实施村改社区助推乡村振兴的惠民实践

2017年以来，惠民县结合村“两委”换届，全面实施村改社区，将原有1118个行政村整建制调整为109个农村社区，围绕农村社区建设“组织融合、经济融合、居住融合”三大任务，开启了以社区建设推进乡村振兴的新篇章。

一、改革动因

（一）村多村小，资源难整合，制约了乡村发展。换届前，惠民县1118个行政村中，500人以下的有692个，占到62%；支部党员人数不足5人的有42个。2017年底前，村集体收入3万元以下的村有607个。村庄规模明显偏小，致使优秀村干部难选，党员发展空间受限，党组织管理服务功能弱化。同时，分散式的土地经营，一方面让农民很难从土地里解放出来，致富门路受限；另一方面自然村界限不打破，很难吸引农业龙头企业投资发展科技含量高的农业产业，也就难以实现农村一二三产业的融合发展。

（二）持续的探索实践，为全面推开村改社区打下了坚实基础。2007年大年陈镇、姜楼镇、桑落墅镇开始村庄合并，由260个村合并为98个村，2014年桑落墅镇14个合并村正式更名改制为农村社区。经过十年的有益探索，惠民县在社区建设方面积累了丰富的实践经验，群众对农村社区也有了思想基础和心理认同。

（三）各地村庄规模调整的实践，为惠民提供了借鉴。近年来，各地围绕村改社区进行了探索，有多种模式路径。2016年以来，惠民县多次组织有关人员到外地学习借鉴经验，并结合县情民情，在社区建设方式、组织设置、服务机制、平台建设、队伍管理等方面进行了创新实践。

二、主要做法

县委书记将“建立健全农村社区规范化运行机制”作为抓基层党建“突破项目”，先后召开书记办公会、县委常委会及各类座谈会50余次，深入研究政策方案，最终确定“组织融合、经济融合、居住融合”三步走。

（一）“小村”变“大村”，构建组织融合新模式

考虑人口规模、服务半径、历史沿革等因素，按照服务半径1.5～2公里，每个社区人口不少于5000人的规模，将1118个行政村调整合并为109个社区，成功选举新的社区党组织、社区村委员会，并依法选举产生社区事务监督委员会等配套组织，形成以社区党总支为领导核心、各类组织团结协作、密切配合的组织体系。出台《关于建立健全农村社区运行机制的实施意见（试行）》《关于从严加强社区“两委”成员管理的若干规定》等“1+3”系列文件，建立议事决策、坐班值班、财务管理、考核奖惩等12项制度，明确社区党总支、自然村网格党支部等社区各类组织的职责权限，为社区规范化运行提供制度依据。

（二）“零散化”变“规模化”，激发经济融合新活力

利用农村集体产权制度改革、土地适度规模经营等有利时机，通过清产核资明确各自然村经济组织的债权债务，并对现有集体土地、林地、厂房等资产进行清算登记，实行股份量化，平均分配到户，让农户承包权稳下去、经营权活起来，逐步消除各自然村之间的地域、经济界限。目前，全县1281个自然村全部成立经济合作组织，成员界定和清产核资工作全部完成。同时，大力推进土地适度规模化经营，以土地集中流转为抓手，加快土地规模化经营步伐。

（三）“分散式”变“集中式”，促进居住融合新发展

推行合村并居，实现社区居民居住融合，是将资源集约利用、合理配置、共享共存的先决条件。一方面，棚户区改造、土地增减挂钩等政策，为开启新型农村社区建设提供了契机。基于群众意愿、社区现状等因素，在镇街驻地和县城区周边先行先试，社区“两委”成员包片走访入户，广泛宣传发动，孙武、何坊、胡集、姜楼等9个镇街率先推进，完成民房7389个拆迁户、141.3万平方米。另一方面，积极推动服务下沉。实施社区服务中心建设三年计划，县财政连续3年每年列支1000万元支持社区服务中心建设，各镇街按照城乡建设规划，建成高标准社区服务中心90处，并将低保、医保、种粮补贴等服务职能下沉社区，吸引农民群众向以服务中心为核心的社区聚居。

三、取得成效

实施村改社区，既改变了原来的行政规划及运行职能，也初步实现了农村干部队伍、自然资源、环境整治等有效整合，为实现乡村组织强、产业兴、人才旺、文化聚、生态美取得有益探索。

