）必须有令人信服的案例表明货币政策可以实现稳定金融体系的目标;（3）金融稳定必须与其他两个目标之间形成取舍关系，创造出以下情景：价格和经济活动很稳定，但金融不稳定引发的政策调整可能会导致衰退或通胀率超出预设目标。〔31〕显然上述三条，现阶段都难以在理论和实践上加以很好地证明。从英国和澳大利亚的框架对比中可以发现，双峰监管和超级央行是可以分开设计的，澳大利亚并没有成立超级央行，超级央行的建立与监管目标的实现应当相匹配。

我们应当看到英国选择超级央行模式的特殊性。金融业是英国的支柱产业，伦敦作为世界最大的金融中心聚集了大量金融机构总部，具备大量的专业监管人才和一流的法治化水平。英国的金融改革围绕着以伦敦为核心的林立的顶尖金融机构、密布的高素质金融人才与良好的金融传统以及现代化法治环境展开。我国的金融监管框架则更需要放到幅员辽阔、地区金融发展水平参差不齐、区域禀赋不同以及监管资源和专业人才紧缺的大背景下来考量。同时，前文中指出统一监管框架的诸多问题，超级央行也属于统一监管框架的一种，同样面临单一监管机构可能带来监管失败的信誉损失。再者，监管失败不利于央行货币政策的制定和实施。早有学者提出货币政策的反周期性与监管政策的先周期性由同一机构执行，容易导致货币政策的不当宽松。〔32〕美国金融危机后通过《多德-弗兰克法案》，扩张了美联储的监管权，但也只是赋予了其同时监管银行控股公司、非银行控股公司、系统性重要机构的权力。面对我国监管失误频发、政策对市场影响力颇大的金融市场现状，增强央行的监管职能是必要的，但是成立超级央行进行统一监管未必是最优的选择。

至于澳大利亚的标准双峰模式对于我国而言也并非良策。一方面，澳大利亚的双峰监管有其自身缺陷，一是倾向于采用非正式的双边和多边协调机制;二是为照顾审慎监管，难以避免因在数个被拆分的监管单元之间艰难分配权力而产生的监管重叠。〔33〕另一方面，其成功对抗危机的优势也非我们可以复制的。一方面其在协同上的软法设计防止了机构间的争风吃醋反而促进其亲密合作，是该种模式成功的关键，而我国的数次尝试已经证实了软法式协调的失效;另一方面，澳大利亚的监管人员廉洁高效、技术高超亦为其可胜任双峰这种复杂监管模式的重要基础，形成对比的是我国金融业的腐败频发与监管专业性不足。更加值得注意的是，在2008年全球金融危机到来之际，澳大利亚的银行仍主要专注其国内市场，并未与国际金融体系深度融合，且几乎没有接触过高度衍生品业务，而错过了深奥的衍生品市场暴露其风险的机会。这可能才是其完全依据一个只宏观针对整个金融体系而对银行风险并不在意的监管框架就得以在危机中躲过一劫的真正原因。根据清华大学对中国系统性风险水平和发展的研究，与2008年世界金融危机一样，我国最大的系统性风险来自于银行业。从这个焦点出发，我国的监管制度设计应以针对银行监管为主。而澳大利亚的双峰监管与我国的监管目标并不一致。其将央行完全隔离在监管框架之外的制度设计也不符合我国以央行为枢纽的监管传统。此外，彻底放弃分业监管实施双峰监管不仅面临着巨大的改革成本，包括必须摒弃熟悉的分业监管知识，而重新刻苦学习新技能，也意味着膨胀的合规成本。正如双峰监管之父Michael Taylor所警告的那样，虽然双峰在金融危机后成为一时之热，但它并非适用所有国家。“双峰监管的前提是，银行、证券和保险之间的明确分离不再是监管金融体系的最佳方式，而这些区别越来越无关紧要”。〔34〕同时双峰监管的实施需要两个充分而非必要条件，一是银行业在金融业中不具备主导地位;二是消费者保护发展水平高。因此，“我们不能因双峰监管模式是一时的风尚而采纳它，而是需要对我们所拟监管的行业类别进行仔细的分析。”〔35〕

