新中国成立70周年幼儿园教师队伍建设的回顾与展望

2019-03-08洪秀敏张明珠

幼儿教育·教育教学版 2019年10期

洪秀敏　张明珠

新中国成立70周年来，一系列有关幼儿园教师的政策相继颁布，规范和促进了幼儿园教师队伍的快速健康发展，幼儿园教师数量和学历都有了显著提升。2018年中共中央、国务院颁布的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》指出，百年大计，教育为本;教育大计，教师为本。教师是落实立德树人根本宗旨、实现中华民族伟大复兴的重要人力资源和人才培养者，是一个国家教育水平的重要指标。本文对新中国成立70周年来我国幼儿园教师队伍建设的主要成就、存在的问题及发展趋势进行梳理，以期为新时期幼儿园教师队伍建设改革提供历史经验与现实启示。

一、我国幼儿园教师队伍建设取得的成就

（一）教师地位与福利待遇实现了重大进步

首先，幼儿园教师地位的变化体现在教师称谓上。改革开放初期，政策文本中称呼幼儿园教师为“教养员”，这一称呼将幼儿园教师排除在教师行列之外，强调其“照料”和“养护”的职责，凸显了幼儿园教师保教一体的特色。〔1〕1981年教育部制定《幼儿园教育纲要（试行草案）》，将“教养员”改成“教师”，称谓的转换反映了幼儿园教师开始进入“人民教师”行列。1993年颁布的《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）明确指出：“中小学教师是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初中等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师。”这从法律层面上认可幼儿园教师是我国教师队伍的一个组成部分。

其次，幼儿园教师地位的变化体现在收入水平——经济地位上。20世纪90年代以来，我国幼儿园教师的收入有了大幅度的提高，幼儿园教师基本生活得到了保障。经过多次改革，目前幼儿园教师工资实行岗位绩效工资制，由基本工资、职务工资、教龄津贴和绩效工资等部分组成的工资体系愈发科学合理。《教师法》以及学前教育三年行动计划等一系列政策中明确提出要保障教师福利待遇，如五险一金和住房公积金等。

再次，幼儿园教师地位的变化体现在其专业地位上。专业性的建立与职业准入门槛、专业标准等制度性规范的建立以及教师自身素质密切相关。近年来，学前教育师资培养体系的革新以及相关政策的制定，如2012年出台的《幼儿园教师专业标准（试行）》，推动着我国幼儿园教师专业地位的提高。

纵观70年来我国幼儿园教师地位待遇的变化，可以发现其从被排除在教师队伍之外，到依附于中小学教师，再到成为具有一定专业性且逐步独立的一个教师群体，实现了重大进步，国家也越来越重视对其职业获得感和幸福感的培育。

（二）教师总量稳步增长，学历水平逐步达标，实现了规模与质量并重

1.教师数量稳步增长，师幼比大幅提高

幼儿园教师队伍的发展深深地镶嵌在社会改革发展的大背景下，依次经历了新中国成立伊始的体系重建、“大跃进”时期的盲目发展以及随后数年的整顿提高。改革开放后，在党和政府的重视下，我国幼儿园教师队伍的发展经历了恢复、曲折发展、快速发展和深化改革的艰苦历程。至今，我国幼儿园教师队伍在数量上达到历史最高峰。幼儿园教师（含园长）人数由1978年的27.75万人突增至1980年的41.07万人，此后逐年递增。①1997年，我国幼儿园教师人数达96.19万人。之后，随着我国儿童出生率的下降和国家有关政策的调整，学前教育事业的发展规模有所缩小，幼儿园教师规模也相应减小。〔2〕但在2001年后，幼儿园教师数量又呈逐年上升趋势，截至2018年，幼儿园教师数量达287.35万人，与1980年相比增加了五倍多（见图1）。教师数量的增加带来了师幼比的提高。据统计，1981年，我国幼儿园师幼比为1∶26.3;而截至2018年，我国幼儿园师幼比增至1∶18.04。

2.教师学历层次和学历达标率不断提升

师资规模壮大的同时，教师的学历提升成效明显。新中国成立初期，国家培养幼儿园教师的机构主要有中级幼儿师范学校和初级幼儿师范学校，且数量极为有限，大多数教师仅受过短期培训。〔3〕改革开放初期至20世纪90年代初，教师学历整体不高，但高学历教师占比在逐年增加。例如，中师、高中以上毕业者由1981年的36.69%提升至1990年的53.22%，初中、初师肄业及以下学历所占比例由1981年的63.31%下降至1990年的46.78%。〔4〕20世纪90年代初期以后，我国幼儿园教师的受教育程度和学历进入了快速提升階段。最明显的变化体现在具有专科及以上学历（即学历达标）的教师比例迅速提升。《教师法》规定，取得幼儿园教师资格应当具备幼儿师范学校毕业及以上学历。据统计，1991年幼儿园教师达到幼儿师范学校毕业及以上学历的仅为2.72%，截至2018年已增至80.97%，且目前我国幼儿园教师队伍中22.72%的教师学历在本科及以上;同时，初中以下学历的教师也在逐年减少，占比由1991年的28.67%下降至2018年的1.64%。目前，我国已基本建成一支学历合格的幼儿园教师队伍。

