中国—俄罗斯基础设施互联互通及中国参与俄罗斯基础设施建设的优劣势分析

常非凡 赵静

俄罗斯横跨欧亚大陆，领土包括欧洲的东部和亚洲的北部，是世界上国土最辽阔的国家。作为原苏联最大的加盟共和国和政治经济核心，独立后的俄罗斯资源丰富，科技发达，经济发展稳定，在国际事务中依然发挥着重要作用。但是，俄罗斯尚未形成分布均衡的交通运输体系，尤其是公路建设。其中，资金短缺是其基础设施发展的瓶颈。目前，俄罗斯积极寻求公共部门、私营部门和国际资本的帮助，改善其基础设施状况。中国在俄罗斯基础设施融资中扮演着重要角色，对俄罗斯基础设施网络的完善作用巨大，但同时也面临着一些挑战。为进一步推进中俄基础设施合作，本文在分析俄罗斯基础设施建设现状基础上，探讨了中俄基础设施互联互通的可行性，以期构建中俄基础设施长效合作机制，积极探索和开发基础设施融资方式。

一、俄罗斯基础设施发展现状

（一）俄罗斯对基础设施投资比重较低，基础设施建设总体仍显落后

尽管俄罗斯近几年加大了对基础设施建设的投入，但是截止到目前，除莫斯科、圣彼得堡等大城市外，俄罗斯基础设施老旧的现状并没有得到根本改变。在世界经济论坛发布的《2016—2017 年全球竞争力报告》（以下称报告）中，俄罗斯基础设施竞争力指数为4.63，在137个评比国家中排名第43位。总体来看，俄罗斯目前的基础设施建设仍无法匹配其经济发展的需要。自2014年起，俄罗斯GDP 增长率呈现负值，基础设施老化，商品价格低和商业、消费者信心指数低抑制经济活动的增长。

俄罗斯基础设施建设落后与该国基础设施投资比重较小有一定关系。2008年以来，随着世界经济的复苏，凭借长期处于较高价位的石油原料出口，俄罗斯积蓄了大量的外汇资金，但这些资金多数被用在消费领域，并未转化成有效投资，用来持续拉动经济的增长。

（二）尚未形成分布均衡的交通运输体系

俄罗斯交通基础设施薄弱，面临着加快铁路、航空、水运和公路发展的困境。尤其是公路建设（表1），互联互通状况堪忧。截至2016年底，俄罗斯公路网总里程1498万公里，俄罗斯半数以上公路质量不符合养护标准，世界经济论坛发布的《2016—2017年全球竞争力报告》显示，俄罗斯的公路状况得分仅为2.9，位列123名。俄罗斯公路主要位于欧洲部分，共有25条与芬兰、乌克兰、白俄罗斯、立陶宛等欧洲国家公路相连。此外，仅有少数几条与哈萨克斯坦、中国等亚洲国家相连。俄罗斯政府拟在5—10年内对全国公路网进行现代化升级，并支持乡村公路建设。

（三）基础设施建设需求旺盛

加大对基础设施建设的投资是释放俄罗斯经济增长潜力的关键部分。面对基础设施瓶颈问题，近年来俄罗斯政府采取了一系列措施旨在完善基础设施建设。2008年11月22日，俄罗斯时任总理普京签署命令，批准《2030年前俄罗斯交通运输发展战略规划》。2017年4月俄罗斯政府确定了新版国家交通体系发展计划，进一步明确了该计划的主要目标任务和相关举措。以2018年足球世界杯交通基础设施以及莫斯科地区交通体系为目标的相关建设对于新版国家交通体系发展计划有很大改善。

除此之外，2016年6月，俄羅斯交通部拟设立类似于公路建设基金的河运基金，以缓解公路、铁路运输压力，开辟新的河运、水运通道。消费税和基础设施类收费将是基金资本金主要来源。