综上，包括统一监管和双峰监管在内的混业监管模式并非适合我国金融结构的正确路径。我国的初期改革成果——一行两会的新框架也说明，避免统一监管的缺陷、通过功能监管发挥分业监管架构的优势，才是我国这一阶段的监管设计方向。保留分业监管框架的最大驱动力应为维持成本收益平衡。修改监管框架所要付出的成本极其高昂，需要面临大量的法律修订，且在此过程中极易产生新的监管风险。英国为成立统一监管机构FSA进行了长期论证工作。英国议会花费两年半的时间才通过《金融市场与服务法案》;而澳大利亚和英国为实施双峰监管，亦大约耗费了两年来完成改革的最首要部分;而南非对于双峰监管改革模式的启动，更带来了高达14亿欧元的监管成本，相当于现有监管机构预算增加42%。〔36〕相比而言，我国设立金融稳定发展委员会，只合并了功能相近的银保二会，既节约了立法成本，又降低了改革的难度，保证了前后两个监管框架之间的规则衔接与机构协调的顺利进行。

四、从建构理性主义到进化理性主义：我国金融监管框架的原则和路径设计

监管框架改革是一项系统性工程，关系到经济发展、金融稳定、效率协调等方方面面内容。同时金融监管的基本目标与侧重，应该在框架改革当中得到充分反映。如在机构设置方面做到高效协调、达到效率的整合;在监管内容方面注重宏观审慎监管、微观审慎监管、功能监管、行为监管、消费者权益保护、促进竞争等监管目标之间的平衡，同时也应注意到监管框架与监管理念、监管手段等的协调搭配。结合已有研究和我国金融市场的改革实践，未来监管框架的深度改革应遵循如下理念和原则：

（一）监管框架改革应当立足国情，实施以“风险”和“目标”为导向的监管策略，以“去制度化”为内在逻辑

1.“基于风险”的监管。此种监管策略侧重于危机预防，既需考虑机构监管失败的潜在风险和补救方案，还需针对监管框架本身设计风险监测机制，促进框架自我改良，又要构建风险评估和压力测试程序，防止股灾的悲剧重演。更要谨防顾此失彼，只关注大而不倒的公司，而忽视小型公司的风险积累，因此需要目标（结果）导向型监管的补充。

2.目标（结果）导向型监管。与危机导向型监管相对，目标（结果）导向型监管以维护金融稳定代替处置金融危机，要求监管的焦点从具体产品、机构等微观要素转移到系统性风险上来，促进金融服务实体经济。具体机构设置、职权分配等都应围绕此目标展开。以央行在监管体系中的角色定位为例，我国金融业由银行业主导，系统性金融风险也主要源于银行业，而银行业素有依赖央行的传统，央行“作为支付手段和金融市场即时流动性的唯一提供者”〔37〕，决定了其在金融監管和防范系统性风险中不可或缺的作用，这包括协调监管机构之间合作的阶段性任务;以及对具体金融机构进行检查和整改〔38〕、及时弥补监管空白;制定金融政策和规则;全面收集信息、加强逆周期调节、牵头宏观审慎监管〔39〕，尤其在金融动荡期的长期职能;对于可能造成系统性风险的“大而不倒”的金控集团、股份制商业银行等风险较大金融机构，可参考《多德-弗兰克法案》的思路，对其设定更严格的标准、进行更严格的监管。

3.目标（结果）导向型监管的内涵包括监管目标设定与监管手段配置两个方面。其中监管目标既需从实现金融现代化的应然角度确定最终目标，又必须立足当下设计阶段性目标，并通过妥善调整监管框架推进目标的适时转化。以我国目前的国情来看，银行业风险聚合有增无减，行业风险与系统性风险竞合，故而行业监管仍是重头，短时间内不宜推行双峰监管，“以风险为核心的多重监管目标体系”〔40〕仍需在现有的分业监管体制下探索展开。

4.监管目标通常会随着经济和市场的增长与发展而变化，因而监管框架改革在很长一段时间内需沿着“去制度化”的路径依赖展开。我国正处于经济转型期，金融发展赖以生存的经济发展水平、金融市场结构等制度环境缺少确定性，连带着监管目标也在不断创新、变化之中。这就要求框架改革尤其关注微观监管运行过程中的“去制度化”，即“在遭遇某种需要解决的问题或情况的时候，不是依据明确而稳定的制度安排来解决，而是依靠一次次的具体博弈”。〔41〕不应“谋定而后动”，单纯依赖于滞后、僵化的金融法律规则进行事后的危机处置，而应以更为灵活的原则或政策牵引目标的实施与转化，从而避免监管滞后性、加强监管理念前瞻性、保持监管制度灵活高效、纾缓监管框架自反性。“去制度化”着眼于监管的有效性，其内涵在于“目标先导”，与注重程序的“立法先行”模式相对，更强调框架改革和目标设计的灵活可靠。一方面立法先行在程序上需要先进行详尽的立法，继而经过立法机构审议，在均衡各方利益后才实施，法令运行过程中出现问题又要推翻重改。监管改革法案动辄几百页，连篇累牍、艰深晦涩，不管是颁布还是执行过程都具有复杂性和不确定性，在金融法治高度发达的美欧尚瑜不掩瑕，更遑论立法技术相对落后、监管水平欠发达的新兴市场;另一方面依赖于详尽规则体系的制度化路径本身又具有滞后性，难以适时对未来做出前瞻性预测，甚至可能将站在风险对立面的监管者塑造成金融危机条件的一部分。尤其2008年危机后，以宏观政策代替繁杂具体的法案，更突出以“法律概括授权、政府自由裁量和问责制”〔42〕为核心的“去制度化”成为金融法治的重要补充。

