我国体育协会的脱钩问题研究

， ，

(苏州大学 体育学院，江苏 苏州 215021)

自改革开放以来，我国经济、社会和综合国力得到快速发展和提升,整个社会进入转型期。国家政治经济体制的改革，给体育协会的发展带来了前所未有的机遇与挑战。体育协会经过多年发展，在群众体育等方面的地位和作用日益凸显，逐渐成为推动“全民健身”国家战略的重要社会力量，为“体育强国”和“健康中国”的建设奠定了基础。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，提出加快形成政社分开、依法自治的现代社会组织体制，厘清政府、市场及社会的关系，积极稳妥推进行业协会商会与行政机关脱钩,促进行业协会商会成为规范自律的社会组织。脱钩为体育协会提供公共体育服务、承接政府职能转移创造了条件。脱钩的实施一方面有利于激发体育协会的社会属性和潜在能力，倒逼体育协会的工作重心转向更好地服务社会、行业和市场，体育协会能否与行政部门建立健康的关系，能否在体育治理中发挥功用是整个体育体制改革与发展的重要内容之一；另一方面，机构、职能、资产财务、人员管理、党建外事“五分离”的提出，给体育协会带来了一定的冲击和影响，体育协会的发展障碍逐渐从外部转向内部，协会脱钩后的自治管理体系不够完善，造成了社会公信力的下降[1]。社会转型要求体育协会自主发展，但转型加重了体育协会资金资源等方面的压力，协会自身能力问题突出。因此，体育协会自我发展对加快体育社会组织改革至关重要[2]。由于中国足协的脱钩是目前体育管理体制取得突破性进展的一个突破口，所以本文将从中国足协改革的视角探讨体育协会如何更好地脱钩。

1 体育类行业协会的脱钩进程

2013年《国务院机构改革和职能转变方案》的出台，推动了“小政府大社会”的变革。党的十八大报告提出“加快形成政社分开、权责分明、依法自治的现代社会组织体制”的要求。随着市场化进程和社会体制改革的推进，行业协会商会与政府的脱钩改革成为国务院机构改革和职能转变方案的工作重点。2013年12月，国家民政部部长李国立在深化改革创新促进民政事业发展新闻发布会上主张行业协会商会要在2015年全部与政府行政机构脱钩。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，重点提出脱钩在政府职能转变、规范行业协会商会发展中的重要作用，强调发挥其在经济发展新常态中的独特优势。

1.1 足球协会脱钩“试验田”

在脱钩试点工作开展过程中，各业务主管单位作为责任主体，应建立专门工作机制，明确任务分工，具体安排、具体指导、具体把握。2015年3月，国务院办公厅印发《中国足球改革发展总体方案》，根据政社分开、权责分明、依法自治的原则对中国足球协会进行调整，改变足球协会与国家行政部门“一套人马”、“两块牌子”的组织架构。2015年8月，国务院足球改革发展部际联席会议办公室印发《中国足球协会调整改革方案》，以中国足协改革作为体育改革的“突破口”和“试验田”，创新运动项目管理体制，最大限度激发社团活力，最终实现中国足协改革和体育社会组织改革的衔接和统一[1]。中国足协的改革具有借鉴意义，足协实体化的经验可以成为典范进行推广复制，为后续体育协会脱钩提供经验和教训。中国足协改革是一场由中央直接牵头进行的单个运动项目的改革，在体制和机制的双重保证下，国家体育总局足球运动管理中心正式注销，中国足协与国家体育总局彻底脱钩，成为独立的社团法人[3]。

中国足协按照《行业协会商会与行政机关构脱钩总体方案》进行脱钩，明确了脱钩的目的、原则和总体要求，完成了身份、职能、权利和与政府关系的几大转变。

1.1.1身份的转变

中国足协由事业单位向社团常设办事机构的转变，成为全国足球领域的社团法人和社会组织，拥有“改革实践者”和“被改革者”的双重身份，其领导机构由国务院体育行政部门代表、地方行业足球协会代表、职业联赛组织代表、知名足球专业人士、社会人士和专家代表等组成。中国足协是具有公益性、广泛代表性、专业性和权威性的全国足球运动领域的社团法人，是管理足球项目普及与提高工作的全国性自律机构，是代表中国参加国际足球组织的唯一合法机构，是承担社会公共管理职能的社团组织。

1.1.2职能的转变

中国足协现有的行政职能被剥离，对适合由协会承担的职能，制定清单目录，按程序移交协会承担，同时明确监管措施和责任[4]。脱钩后的中国足协主要负责整合全国足球资源，推广足球运动，培养足球人才，制定行业标准，发展完善足球竞赛体系，建设管理国家足球队，代表国家参加各类国际足球赛事。

