构建应急物流保障机制

■ 肖九梅

一、应急物流的特点

应急物流可以简略地分为军事应急物流和非军事应急物流两种。非军事应急物流还可以细分为灾害应急物流和疫情应急物流；灾害（含险情）应急物流又可分为自然灾祸应急物流和人为灾难应急物流。而应急物流体系则应当以社会为牵引，服务的对象是受灾地域的国民，这两者的目的、服务对象是不同的。应急物流一般具有突发性、弱经济性、不确定性和非惯例性等特点。应急物流是一般活动的一个特例，它具有区别于一般活动的如下特点：

应急的随机性是针对突发事件的，无论是需求的应急物资的种类、数量、时间，还是供应地、需求地都存在着很大的随机性。应急的需求是人们无法预先进行计划的。应急的事后选择性由于突发性和随机性，决定了供给不可能像一般的企业根据客户的订单提供产品或服务。应急的供给是在事件发生后极短的时间内向全社会采购所需的应急物资。流量的不均衡性决定了应急必须能够将大量的应急物资在极短的时间内进行快速的运送，时间的紧迫性决定了应急速度影响突发事件所造成的危害的强弱。

一次性和临时性决定了应急区别于一般企业或系统运转的经常性、稳定性和循环性。应急物流的开放性和可扩展性应急的随机性和不确定性决定了在应急的设计上，应具有开放性和可扩展性。

二、建立应急物流保障机制

应急物流的实施往往需要紧急调动大量应急物资，只有使应急物流的流体充裕、载体畅通、流向正确、流程简洁、流速快捷，才能使应急物资快速、及时、准确地到达事发地，这就要求建立应急物流的保障机制，满足应急物流实施的必要条件。

应急物流系统是一个复杂的大系统，涉及政府、军队、企业等不同的系统，也涉及采购、仓储、运输、配送等不同功能环节，还涉及信息、法规、人才、技术、资金等不同的组成部分。

应急物流的顺利实现是一个系统工程，除了完善应急物流的基础保障外，还涉及应急物资的筹措与采购、应急物资的储备与调度、运输与配送等方面，而这些工作需要一个机构来组织协调，才能顺利完成。从我国以往的情况来看，这个协调机构都是由政府根据应急方案从各单位紧急抽调人员临时组成的，虽然取得了不错的成绩，但也暴露出灾情信息滞后、救援工作效率不高以及严重影响政府其他工作正常开展等问题。因此，我国有必要根据我国的政府结构和物流的运作流程，建立一个常设的、专业的应急物流指挥中心，专门用于救灾指挥工作，保障应急物流高效、顺利地实施。在应急物流体系中，应急物流配送体系十分重要。纵观历年来我国应急物资的发放情况，都是通过政府工作人员、救灾部队分发给群众的，效率低，分发面窄，效果不尽如人意。

政府可通过应急物流指挥中心，结合实际情况，整合现有社会资源，联合配送行业内信誉高、价格合理的物流企业进行协同式配送；而且可以通过大型物流企业已建立起来的供应链、连锁网络组织应急物品投放市场。在紧急情况下，可与军方联系救灾抢险事宜，动用军用运输装备、军用运输专用线路及相关设施，从而实现应急物资的快速配送。政府应大力推进国内电子商务业的发展，着重优化电子商务系统的应急物流配送网络，加强应急物流指挥中心与电子商务业的联系，减少物流环节，简化物流过程，提高应急物流配送的快速反应性能。在应对危机时，政府可根据应急工作的需要，通过行政手段和舆论召唤，动员人民群众参与应急工作，通过组织地方干部、民兵、部队、公安、志愿者、防疫人员、医务人员等多方力量，以最快的速度将应急物资发放到受灾地区，这样可保证应急物流配送的速度和广度。当重大突发事件发生后，应急指挥中心根据突发事件的类型与级别，迅速启动相应等级的响应机制，及时向社会公众发布有关灾情的权威信息，评估受灾群众所需要的救援物资种类、数量，组织救援物资供应。