（二）建立健全金融监管法律体系，为监管框架构建制度基础和规则保障

1.加紧金控公司专门立法

（1）实施牌照监管。满足条件的金控公司，包括传统央企和地方政府金融平台公司，工商银行等银行系平台和中信、光大等非银系平台，以及海航、蚂蚁金服等民营和互联网平台企业，只要跨越两个以上行业经营，就必须获得央行颁发的金融控股公司牌照。

（2）规定资本充足率最低水平、公司治理能力和风险防控要求。加强对金控公司资本数目、质量、真实性方面的管控，约束其杠杆水平;要求设计公司整体发展战略和风险偏好，建立风险监测和评估机制;为应对资本与数据的同步协同，建立风险隔离带，防止风险过度集中与交叉感染。

（3）强化监管统筹协调，实施穿透监管，消除监管套利。落实金稳委牵头，人民银行作为监管主体，统筹金控公司，尤其地方政府金融平台和民营平台的金融综合化运营。

（4）降低股权结构复杂度，完善母子公司运营体制和关联交易管理，提高信息透明度。借鉴美国《多德-弗兰克法案》和英国“围栏”改革，要求金控公司内部建立“防火墙”。严禁母子公司之间相互持股和高管交叉任职;严格遵循牌照许可，限定子公司的运营范围;严格规范关联交易，保证交易公平性。

（5）完善市场退出机制。设计风险救助方案，补充明确吊销行政许可规定与破产法之间的衔接。

2.重点修改《证券法》，以功能监管、金融消费者权益保护、信息披露为核心

（1）在监管理念上弱化机构监管，强化功能监管

第一，通过拓展“证券”的含义。借鉴近年来日韩等国的金融法制改革〔43〕，吸取2015年股灾所反映出的资本市场割据和金融产品标准分歧的教训，以功能监管为导向，扩展“证券”的法律含义。2006年日本将“证券”的概念扩展为“金融商品”，2007年韩国将“证券”扩展为广义的“金融投资商品”。当前金融秩序混乱，银行、证券、保险、信托各个金融行业皆争相发行以信托为浅层关系、证券为本质属性的“集合投资”产品， 应明确其法律属性，一概纳入《证券法》调整范围，包括公募、私募集合投资行为;同时在部门法名称上淡化“证券”的概念，完成从《证券投资基金法》到《投资基金法》的更名〔44〕，规范资管市场。

第二，在明晰金融产品法律属性的基础上，廓清其监管主体和权责界限。

（2）完善金融消费者权益保障机制

第一，设专章加强对中小投资者的保护。可借鉴国外的表决权信托制度，通过委托投票保护中小股东的表决权;增强对违规行为的打击力度。对于投资者利益的损失，设计行政法律救济渠道。

第二，进一步明确市场规则，完善资本市场的信息披露机制，缩小投资者与金融机构间的信息不对称。一方面完善监管机构的侦查手段，要求上市公司真实、全面地进行信息披露，并明确中介机构对金融机构信息披露、信息核查的监督责任;另一方面规定严惩发布虚假信息、进行价格操纵、内幕交易等违法行为，整肃市场纪律，清明交易秩序。

第三，设立合格投资者制度，对资产管理产品进行穿透性监管。由于规则不统一、投资者不适格、产品信息不明确，导致资产管理产品多层嵌套，投资者风险负担水平与投资风险度成反比。一旦产品违约，极易引起风险，且风险传染性强、波及度广。因此对资管产品必须坚持央行主导下的穿透监管原則。所谓穿透监管，不仅包涵资管产品的穿透，也包含投资者的穿透。同时，建立合格投资者制度。首先对“合格投资者”进行统一认定;其次在明确公募、私募的分类基础上确定合格投资者的资质和人数，以及产品的杠杆率和投资标的。〔45〕