（一）强化了组织力量。改革后，大幅减少了村干部数量，干部队伍结构得到优化。从数量看，全县社区“两委”干部由换届前的5026名缩减到1938名，减少61.4%。从结构看，致富能手达到73.47%，干部平均年龄下降2.85岁，大专以上文化程度占到3.2%，初步实现从“选出干部”向“选好干部”转变。各类服务力量依托社区下沉基层，服务质量得到提升。2018年以来，共办理为民服务事项3296件，化解矛盾纠纷395起，信访量同比减少72.4%，群众认同感、融入感不断增强。

（二）释放了发展潜力。改革后，便于土地流转等工作集中成片开展，让农民从土地上解放出来，拓宽了就业致富门路；同时，土地规模经营吸引了项目投资、农业龙头企业入驻，为振兴农村产业、实现一二三产业融合发展提供了先决条件。目前，全县规模以上农业龙头企业达到130余家、农民专业合作社1680余家。截至2018年底，全县实现土地流转29.8万亩，超过过去几年流转面积的总和，土地规模化率达54.71%。

（三）激活了人才回流。改革后，为吸引人才回乡归巢，研究制定农村社区发展党员工作实施意见，探索以社区为单元开展党员发展工作，逐步打破自然村界限、消除家族派系干扰，建立了涵盖致富能手、专业大户、返乡创业等9类共计2385人的优秀人才库，优先从中发展党员。2018年共消除3年以上未发展党员自然村156个，有效激发了人才回乡创业热情，人才投身农村发展、参与社会治理的积极性不断增强。

（四）促进了文化传承。改革后，以社区为单位集中资金资源优势，推动优秀传统文化的传承发展。石庙镇在中心社区服务中心打造党性教育基地，将“归化战斗”等红色传承基因、“四德”工程纳入社区文化建设，免费向群众开放，集中展示乡村传统文化。通过“一社区一品牌”工程，将木板年画、河南张泥娃娃、东路梆子等传统民间艺术融入社区品牌建设，在丰富社区文化内涵的同时，民间艺术得以保护传承。同时，以社区为单元开展形式多样的文化活动，促进了社区文化共融共建。

（五）提高了生活质量。改革后，以社区为单位，“集小钱办大事”，用于公共设施建设、环境治理等资金得到整合利用，避免了分散投入、重复投入。借助棚户区改造政策，胡集镇成官社区12个自然村有5个村1500户群众住上新楼房，小区配套水、电、暖等设施，社区医疗、教育、卫生、治安、金融以及各类文体活动陆续完善，彻底改变了以前居住环境脏乱差的局面。

四、几点启示

实施村改社区，是顺应当前农村各项改革政策的有力探索，为惠民县破解农村各类问题、实现乡村振兴提供了有益借鉴。

（一）党组织的坚强领导是推动社区建设的根本核心。在乡村振兴战略中，社区党总支是“主心骨”，无论是规范社区运行，还是实施土地产权制度改革，或者土地规模经营、棚户区改造，都在社区党总支的坚强领导下进行。实践证明，只有发挥党组织的核心领导作用，才能统筹整合资源，形成工作合力，有力推动乡村振兴。

（二）规章制度的有效落实是实现社区规范运行的有效手段。对惠民而言，农村社区是一个新概念，不少基层干部短时间很难从旧的角色中转变过来。如果制度不完备或是执行不到位，社区各项事务工作将无法正常开展，必然影响社会治理的有序稳定。实践证明，只有建立一套好操作、易推广的规范机制，才能使社区各项工作在制度轨道内规范运行。

（三）各项政策的整合利用是促进社区融合的重要优势。惠民是农业大县，耕地面积9.11万公顷，村庄占地（集体建设用地）1.17万公顷，人均占地面积近200平方米。在大力推行土地规模经营的同时，如果能利用好土地增减挂钩政策，实行农村宅基地“三权分置”，腾出的用地用于复垦建设，既是实现城镇化的要求，也是对接“五大振兴”的有效举措。实践证明，发挥政策优势，充分整合现有资源，无疑对实施村改社区起到强有力的助推作用。

（四）服务资源的合理配置是实施村改社区的最终目的。以农村社区为单位规划建设服务中心，避免了以村为单位低水平重复建设，将教育、医疗、卫生、社会救助等基本公共服务资源配置到社区，最大限度让群众享受到高效便捷的服务。实践证明，只有坚持以人民为中心，把群众是否满意作为工作的根本出发点和落脚点，才能最终实现乡村振兴。