（三）教师管理制度从整顿到规范再到全面深化改革，教师专业建设标准化

我国在幼儿园教师管理制度建设方面，取得了从整顿到规范发展再到全面深化改革的重大进步，在教师资格认证制度、聘任制度、考核与职称制度、编制制度等方面形成了系统的制度管理体系，极大地激发了幼儿园教师队伍的活力。

在幼儿园教师资格认证制度方面，新中国成立之初并无教师资格的说法，教师从学校毕业后便可被分配至学校工作。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》指出：“要建立教师考核制度，考核合格者，发给证书。具备合格学历证书和专业合格证书，才能担任教师。”同年，《中小学教师考核合格证书试行办法》《国家教育委员会关于幼儿园教师考核的补充意见》等法律法规纷纷要求建立教师资格考核制度，对合格教师颁发资格证书。随后，《教师法》首次以法律形式明确了幼儿园教师资格的国家标准，标志着教师资格认证制度开始迈入法制规范阶段。〔5〕1995年，《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国教师资格条例》相继颁布，两项政策对教师持证上岗以及资格认证必需的条件、标准、考核形式和认证程序都作了明确的规定。资格认证工作制度化以后，我国幼儿园教师资格认定工作就全面铺开，至2004年年底，完成了首轮教师资格认定工作。〔6〕2011年，教育部印发《关于开展中小学和幼儿园教师资格考试改革试点的指导意见》，全国性的幼儿园教师资格考试拉开帷幕。截至目前，我国大部分省市实施全国统一的幼儿园教师资格考试制度。2012年，《幼儿园教师专业标准（试行）》的出台使幼儿园教师资格考试有“法”可依，也使资格考试专业化、标准化。

在教师聘任制度方面，新中国成立后，我国建立了“三定一保”的教师培养政策，即定向招生、定向培养、定向分配和生活津贴保障制度，教师人事带有明显的“计划”色彩。〔7〕改革开放初期，国家教委虽出台了《中小学教师职务试行条例》，但教师聘任工作仍以任命为主;20世纪90年代初期，国家教委颁布《关于中小学教师职务聘任工作中有关问题的通知》《关于当前做好中小学教师职务聘任工作的几点意见》等文件，为实现教师职务由任命制向聘任制转轨奠定了基础;《教师法》规定教师实行聘任制;1998年发布的《教育部办公厅关于当前加强教师队伍管理的通知》和《面向21世纪教育振兴行动计划》，2001年发布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》等文件进一步推动了教师聘任制的落实，要求县级以上教育行政部门依法履行中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训和考核等管理职能。〔8〕自2015年义务教育阶段教师县管校聘改革试点实施以后，幼儿园教师县管校聘制度也在各地陆续实施，有力地推动了区域内教师的合理流动和资源配置。

在教师职称等级制度方面，1978年，《关于评选特级教师的暂行规定》的颁布标志着特级教师制度的确立; 1986年，《中小学教师职务试行条例》出台，标志着中小学教师职称制度的正式确立。幼儿园教师职称等级序列并未单列，而是依附于中小学教师，在政策文件中以括号的形式跟在中小学教师之后。2015年《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》发布，全国各地陆续实施了中小学正高级教师职称评审制度。职称评审标准对教师的学历、业绩和专业能力作了明确的规定，使得教师的专业发展更加规范化。随着幼儿园教师专业的不断发展，越来越多的学者呼吁单列幼儿园教师职称序列，使幼儿园教师匹配专门的职称评定标准。实践中，江苏、安徽等地已出台单独的幼儿园教师职称评定标准，进一步推动了幼儿园教师职称等级制度的完善。