二、中国参与俄罗斯国家基础设施建设的主要优势

（一）中俄基础设施领域合作已有基础

中国与俄罗斯基建合作正在形成多领域齐头并进，集勘探、开采、炼化、装备制造等全价值链式的合作格局。在煤炭领域，2014年10月更新的《中俄煤炭领域合作路线图》允许中国大公司参与俄罗斯的境内项目。借此机会，中国神华能源股份有限公司、中国中煤能源股份有限公司与俄多家煤炭企业实现开采和基建合作。在油气领域，中俄双方在油气贸易、管道建设、投资等领域进展顺利。2015年6月以来，中俄东线天然气管道中国境内段正式开工、西线天然气管道项目业已达成共识，未来东西两线输气量合计将达680亿立方米，这将使中国超过德国成为俄罗斯最大的天然气出口市场。同时，俄罗斯也在油气领域引入中国企业和战略投资。2016年3月，中国“丝路基金”以10.87亿欧元价格获得“亚马尔液化天然气”项目9.9%的股权。在电力领域，中俄双方电力合作机制日趋完善，火电、水电及输电合作项目取得积极进展。2014年，中国对俄购电突破136亿千瓦时。2014年11月，中国华电集团公司与俄罗斯第二地区发电公司在北京签署并购阿尔汉格尔斯克项目框架协议；中国长江三峡集团公司、中国电力建设集团有限公司分别与俄罗斯水电集团就水电站建设达成合作协议。

（二）中国具备资金储备优势

基础设施建设需大量的长期资金，吸引外资难度较大，中国由于社会文化传统和所处发展阶段的原因，近年国内生产总值增长迅速，2017年达82.71万亿元人民币，国民总储蓄量亦保持增长，高储蓄率带来的是较高的对外投资能力。在保证满足国内投资需求的同时，中国具备资金优势对“一带一路”沿线的发展中国家进行基础设施建设领域投资。

另据世界银行统计，2017年底中国外汇总储备（包括持有的货币黄金、特别提款权、外汇资产等）为 3.14万亿美元，这其中美元外汇储备占比较大，在美元仍作为主要国际支付手段的情况下，中国对周边基础设施建设投资将非常便利。

事实上，基于中国的资金储备优势，中俄金融机构之间往来一直十分密切。在11年多的时间里，中国国家开发银行一直是俄罗斯对外经济银行最重要的战略合作伙伴之一。这两个发展机构之间签署了总额超过100亿美元的贷款协议，从中资银行募集的资金资助了俄罗斯的林业和能源部门的项目。这两家银行还一直在金砖国家和上合组织平台上有着密切的合作。

（三）中国具备巨大的行业产能、技术和成本优势

改革开放以来，中国中央和地方各级政府普遍达成共识，始终将基础设施建设作为一项重要经济建设任务来抓，不断加大投资力度，因此在基础设施建设和成套设备提供领域积累了大量经验，在桥梁、隧道、高铁等建设中创造了很多世界奇迹，拥有一批技术工艺先进、勇于开拓创新的大型工程企业，能够完成全球客户招标的高难度基础设施建设工程任务。

中国企业不仅拥有技术优势，而且拥有巨大的成本优势。通过借鉴发达国家经验，中国企业在吸收基础上成长起来，研发了自主知识产权的技术专利，大大降低了成本。国内钢铁等诸多行业产能过剩严重，一定程度上降低了高铁等大型成套装备的制造成本。这些都给中国企业参与“一带一路”沿线国家基础设施建设带来了巨大的成本优势。

根据 Engineering News-Record 的2017年排名，在全球最大的 10家工程承包商中，中国公司占据了其中7席，中国建筑、中国中铁、中国铁建、中国交建、中国电建包揽前5名。但不可忽视的是，虽然公司规模排名靠前，这些公司2016年和2017年的海外营收排名却比较靠后，在将国内的基础设施建设产能向“一带一路”沿线国家转移方面，他们实力充足，愿望迫切。