应急物流运输的时间、道路的拥挤程度等有着强烈的随机性，也就是说实际中应急物流的路径选择受到多种制约因素的影响，是一个复杂的系统。要加强应急物流宣传教育，提高全社会的危机意识与自保意识，使全社会都能通过丰富的传媒渠道，接触、了解、认识、关注应急物流发展，主动借鉴国外先进国家的经验，加强应急物流理论研究，积极探索军地一体化体制下的应急物流发展之路，保公路畅通、绿色通道畅通、公路水运运输畅通、重点物资运输畅通及运价稳定，大力推进我国应急物流建设与发展，以渐进建设方式逐步构建起符合当前国情的应急物流体系。要加强地震等灾害的监测预报，做好灾害评估。加强交通运输保障，完善应急物流交通运输动员法规体系，使全社会的物流交通保障力量“有法可依”、“有法必依”。构建应急物流交通运输动员法规体系是一项系统工程，要着眼于经济建设和应急的双重需要，优先抓好敏感地区，如洪涝易发区、地震频发区等地区的应急物流交通运输动员法规体系建设。抓好交通运输基础设施建设，确保应急物流交通运输保障的全程顺畅。一要建好路网。交通路网建设在满足经济建设需要与国防要求上是一致的，完全可以把经济效益、社会效益、战备效益结合起来。二要建好衔接工程。所谓衔接工程，主要是联接铁、公、水、空、管道各运输渠道，与运输密切相关而又不纯属运输线路的工程设施。为提高应急能力，衔接工程的建设标准一定要高。

三、构建应急物流的快速反应机制

应急物流的目标就是以最短的时间，尽可能低的成本获得所需要的应急物资，以适当的运输工具，把应急物资在适当的时间运送到适当的需求地，并以适当的方式分发到需求者手中。应急物流的特点决定物流运输具有非同寻常的重要性和特殊性，运输工具直接影响应急物流的效率。在自然灾害发生时，急需运输应急物资的车辆，在最短的时间内将救灾物资和人员送往灾区实施救助。因此，对车辆的选择十分重要，应选用那些可靠性高、故障率低、适应性强、通过性好的车型承担应急物流任务，保障救援物资和人员及时运送到指定地点，否则，应急物流特别强调的运输效率将大打折扣。在组织实施应急物流的过程中，低成本的原则已不重要，有效缩短应急物资运输时间才是关键目标。应急物流的实施往往需要紧急调动大批应急物资，只有使应急物流的流体富余、载体畅通、流向准确、流程简练、流速快捷，才能使应急物资快速、及时、正确地达到事发地，这就要求建立应急物流的保障机制，满足应急物流实施的必要条件。物流基本设施的发展程度对保障应急物流的顺利实施起着关键的作用。物流基础设施包含通信体系、交通运输网络、物资储备设施和物流信息网络等。通信系统发达，可以在灾害产生前及时预警，使人们提前做好筹备工作；物资储备设施和交通运输网络的牢固和发达可以保障物流网络，应急物流使灾难后的救济物资快捷抵达灾区，而且广泛覆盖的交通运输网络可以使支援达到任何需要的地方；建立高效的物流信息网络，对于应急物流的实行也是必要的，可以依托政府公共信息平台， 树立应急物流信息网络，及时宣布灾祸情形、运输及仓储的最新信息。一个快速反应和普遍笼罩的物流系统可以大幅度地地提高应急物流的实施效率，减少损失。

信息约束在突发事件发生后的短时间内，系统不能够全面掌握有关突发事件的信息，造成预测和决策的误差。时间约束应急的目标是指在约束时间内应该实现的系统目标。突发事件所造成的危害随着速度的加快而减弱，应急的各项功能都应该在约束时间范围内进行，超过了约束时间，系统的各项功能所能实现的价值将降低。系统的资源约束是指应急物资和应急资金的约束。运载能力是指根据系统目标，对不同种类的应急物资和人员分别给予不同的紧急等级，在满足不同紧急等级下可以获得的运载工具包括飞机、汽车、火车、轮船等运载能力的约束。运输基础设施约束由于突发事件可能对运输基础设施包括公路、铁路、港口、通讯、电力、安全和运输环境造成影响，限制了活动的正常进行。