在编制制度方面，1978年国务院批转教育部《关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》，对教师编制制度进行了改革。1984年，教育部颁布《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》，明确了教职工编制标准，强调以校为单位按班计算中等师范学校和全日制中小学教职工编制，根据城乡不同情况合理制定教师编制。进入21世纪，我国开始逐步实施城乡一体的教师编制制度。2014年，中央编办、教育部、财政部《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》指出，要将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，实行城乡统一的中小学教职工编制标准。2017年7月发布的《教育部办公厅关于各地出台公办幼儿园教职工编制标准情况的通报》指出，各地要高度重视，主动作为，攻坚克难，积极研究出台公办幼儿园教职工编制标准，切实加强幼儿园教师队伍建设。2018年发布的《国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确指出，编制部门要结合实际合理核定公办幼儿园教职工编制。至此，我国幼儿园教师编制改革进入一个攻坚克难的关键期。

（四）教师专业发展经历了从被动发展到自主发展的转变

幼儿园教师专业发展作为教师教育的重要术语之一，是幼儿园教师队伍建设的焦点。我国幼儿园教师队伍建设初期，幼儿园教师专业发展主要通过制定制度来规约教师，如1986年国家教委通过颁布《国家教育委员会关于幼儿园教师考核的补充意见》对幼儿园教师合格证书的考核提出了制度要求，并规定要“抓好在职幼儿教师的进修培训工作，并应妥善安排好教师的进修与工作”。此后很长一段时间，我国幼儿园教师专业发展的机制构建更加倾向于通过外部力量来实现，并通过自上而下的评价来促进教师专业发展。这在一定程度上将教师视为被动发展的个体，将教师专业发展视为一种“任务”，不利于激发教师自主发展的积极主动性。但这一阶段在幼儿园教师专业发展历程中是必然要经历的。〔9〕进入21世纪特别是2010年以来，随着党和国家对学前教育的重视，国家对幼儿园教师队伍的建设更加注重高素质、专业化，关注教师的专业自主成长。2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出要“加快建设一支师德高尚、热爱儿童、业务精良、结构合理的幼儿教师队伍”，2012年《幼儿园教师专业标准》对教师的反思能力、终身学习与持续发展的意识与能力提出了明确的要求，2018年中共中央、国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》指出，当今世界正处在大发展大变革大调整之中，并提出要建立一支高素质、善保教的幼儿园教师队伍。为适应国内外形势的变化，幼儿园教师专业发展必须由被动发展转向自主发展〔10〕〔11〕。在幼儿园这一实践场域中，幼儿园教师的专业发展更指向实践和经验的积累，依赖于教师日复一日的自我反思和终身学习。〔12〕因此，在幼儿园教师准入制度不断完善、教师培训不断发展的当下，幼儿园教师专业发展开始逐渐关注教师的内生性需求和动力，促进教师自主、内在发展机制的建立和完善。

二、我国幼儿园教师队伍建设存在的问题

（一）教师地位待遇未制度化，教师职业吸引力不强

当前，我国幼儿园教师政策在管理方面具有明显的“身份制”特征。尽管《教师法》对教师法律身份作了明确规定，但其所指向的主要是公办幼儿园在编教师，对于广大的公办园非在编教师、民办园教师和农村幼儿园教师来说，其身份地位并未得到法律保障。在针对非在编教师地位待遇的调查中发现，非在编教师生存状况堪忧，教师“身份”不明确，与在编教师同工不同酬;随时面临解聘下岗的风险，工作危机感大;不能参与评职称、评奖，没有话语权，是幼儿园教师队伍中的“边缘人群”。〔13〕民办园教师更是如此。现实中，各地公办园在编教师工资基本上由国家财政承担，而其他类型幼儿园的教师工资由幼儿园举办者承担。从全国的实际情况来看，各级政府的人事管理仍然使用國家编制，凡属于自收自支、社会力量办学、民办教育等机构中的人员，均不在管理范围之内。〔14〕此外，广大农村幼儿园教师长期以来身份不明，他们既不属于民办教师，也不是代课教师，是我国教师群体中的边缘人群。〔15〕2018年，我国农村专任幼儿园教师有42.56万人，占全国幼儿园专任教师的16.49%;农村幼儿园兼任教师和代课教师约6.52万人，占全国幼儿园兼任、代课教师总数的31.83%。虽然他们中相当一部分人已经获得幼儿园教师资格证，但由于不在国家的教师编制之内，工资极低且权益得不到保障，难以享受国家规定的医疗、养老、工伤等基本的社会保险。时至今日，教育文献中（专门的幼教文件除外）仍大多使用“中小学教师”中包含幼儿园教师的提法。广大幼儿园教师地位待遇缺乏法律保障，导致其与中小学教师相比，处于教师群体的最末端，与国家公务人员相比，其社会地位和经济地位也较低，整体上幼儿园教师职业吸引力有待进一步加强。