（四）人力资本优势

中国的人力资源规模优势呈不断上升的趋势。中国拥有世界上最多的人口，劳动力数量高达8亿，预计到 2030年前不会出现下降。

中国毕业生人数呈现不断递增的态势，2018年达820万人，且据预测2020年拥有大专以上学历人口将达2亿，这在全世界都是无人能及的。近些年，随着企业走出去的步伐加快，大量中国工程技术人员走出国门，参与了世界各地的基础设施工程建设项目，积累了大量的丰富经验，这些都是“一带一路”倡议基础设施建设所需要的高质量人才。在我国开展国际产能合作的背景下，专业技术领域的人力资源将成为“一带一路”倡议基础设施建设人才的有力补充。

三、中国参与俄罗斯基础设施建设的主要劣势

（一）俄罗斯严重的债务危机和预算赤字将大大制约经济的快速发展

经过近几年的经济复苏， 俄罗斯经济如今已经走出低谷。但随着国民经济美元化和资本外流现象的进一步加深， 国家的债务危机和预算赤字仍十分严重。现在， 俄罗斯每年还需偿还100亿以上的外债， 如何缓解沉重的外债压力对政府来说是不小的考验。另一方面， 由于车臣、第比利斯等地区仍不稳定， 俄罗斯军费开支也在不断增加。在社会开支方面， 居民的工资及退休金等随着经济发展也在逐年上涨。对能源产业过分依赖使俄罗斯经济发展具有很大的局限性。因此，总体来看，俄政府经济发展面临诸多限制。

（二）俄罗斯地区仍然存在“中国扩张论”的流传，部分俄罗斯人对中国人存在偏见

由于历史原因，俄罗斯境内一些人担忧中国劳动力的大规模进入，会使俄地区成为中国的“经济附庸”。基于中国威胁论的存在，俄罗斯远东地区对中国投资存在戒备心理，这对中俄的投资合作都产生了消极的影响。事实上，俄罗斯对中国的抵触心理，仍需两国政府通过坦诚的对话和磋商，制定切实可行的劳动力流动规则，这样才可有效解决俄罗斯人的忧虑。

（三）俄罗斯远东地区市场经济体制尚不健全，投資环境有待提高

目前，俄罗斯尚处于市场经济的一个起步阶段，还不是真正意义上的市场经济。由于这里的法制不规范，经常出现一些地方法律和联邦法律相矛盾的情况，由于监督机制缺乏，地方腐败现象较为严重，外国投资者经常遭遇一些意外性的风险，却得不到很好地维权。同时，俄远东地区事务受俄联邦相关政策和法律的约束，地方政府没有对外

来投资政策进行调整权力。并且，俄远东地区的金融市场体系不健全，对证券市场的发展形成制约；信息不畅，投资导向不明确，这些都制约着俄罗斯远东地区的投资。虽然中俄双方正积极共同努力加大对远东地区的投资力度，且共同签署了诸如《中俄两国关于鼓励和保护相互投资的协定》等一系列规范的文件，但并不能保证中国东北地区投资主体在俄罗斯远东地区的投资要求。俄罗斯远东地区给中国企业留下的印象是政府办事效率低下、官僚主义盛行、官员缺乏为企业服务的意识等。同俄罗斯远东地区合作的过程中，常常面临繁杂的手续、效率低下的行政行为、腐败问题、利益集团干扰等影响外资企业经营的干扰因素，这无疑也影响中国企业赴俄投资。

（四）劳动力数量较少，尤其欠缺具有技能的人才

俄罗斯人口的受教育程度总体来看是很高的，特别是大学毕业生数量在全世界遥遥领先，但是俄罗斯在劳动力数量上处于劣势，因此很难在劳动密集型行业与其他发展中国家竞争。并且，受过教育并掌握职业技术、技能的劳动力相当缺乏。在项目施工过程中，出现一些中国公司在俄招不到挖掘机、装载机这类通用工程机械设备的操作工人的情况，不得不高薪招募中国国内的熟练工人前往施工。 劳动力的缺乏将会影响俄罗斯基础设施建设的效率。