1.1.3权力的转变

改革后的中国足协依法独立运行，充分享有自主权，同时也承担更多的责任。在内部机构设置、工作计划制定、财务和薪酬管理、人事管理、国际专业交流等五大方面拥有自主权。撤销足球协会相关事业编制，增加职业联赛组织代表、经济界或法律界的社会人士代表，可自行进行人事调动；对足球运动无形资产进行开发和保护，执行民间非营利组织会计制度并自主进行薪酬管理方案的制定。

1.1.4关系的转变

中国足协与体育总局脱钩改革完成后，体育行政部门不再具体参与足球业务工作，仅给予必要的业务指导和管理监督。中国足协要全面贯彻落实党和国家关于体育工作的路线、方针、政策，承担并完成国家交办的各项任务。

1.2 全国体育协会脱钩

中央政府分别于2015年11月、2016年6月和2017年1月在全国性行业商会协会中展开三批脱钩试点工作。第一批脱钩旨在试点先行，第二批脱钩总结经验、扩大试点，第三批脱钩扩大脱钩试点的范围，地方政府也都出台了相应的脱钩实验方案和配套措施[5]，并取得了阶段性的成果。国家体育总局所辖的大部分体育协会都被纳入脱钩试点范围，国家体育总局按要求积极参与三批脱钩试点，共计划安排了28家体育协会开展脱钩试点工作。第一批全国脱钩试点的148家行业商会协会中，14家体育协会是以行业体协为主的非运动项目协会，目前已完成脱钩试点工作；第二批全国脱钩试点的144家行业商会协会中，体育协会有5家，其中4家为与社体中心合署办公的非奥运项目单项运动协会，还有1家中国老年人体育协会，目前除中国老年人体育类协会由于脱钩面临生存问题难以展开工作，申请延迟脱钩外，其他4家体协均完成理论脱钩；第三批全国脱钩试点的146家行业商会协会中，有9家非奥运项目的单向运动协会，试点工作正在进行(见表1)[3]。

表1 2015—2017年全国行业商业协会脱钩情况

2 体育类协会脱钩后存在的问题

2.1 公共体育服务效能低下

中国足协既然作为非营利性、公益性的体育社会组织，在公共体育服务的参与上明显不足，缺乏对社会利益的重视。脱钩后的中国足协依然存在功能定位模糊等问题；公共服务结构和能力不足，造成社会公信力的下降。这也是大多数体育协会脱钩后存在的问题，公共体育服务包含的体育赛事、体育人才培养等方面的不足在中国足协脱钩进程中也有体现。目前，中国足协举办的职业和业余赛事无论是在赛事类型还是赛事级别和层次方面都存在专业化、局限性的特征，无法满足群众观赏、参与足球赛事的需要。足球人才培养方面缺乏经验，没有形成体系。同样，其他体育协会脱钩后也存在服务效能低下的现象，在部分政府职能转移方面还存在缺陷[6]。

2.2 协会创收能力不足

体育协会经费来源多元化，包括会员会费、政府拨款、商业赞助、组织创收、社会募捐以及个人资助等多种形式。其中组织创收是协会自治能力的体现，很多体育协会在与体育行政部门脱钩后，由于自身创收能力的不足，仍然依靠财政拨款，严重影响协会自身能力的建设与发展。中国足协的资金主要来源于体育总局拨款、经济收益以及企业或个人赞助三个部分。脱钩前国家体育总局每年3000万人民币的拨款仍旧无法弥补资金缺口[7]，脱钩后的中国足协在经费方面损失了财政拨款这一资金来源的大头，其创收能力受到关注。福特宝公司盈利收入、中超年盈利的10%属于其经济利益的一部分，易受到市场等因素的影响，极不稳定。而企业和个人赞助方面，存在利己性和资金的不确定性，都会造成中国足协经费困境[6]。

2.3 顶层设计方案的缺乏

中国足协的脱钩有《中国足球协会调整改革方案》作为指导，明确中国足脱钩后机构、职能、资产财务、人员及党建五个方面具体的实施办法，并配套一系列中国足协脱钩后的业务指导及监督管理的措施，而目前我国其他体育类协会改革缺乏中国足协这样全面的顶层设计和配套方案，因此在脱钩的具体落实上还存在很多困难。由于不同体育协会之间存在较大差异，需要有中国足协脱钩这样有针对性的顶层设计和配套方案，改革进程才能提高，有了改革的总体目标和路径，才能使所有利益相关方达成共识，推动改革[3]。