（二）教师缺口依然巨大，结构性矛盾突出，且流动性大

数量充足是我国幼儿园教师队伍建设必须首先实现的目标之一。新中国成立以来，我国教师教育与师资培养一直致力于扩大教师供给规模，然而，由于基础差、底子薄，加之人口生育政策调整带来的适龄入园幼儿的大幅度增加，学前教育发展对教师的需求更加急切。据学者预测，实行“全面二孩”政策后，对师资的需求呈现先增加后减少的趋势，峰值大约出现在2022年，届时需要410.18万名专任教师，到2035年将需要291.53万名专任教师。〔16〕2018年3月，教育部部长陈宝生在两会上指出，到2020年，我国幼儿园教师缺口将达190万人。与此同时，教师缺口存在结构性矛盾，即城市地区对师资的需求较农村地区更为紧迫。随着城镇化进程的加快，进城务工人员子女数量增加，加之越来越多的农村家长对城市优质学前教育资源的需求增加，城市幼儿园教师紧缺状况比农村更为严重。与巨大的师资缺口同时存在的还有在职教师的频繁离职和流动。公办园非在编教师、民办园教师和农村幼儿园教师缺乏身份归属感，且与在编教师形成鲜明对比，工资和福利保障差异悬殊，因此其离职率较高。

（三）教师职称序列依附于中小学，人事管理制度缺乏科学设计

学前教育是各级教育中唯一没有独立职称晋升序列的教育体系，幼儿园教师职称等级评定依照的是小学教师职称序列。一直以来，我国幼儿园教师和小学教师学历层次的差异并不明显，但二者职称评定情况的差距显著。〔17〕由于缺乏单独的幼儿园教师职称评审标准，职称评定机会和高级职称名额存在被严重挤占的现象，长期以来，形成了幼儿园教师队伍未评职稱比例高、职称等级偏低、城乡差异巨大等问题。近十年来，我国幼儿园教师未评职称的比例呈持续增长态势。截至2018年，未评职称的教师比例增长到75.67%，且高级职称比例极低（0.57%）。此外，幼儿园教师职称（职务）评聘机会存在城乡差异。2018年，我国城市、城镇、农村未评职称幼儿园教师所占比例分别为76.24%、75.82%、79.23%。2015年我国颁布了《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》，随后各地进行的中小学职称制度改革中，对中小学幼儿园教师职称评审标准和要求作出详细规定。但某些评审标准（如职称、继续教育、评优评奖）对农村幼儿园教师来说难以达到，且农村幼儿园教师的学历和专业背景较为薄弱，培训机会不足，难以和城市幼儿园教师竞争。

（四）基于培训的教师专业发展权益保障体系不健全

教师培训是实现教师专业化成长的重要途径，但我国幼儿园教师培训体系的建设还不健全。首先，培训及经费投入的制度化有待进一步加强，目前我国对幼儿园教师培训经费及其投入体制缺乏明确的规定，特别是如何保障农村、偏远地区幼儿园教师的培训经费，以及如何协调教师教育经费的成本分担，都缺少必要的制度规范。加之缺乏对幼儿园教师参加培训的权利的法律保障，幼儿园教师在实际工作中参与培训的机会有限且不平等。〔18〕其次，培训与培养体系相割裂，承担职前培养任务的幼儿师范学校和承担职后培训任务的各类教育学院、成人教育学院属于不同的教育行政部门管理，在办学体制、课程设置、资源配置等方面缺乏有机的联系与配合，缺乏内在的连贯性和层次性。〔19〕再次，培训内容陈旧，形式和方法单一，缺乏有效的评估和监管。目前的幼儿园教师培训仍以传统的面授式集中培训为主要方式，虽然存在远程教育等更为经济的培训方式，但由于缺乏优秀的培训内容与教材，这种培训方式的效果也大打折扣。最后，国家在幼儿园教师在职培训的监督和管理上，只是对各地教育行政部门有一个笼统的原则性要求，缺乏具体层面上的规定，对教师培训机构的认证、对教师教育者资格的审定、对在职培训的质量评估等方面，均缺乏统一、适宜的标准和评价程序。〔20〕

三、我国幼儿园教师队伍建设的趋势

（一）保障地位待遇与合法权益，提高幼儿园教师职业尊严

制度化建设是保障幼儿园教师地位待遇与合法权益的根本途径。只有将涉及教师权益的内容写入法律，才能将其作为一种制度被执行和落实。因此，必须首先加快有关幼儿园教师权利和义务的配套政策法规建设，为教师待遇和地位的提升提供制度支撑。在推动具有较高法律效力的《学前教育法》出台的同时，相关法律条款的制定应着重平衡有关幼儿园教师权利和义务等方面的要求，保持对幼儿园教师的义务性要求与权利保障内容的基本对等，将维护教师职业权威和专业自主、保障教师生存发展权利作为立法的重点。同时，政府主导构建科学、合理的幼儿园教师工资待遇结构、评定标准及相关评定制度，并督促幼儿园举办者切实执行。基于不少地区针对公办园推行幼儿园教师绩效工资制度的经验，并考虑到目前民办园教师工资待遇标准核定的混乱与不科学，从明晰幼儿园举办者待遇保障职责以及保障幼儿园教师合理权益出发，应明确幼儿园教师的基本工资待遇结构、标准，并构建相应的配套制度。