第四，依法明确中国证监会的独立性，将其从一个纯粹的监管机构转变为一个独立的商业行为和消费者保护机构，以便于监督市场滥用行为，保护中小投资者。

（3）完善证券从发行、交易到登记、结算、退市等各个环节的基本制度

资本市场是金融市场的重要组成部分，完善的法律制度有利于维护资本市场的稳健发展。制度性法律问题在制约金融市场发展的同时，亦会成为造成金融危机的隐患。因此，资本市场作为防范金融风险的前沿阵地，急需完善相关基础法律制度：如促进股票公开发行从核准制向注册制转变;明确上市公司现金分红制度;增设证券从业人员股票买卖申报制度;完善中小投资者保护等。

（4）明确市场规则，提高证券违法行为处罚力度。

明确界定证券违法行为的标准，提高处罚力度。除了提高《证券法》的处罚区间外，也应同步修改相应刑法条款，衔接好行政-刑事二元司法体系。

（三）理顺中央地方关系，合理配置央地监管职权，立法明确地方监管责任

1.发挥地方金融监管机构的监管协调作用

鉴于中央地方信息不对称，宜将P2P等区域性小微金融和民间金融的监管职权下放给地方金融机构。但应在修订相关法规的基础上，明确地方政府和相关部门的监管责任。从而有效防止区域民间风险向银行系统等金融重要领域转移;地方在执行银保监会颁布的监管政策的同时，对金融司法案件亦负监督责任。〔46〕

2.建立中央地方数据统筹、信息共享机制

为及时化解区域风险隐患，中央监管层应加强对地方金融信息的采集，督促其辅助建立信息共享机制;地方政府按照中央监管层的指导和要求，对本区域的金融和类金融行业进行数据统计与核实，在此基础上生成监管报告。并组织地方企业登录全国信息系统进行材料申报。

3.從中央-地方二元化的政策指引监管向重视精密立法顶层设计的一元化制度性监管过渡

中央-地方间的监管关系遵循着从二元-半二元向一元发展的趋势。监管权力虽经历了从中央到地方不断下沉的过程，立法权的运行却恰恰相反，践行出一条从分散到集中的轨迹。具体而言，过去中央-地方遵循半二元监管逻辑，中央仅出具红头文件指导思想和监管战略方向，地方在中央给出的宏观框架内，统筹具体政策项目后向中央机构申报，然后再执行;现阶段中央-地方监管关系更加重视中央的顶层设计，中央与监管决策层复合，由中央直接下发整套政策文件给地方，地方在政策文件的范围内出具具体细则进行监管，这更像一种半二元状态;而随着监管目标-原则监管-规则监管三层宏观审慎监管框架的建立，以及监管立法体系的不断完善，未来我国将更接近于美国模式，通过精细完善的立法顶层设计将中央的监管目标一以贯之。

（四）监管框架的改革需要与监管理念相配套，功能监管、行为监管、宏观审慎监管是长期内核

金融监管框架改革并非简单的机构重组或人员更迭，更意味着基本理念的革故鼎新。只有目标理念的升华才是监管效率提升之本。〔47〕不同的监管模式嵌套不同监管理念。在我国当前的架构下，应淡化分业监管、混业监管的概念，重视功能监管、行为监管的理念。

1.金融经营模式与金融监管模式间并非一一对应关系

业务牌照式经营是当前金融业的监管惯例，本轮金融监管体制改革更强调了“一切金融活动持牌照”的全面监管思路。金融机构即便想要“混业”经营，只有机构牌照是不够的，必须获取相应的“分业”牌照。譬如一家银行同时承揽保险和基金理财业务，就必须既到银保监会申请保险销售牌照，又向证监会申请基金销售牌照。在进行同类功能的金融行为时受相应发牌机构的同一监管，并受对应功能而非本机构的监管规则约束。所以该银行在销售保险时应受保险法而非银行法规制。

可见，“混业”经营对应的并非是“混业”监管，而是功能监管和行为监管〔48〕，即以金融行为所体现的功能属性为标准划定监管主体。然而虽然功能监管和行为监管本质上仍旧是分业监管。为了匡正甚嚣尘上的“分业监管”不适应“混业经营”的讹误，宜淡化分业监管和混业监管的概念，强化功能监管和行为监管的理念。功能监管和行为监管本质上都是“同业”监管。只是行为监管须基于功能监管，即同一功能遵循同一监管原则，监管对象适用同一行为准则。