2.4 整体协同推进缓慢

中国足协脱钩制定了完备的方案，得到政府支持并大力推进，而其他体育协会市场化能力存在较大差异，导致脱钩进度不一。在全国性行业商业协会脱钩进程中，体育协会占比6%以上，具有庞大的基数和复杂的情况，这在已经脱钩的28家体育协会试点中可以看出。其中第二批试点的中国老年人体育协会，生存能力较弱，延迟脱钩；而有较强市场适应能力的信鸽协会能够顺利完成脱钩。因此，体育协会的差异化使得整体行业协会的协同推进较为缓慢，短时间内的整体脱钩困难较大[3]。

3 体育类协会脱钩的优化路径

3.1 明确协会功能定位，强化社会责任意识

协会是沟通政府、民众和企业的桥梁，这一角色决定了体育协会在建设“体育强国”和“健康中国”中的重要作用[8]。《中国足球协会调整改革方案》明确了中国足协的非营利社团法人及自治的公益性社会组织的身份，并明确协会承接政府职能转移、整合全国足球资源、推广足球运动、培养足球人才、制定行业标准、完善足球竞赛体系、建设管理国家足球队以及代表国家参加各类国际足球赛事等职能，指导中国足协更好地发展，向着目标前进，为中国足协提供具体的功能定位。因此，明确体育协会具体功能定位是体育协会脱钩过程中的一大重要问题。

体育协会要把服务社会体育发展，建设运动项目文化作为己任，扎根于基层群众的体育需求，以满足广大群众日益增长的体育需求为根本职责[1]。体育协会要保持社会各利益相关者平等合作共赢的态度，强化社会责任意识，提供优质赛事服务，将公共体育服务利益范围扩大，重视群众体育需求，也要符合其公益性的社会属性。现代体育对社会生活方式和价值观具有文化渗透力，体育协会的职责是推动体育文化的发展，社会公共利益具有广泛性，“践行社会责任”是贯穿整个体育体制发展的一条主线，否则会引发社会公信力的下降[9]。虽然目前中国足协功利性太强，淡化了协会的社会公共服务职能，缺乏对社会利益的关注。体育协会作为履行社会责任的主体，应加强对社会责任的认知度，加大宣传，了解利益相关者的利益诉求，找出影响体育协会履行社会责任的因素，从而更好地履行社会责任。

这给其他体育类协会带来的经验是：在优化和充实协会功能的同时，要平衡好竞技体育与群众体育的关系和比例，分别明确脱钩后的承接管理单位，结合我国发展实际，明确功能定位，从而实现竞技体育与群众体育的协调发展。

3.2 加强协会内部自治与外部共治

我国体育协会脱钩后资金、人事等自身能力建设的不足会造成公共服务供给能力的低下，因此，加强协会自治，适应社会化和市场化是体育协会脱钩后亟待解决的问题。体育协会自治权利是体育协会生存发展的保障，应通过拓宽协会内部民主机制，并以契约形式约定共同遵守实现。加强组织建设，要增强自身造血能力，开拓资源，向德国“俱乐部体制”借鉴经验，大胆尝试产业化方向。扩大群众参与和志愿者服务，从而形成“政府引导、专业运作、多方参与、专业管理以及跨界合作、群众受益”的新格局[10]。资金方面通过扩大基层社会资本、积极拓宽筹资渠道、高效利用资金、降低成本等方面来填补[11]。体育协会自身要处理好与其他社会组织和政府的合作伙伴关系。在人事方面要建立有效的协会负责人选拔与评价机制，目前我国体育协会脱钩后，大多由知名教练员或退役运动员负责协会管理，有些负责人在专业上具有丰富经验，却缺乏行政或业务管理经验，因此做好协会负责人的选拔至关重要。协会脱钩后的健康有序发展离不开监督机制的完善，确保协会运作的透明公开、治理的民主高效以及运营的公正廉洁都需要有效的监督与监管，要加强对体育协会脱钩后的跟踪研究。

国家体育体制对体育协会的自治具有引导作用，由于政府在规制和培育体育协会成长方面起着不可或缺的作用，脱钩不“脱嵌”。中国足协在脱钩后，仍然接受政府在制度和组织层面的嵌入，制度层面的嵌入为足协提供身份合法性的保障，也提高了协会自身能力的建设[12]。对体育协会的资源供给可以通过设立公益创投基金、实行政府外包和公共服务购买等方式实现。随着脱钩工作的全面推进，我国体育行政部门与体育社会组织的关系正在发生深刻的变化，政府向体育社会组织购买服务是实现政社脱钩后有效合作的手段，是构建新型合作伙伴关系的主要方式。2016年，财政部、民政部联合发布的《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》创新公共服务供给，加强社会组织培育，成为社会组织参与社会治理的“催化剂”。政府购买服务通过以社会需求为导向的权力和资源分配的体制，建立起双方协作的政府购买公共体育服务的运行机制，让社会组织通过对服务或项目的承接，获得组织生存发展所需资源的同时，又实现了组织非营利性、公益性的价值追求。体育协会要以满足社会需求和服务为出发点提供公共体育服务，帮助转移政府职能，是多元治理的有效手段[13]。根据中国足球改革发展需要，财政部门通过政府购买服务等方式加大支持足球运动发展的力度，财政部会同体育总局制定中国足协国有资产管理规定，提出向中国足协购买服务的清单目录和具体措施。但是未来嵌入应着重于协会内部规制的放松和外部治理制度的引导，创造良好的制度环境。