由于应急物流是其社会功效的体现，往往需要全部社会的参与，而在这种突发性自然灾害和公共卫生事件的紧急状况下，就必定请求政府建立相应的指挥机构和运作系统，对各种国际国内资源进行有效地调和和调用；及时提出解决应急事件的办法或指示；组织张罗、调拨应急物资、应急救灾款项；根据需要，紧急动员相关生产单位生产应急救灾物资；采用一切办法劝导或打消不利于灾害处置的人为因素和非人为障碍。应急物流有“应急”特色，全国和省、市一级的应急物流预案，以确保应急物流的顺利实行。应急物流预案的筹备包括应急物流硬件和软件准备两个方面，其中应急物流硬件的筹备主要包含应急物资的储备、应急资金的准备、装备设施的预备和车船途径的准备等；应急物流软件的准备主要包含应急物流的职员筹备、信息准备、应急场景的假定和应急办法的制定等内容。在发生突发性灾害和公共卫生事件时， 建立地区间的、 国家间的“紧急通道”机制，即建立并开通一条或者多条应急保障专用通道，可有效简化作业程序和提高速度，使应急物资快捷通过海关、机场、铁路、地区检查站等，让应急物资、抢险救灾人员及时、准确到达受灾地区，从而提高应急物流效率，极大限度地减少生命财产损失。

四、完善应急物流体系

构建和完善应急物流体系：一是应急物资供应体系。主要通过政府储备、国内外及社会各界捐赠、政府有关部门通过多种方式采购等组成；二是应急物流运作体系。主要由应急物资需求预测、收集、配送以及配送回收管理等构成；三是应急物流组织体系。主要由若干层级的应急物流指挥中心构成，可促进上述应急物资供应和应急物流运作两个体系有效协调，高效运转；四是应急物流基础性支撑体系。主要由公路、铁路、水运、航空、物资储备等基础设施，应急物流通讯和信息平台以及应急物流装备和技术支持平台等构成；五是应急物流法律法规政策体系。主要指应急物流法律法规和政策环境，用以规范各相关利益主体的权利、职责和义务，做到有法可依。通过以上体系互联、互动、互补、互促，共同服务于第一时间应急物资保障这一核心目标。

加快应急物流体系建设，要妥善处理应急物资保障重视时效性，但并非忽略经济性。相反，在强调时效性的同时要克服应急物流体系不计运作成本和代价高昂的缺陷。健全应急物流体系应尽量采用先进技术与设备，但也要看到应对公共突发事件，大多是在环境恶劣、非常规作业条件下进行的，先进设备往往会受到各种条件限制，甚至无法到达救灾现场。因此，要在尽量保证先进性的同时，统筹考虑技术与设备的适用性。应急物流体系建设需要大量的专用性资产，依靠大量专业应急物流企业和专业部门。同时，还应调动社会资源的广泛参与。只有广泛发挥社会性资源价值，才能最大程度实现第一时间应急物资保障的目标。

交通运输网络是应急物流体系的重要基础。应加快建设交通运输薄弱环节，构建网络化交通运输线。线路与线路之间要纵向到底、横向到边，既有直达线路，又有迂回线路，确保全时畅通。建立公路、铁路、航空、水路多维立体的运输网络，确保一种方式中断时，其他方式能及时补充。应急物流信息系统是支撑应急物流指挥组织的神经中枢。要实现应急物流实时控制，应急物资精确投送，不同主体协同合作，全面提升应急物流信息水平。加强应急物流信息平台的建设，确保应急物流信息手段较之常态下更为先进、稳定和抗干扰。

应急物流指挥系统的设立和运作，应由政府领导并组织实施。整合相关机构，建立常设的专业应急物流指挥系统，专门负责应急物资的供应保障工作，协调应急物流的运行和实施。

应急物流运作体系是影响应急物流体系效率的关键性因素，应在科学论证的基础上进行全国性合理布局，建立适当数量和规模的应急物流中心，形成高效的配送系统。鉴于该系统具有一定的特殊性，不宜大量专门建设，原则上除部分地区根据需要新建一些专业应急物流中心或配送中心外，大部分地区可以利用社会资源，以市场化方式与具备条件的国内大型专业物流企业签订合作协议，明确紧急情况下启动应急物流运作。此外，还应鼓励应急物流社会化和产业化。加强应急物资储备，合理物资储备布局、规模及结构；发挥市场机制，保障应急物资储备；做好应急人力资源储备，培训一些能够使用和操作应急装备和设备的人员；加强应急资金储备，各级财政在年度财政预算中，应当设立应急储备专款，确定应急资金储备规模。借鉴国外经验，实现应急物资储备的专业化与社会化的有机结合，建立健全一体化储备体系。运用系统理念有意识地对应急物流资源进行规划、配置、重新组合和取舍，对分散的物流资源进行综合利用、相关功能进行协调与集成、物流管理与运作实施重组与优化，合理布局应急物流中心，提升组织能力与服务水平，实现应急物流各个环节的有效集成与协调，提高应急物流效率。