（二）加快教师供给侧改革，实现有质量供给

从供给侧出发思考如何解决幼儿园教师缺口已成为“全面二孩”政策背景下教师队伍建设的新趋势。一方面，学者预测与各地二孩出生情况均表明，未来我国适龄幼儿入园人数将呈现先增加后减少的趋势，但首先到来的增量也必须采取措施加以应对。在保证资源均衡且合理配置的情况下，基于需求侧研制供给侧改革方案势在必行。另一方面，由于巨大的师资缺口难以在短期内得到弥补，因此在保证基本质量的前提下，采取多种措施培养、配齐幼儿园教师成为教师供给的重要思路。值得注意的是，多渠道供给师资并非弱化对教师准入与质量的要求，而是在严把入口关和质量关的基础上，调整单一的供给方式，创新多元师资供给机制，缓解师资荒。

（三）深化体制机制改革，破解教师队伍建设的深层制约

教师队伍的健康发展离不开一套科学合理的体制机制。在当前全面深化学前教育改革的重要时期，大力加强幼儿园教师队伍管理机制改革是助力学前教育质量提升的关键。在资格认证制度方面，完善准入制度，定期注册。第一，在已有的资格认证制度的基础上，适当提高资格准入门槛。例如，有条件的地区将幼儿园教师资格考试设置为大专学历起点，并增加对其理论与实习情况的要求。第二，实行资格定期注册制度。例如，以五年为一个周期进行幼儿园教师资格注册，综合考察教师在过去五年内的师德、继续教育情况、教育教学情况，对不达标的教师根据《中小学教师资格定期注册暂行办法》予以相应的处理。第三，拓宽幼儿园教师资格证书类别和获取渠道，满足不同教师的准入和发展需求。建议将幼儿园教师资格证书分为有梯度的三级，教师助理、初级教师、主任教师，对每一层级的考核既有学历要求，也有实际工作能力要求;〔21〕将资格证书的获取渠道进一步拓宽为考试、考核、培训与考试相结合等多样化的方式。〔22〕在幼儿园教师聘任和职称评聘方面，要做好两点。第一，建立单独的、统一的幼儿园教师职称序列。参照《中华人民共和国义务教育法》，将幼儿园教师职务分为初级职务、中级职务和高级职务。根据学前教育特点和幼儿园教师专业标准，完善幼儿园教师专业发展的职称评聘标准和评聘办法。第二，畅通职称评聘渠道，将民办园教师纳入职称评定序列，简化职称评定手续，为民办园教师职称评定搭建平台和提供政策环境。适当提高高级职称比例，优化职称结构。职称评定适当向农村、艰苦边远地区倾斜。在幼儿园教师编制制度方面，严格按照中共中央、国务院的最新指示，及时补充公办园教职工，严禁“有编不补”、长期使用代课教师。同时，面对教师缺编现象严重的问题，积极探索新型的人事管理制度，如“人事代理”制度，对非在编幼儿园教师的人事关系进行托管，在“委托关系”“聘用关系”“服务关系”“监管关系”“监督关系”等基础上形成一套针对非在编幼儿园教师人事管理的新模式。〔23〕

（四）建构幼儿园教师专业身份，保障教师专业权益

新中国成立70周年来，幼儿园教师专业身份逐步得到确立，但教师的专业化是一个长期的、连续的过程，社会变革对教育以及教师专业角色提出了更高的要求。未来队伍建设需要更加明确地建构幼儿园教师的专业身份，严格执行《幼儿园教师专业标准（试行）》提出的专业素养要求，激发幼儿园教师自主发展与终身学习的积极性，促使幼儿园教师通过提升专业能力来建构专业身份。同时，为保障教师的专业身份，必须建构相应的专业权益保障制度。培训是幼儿园教师的重要专业权益，必须建立和完善幼儿园教师培训制度，使教师的专业身份有明确的外部保障机制。要通过培训提升幼儿园教师的专业知识和专业能力，启发幼儿园教师在专业活动中树立身份意识，从而确保幼儿园教师专业身份的可持续性。〔24〕

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