2.银保监会合并不等同于银行业和保险业实施综合监管

监管机构的设置或分业、或综合，这并不妨碍具体的监管仍旧按照功能和行为进行区分化监管。银监会和保监会的合并是由于彼此监管逻辑相似，业务经营混同，风险规避路径一致，机构合并便于发挥信息共享和连带监管优势，以便更好地整饬混乱的保险业，更像是一种过渡性改革。并且此次合并本身即释放出一个讯息——监管的方向从机构监管转向以市场监管为主。

但是，机构合并不等同于保险业务和储蓄业务彻底混同监管。过去在业务部门设置上，保险业实施功能监管，银行业则坚持机构监管;从金融属性上来看，保险毕竟是非银金融，与银行业的差别不可谓不大。因此银保监会合并后在内部仍有必要划分部门，将保险业和银行业以机构为主、功能为辅进行行业区分。而在具体监管上则反之，以功能监管为主、机构监管为辅。待保险业整顿完成，发展步入正轨后，应重新成立独立的保险业监管机构。

3.宏观审慎监管与微观审慎监管相结合

“宏观审慎监管”的概念由国际清算银行于1979年提出，然而至今仍缺乏明确定义。纵观各国监管实践，已达成共识的是宏观审慎监管与央行、金控公司等系统重要性金融机构、货币政策等联系殊密，又由于面临诸多不确定性，故应拥有一套明确的标准，采用更灵活的实施方法。〔49〕我国的宏观审慎监管机构是央行。此次监管改革对央行地位和职能的巩固和加强，体现了国家对宏观审慎监管的重视。未来央行应牵头各监管机构间的协调，积极履行宏观审慎监管职责：主动查漏补缺，不为监管留空白;制定金融规则，防止监管套利〔50〕;此外，以行业、时间为纵横轴，建立宏观审慎监管坐标体系，并通过全面、定期的压力测试和风险评估灵活推进动态监管。

纵观整个金融危机史，由于单个金融机构监管失败引发系统性金融风险的例子比比皆是。因此应将宏观审慎监管和微观审慎监管相结合。前者以防范系统性金融风险为出发点，落脚于避免宏观经济波动;后者以防范单独机构风险为出发点，以保护金融消费者权益为落脚点，最重要是打破顺周期特征。

五、结论

综合对监管框架世界模式的解构主义分析，可以得出一些基本的结论：统一综合的监管框架未必更适合于混业经营的金融市场，美国高度混业的金融市场仍旧采用了伞形框架;央行监管和金融稳定委员会等的设计，在于宏观审慎监管、应对系统性金融风险;分业监管框架的继续保留有利于降低我国改革时大量修订法律体系的难度，减少改革过程中面临的金融风险;监管协调机构的设计应当是常设的实体机构，负责金融稳定与机构协调。由此，我国选择了设立金融稳定发展委员会的改革方案。

同时，针对我国现阶段的监管框架改革现实，应把握好以下监管要点：第一，以监管框架设计与我国金融市场发展相一致为指导原则。我国的现状是银行业仍旧占据主导地位，但证券、保险迅速发展，混业经营是趋势，金控公司等重要性金融机构日益增多，金融创新活跃。第二，监管机构大合并并非未来监管改革的最优选择，单纯的机构合并不必然起到改善监管现状的效果，同时也面临诸多单一监管机构所产生的弊端。监管统合的关键在于协调不同监管机构之间的关系，统合配置监管职权，统一监管口径和目标。第三，央行应当负担起宏观审慎监管的职能，将金融稳定工作与宏观金融监管工作相协调。如成立金融稳定局、制定统一的行业标准，指导具体的金融监管工作等。第四，积极发挥金融稳定发展委员会的作用，统一的监管领导机制在应对转型期社会的金融监管困境时将具备更大的优势。从现有监管实践来看，单纯的部际联席会议已不能起到有效协同监管的作用。“有时不能打破现有规则及惯例，但有时却又难以安全地坚持现有规则与惯例。”〔51〕未来我国金稳委如何运转就是这样的一门艺术。第五，推进中央与双层金融监管框架的进程，地方金融风险已经成为系统性金融风险的重要诱因，地方金融监管的改革应当成为全国金融体制改革的重要环节。第六，贯彻利用功能监管理念，消除监管套利与监管空白。第七，正视金融稳定目标、金融创新和零道德风险之间的“不可能三角”，吸取美国历史上的经验，防止过度监管在杜绝系统性风险的同时也扼杀了金融创新的弊端，协调三者之间的平衡。最后，应切实落实行为监管与金融消费者保护，培育健康有序的金融发展环境。

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（责任编辑：周中举）