四、中俄基础设施互联互通的合作思路

（一）优化选择重点项目开展合作

2015年11月，发改委、外交部研究编制了《国际产能和装备制造合作重点国别规划》（发改外资〔2015〕2588号），圈定了46个重点国家，其中俄罗斯是15个“主轴”国家之一。可根据当地实际，率先推动一批关键基础设施建设项目，推进项目尽快建成，使得中俄获得实际的经济效益，取得早期收获，产生示范效应，展现中国速度，打造中国品牌，也有利于后续的市场拓展。建立储备项目库，有序开展，滚动推进项目落地。按照市场原则推动合作，政府加强组织和引导，立足我国比较优势，提供配套政策支持和服务。及时跟踪了解重大项目进展情况，多层次协调推进项目建设。积极调动各地方省区市和企业积极性，推荐、管理、跟踪、落实储备库合作项目。

（二）在“一带一路”框架内加大对俄远东地区基础设施改造投资力度

应以协调发展理念为支撑，加强政策沟通和民心相通，提高项目国际化规范和运作透明度，避免或减少因误判而产生的分歧。应提升信息收集、分析研究和对策咨询工作的质量和效率，充分发挥智库作用，深入研究毗邻州区的经济结构、进出口商品结构以及地缘优势潜力，为边境地区大型基础设施建设的可行性提供科学有效的智力支撑。可以采取“石油换贷款”方式，通过投资大型基础设施建设项目换取俄能源和资源，逐步改变进出口贸易结构。通过优质建筑装饰材料的大量出口增加出口份额，形成进出口额的基本平衡和可持续发展。从俄方来看，投资环境亟须优化，开放思维尚待提升；从中方来看，因俄政府官员任期换岗产生的短期发展行为等因素都影响了重大基础设施建设和产业园区建设领域的投资与合作。为此，一方面应该本着协调发展和绿色发展理念，增强互信、促进合作；另一方面，要遵循WTO和国际经济贸易的基本原则，增强法律法规意识，规范贸易运作程序，有效管控投资风险，把双边的利益融合提升到更高水平。

（三）创新投融资模式充分发挥金融市场作用

目前，“一带一路”沿线国家基础设施建设投资以金融机构贷款为主要模式。随着金融市场投融资创新模式的不断发展，新产品和新概念的不断推出，可根据基础设施建设项目的实际，选择其他融资模式以满足资金需求，如采用金融市场直接融资的形式。近年来，国际上对基础设施的融资广泛采取发行债券或进行收益、资产证券化的方式，但这种模式在“一带一路”沿线的发展中国家中还非常少见。随着中国金融市场的完善，相关人才资源的集聚，国内基础设施建设直接融资所占的比重正持续上升，且手段不断多样化。对俄罗斯等“一带一路”沿线国家基础设施建设投资可借鉴这一成功经验，鼓励部分中国企业与境外投资机构、当地政府、外资企业等联合组建投融资主体，发行中长期的丝路建设债券，在境内外金融市场上直接进行融资。债券的期限长度上要符合基础设施建设项目的建设和运营周期。还可采用将“一带一路”沿线国家基础设施的建设项目股份化的办法，到金融市场上公开募集建设所需资金，共同承担风险。

（四）强化企业主体的作用

要在壮大企业实力上下功夫，引导支持企业开展科技创新、商业模式创新。要在引进培养人才上下功夫，充分利用和发挥我国教育优势，针对俄罗斯重点领域及重点专业需求，制订开展基础设施建设的专项人才培养计划，培养一批跨国经营人才和专业技术人才。同时，鼓励中国职业技术院校或企业“走出去”，在俄罗斯开展职业技能培训，培养当地劳动力。要在团结协作上下功夫，发改委、商务部应引导支持我国优势企业与国内外大企业强强联合；鼓励中小企业以产业链配套、供应链协同、合作投资等方式，积极参与央企“走出去”的重大项目，联合开拓俄罗斯市场。鼓励工商联、行业协会发挥民间性优势，打造平台，推动企业抱团维权“走出去”。

（作者单位：国家发展改革委国际合作中心）