3.3 做好顶层设计方案，建立枢纽型协会

“顶层设计”在于对事务的整体性和可操作性的有机结合，需要对国家体育总局、中华体育总会与体育行业协会进行统筹的规划，从而达成上下衔接、协同联动的效果。全国体育协会脱钩改革是体育体制改革的一个重要环节，是为地方体育协会改革提供经验的自上而下的改革。科学的“顶层设计”，能够有效组织改革的进程实施，为改革提供方向和依据，从而提高改革的效率。中国足协有了具体的顶层设计方案，相对于其他体育协会更有优势，取得了较好的成绩。因此，对于各类体育行业协会脱钩要做好分门别类，重视个性和特殊性，全面考察，做好“顶层设计”的指导。

西方政府很少参与体育协会事务的管理和干涉，其存在的体育联合会和国家奥委会等此类枢纽型协会具有半官方性质和非政府性质，可以对体育行业协会进行指导、协调与服务。枢纽型协会可以更好地统筹体育协会的总体发展，同时起到专业的监督作用。因此，脱钩后的体育协会可以通过中国奥委会这类的枢纽型协会侧重管理奥运体育协会，通过中华体育总会这类的枢纽型协会侧重管理群众体育。将原先由体育行政部门管理的部分职能通过枢纽型协会承接[3]。

3.4 分类分级改革，明确归口部门

中共中央、国务院关于分类推进事业单位的改革为我国体育体制的改革提供了经验。刘东峰将单项体育协会改革分为两大类：绝大部分的非奥运项目协会以及奥运项目协会，认为非奥运项目协会应将运动项目管理的绝大部分职能从项目管理中心转移到单项体育协会上，而奥运项目协会极少数特殊的非奥运项目协会应过渡，最终撤销相应的运动项目管理中心。很多项目既要发展竞技体育，又要发展群众体育，则不适合以运动项目来分，而应以发展目的区分[12]。做好对体育协会的分类，才能更好地推动体育协会改革的进程，从全国体育行业协会的脱钩经验分级推动地方体育协会的改革。首先，要在明确各体育协会属性的基础上，制定明确的分类标准，试点先行；再根据各体育协会的特征、存在的困难等问题提出该类体育协会具体的改革措施，如资源缺乏的如何获取资源或者怎样扶持并预估改革中可能存在的风险；最后从全国到地方逐级推动，协同进化改革。

国家体育总局要明确体育协会脱钩后的归口部门，并建立跨部门的协调机制，以提高跨部门协调的效率[15]。协会脱钩的归口部门是专门负责脱钩进程的一个部门，主要负责脱钩的推进与监控，控制管理整个脱钩的过程，做好对脱钩任务的事前预算、事中控制和事后考核。归口部门负责人在事前预算阶段要统筹大局、做好计划，严格做好材料的审批和指标完成标准，调节资源以提高效率，在整个脱钩流程中起到承上启下的作用；在事中控制阶段，要做好上下互动，全员参与，将目标任务层层分解到脱钩的各个部门，直至每位负责人，让全员有目标、有计划、负责任地完成任务并明确管理制度，合理周转资源，降低成本浪费；在事后考核阶段，应明确考核周期，建立考核体系，明确惩奖制度充分调动脱钩相关体协积极性，并根据存在的问题找出解决方案。足协改革就成立了跨部委联席会议为归口部门，国家体育总局与国务院有关部门一起召开专题沟通协调会，协商解决问题。

4 结语

全面深化改革背景下，中国足协作为国家全面深化社会改革的“突破口”，为体育社会组织的发展提供了经验教训。体育协会脱钩改革需要厘清政府、社会和市场之间的关系，实现多元主体协同治理；加强自身独立性、自主性和实体性的建设，从而促进体育行业协会的可持续性发展。从足协改革经验可以看出，明确协会功能定位、强化社会责任意识；加强协会内部自治与外部共治；做好顶层设计方案、建立枢纽型协会以及分类分级改革、明确归口部门对体育协会改革至关重要，体育协会脱钩改革应吸取足协改革经验，从而最终实现中国足协改革和体育社会组织改革的衔接和统一。