扶贫立法何时启动？

在某些省份，张兆安听当地干部讲，援助方“送人送钱送资源”，却遭到受援方冷遇，援助方与受援方的权益均没有得到保障；他至今仍发现有些地区，参与扶贫的各部门职能关系还未厘清。

中国人民大学农村治理研究中心主任仝志辉介绍：“各地扶贫办因缺乏上位法作指导，在制定地方条例时，哪些该列入，哪些不该列入，信心不足。这也导致地方条例缺乏创新。”

南方周末记者 杜茂林 发自北京

南方周末实习生 李馥含

全国人大代表、上海市社科院副院长张兆安和他的立法调研小组成员酝酿许久，决定在2019年全国两会上提交“对口帮扶立法建议书”，希望在扶贫立法问题上向前推进一步。

作为2018年在沪全国人大代表启动的“对口帮扶工作立法调研”的召集人，张兆安与近二十名来自多个领域的在沪全国人大代表，在不到半年时间里，去了新疆、云南、青海等多地调研。

这不是他第一次实地接触“扶贫”这个概念。两年前，他也参与了在沪全国人大代表启动的精准扶贫专项调研。经过多年的扶贫观察，他看到了可喜的一面，但也发现有些问题始终存在。

在某些省份，张兆安听当地干部讲，援助方“送人送钱送资源”，却遭到受援方冷遇，援助方与受援方的权益均没有得到保障；他至今仍发现有些地区，参与扶贫的各部门职能关系还未厘清。

2018年8月，张兆安一行在北京见到了国务院扶贫办主任刘永富，他把相关情况作了介绍。他认为“通过立法将扶贫工作纳入法制化轨道，意义重大，十分必要”。

历经三十余年发展的中国扶贫事业，政策几经调整，从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”，从“区域性扶贫”到瞄准贫困县，再到“扶贫入户”……如今则到了“精准扶贫”的攻坚之年。早在2011年，中共中央、国务院联合发布《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，当中就提出“加快扶贫立法”。不过时至今日，一部有关“扶贫事业根本法”的法律仍未出台。

法律阙如令地方政府、社会组织面临制度性尴尬。生态环境部副部长、原全国人大代表黄润秋曾公开呼吁：“扶贫开发工作依然处于无法可依的境地，制约了全国扶贫攻坚事业的健康发展。”

这部早已列入扶贫开发纲要的立法规划何时能实现，无论官员还是学者，都满怀期待。

几十年来呼声由小变大

吴国宝是中国社会科学院贫困问题研究中心副主任、国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会成员。自1987年起，出生于贫困山区的他就开始研究扶贫，并很快因为1994年著名的《国家八七扶贫攻坚计划》出台，加入扶贫事业。

“八七”的含义是：在20世纪最后7年，集中力量基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。但不仅是20世纪最后7年，吴国宝还见证了进入21世纪后的扶贫政策变化。

吴国宝回忆，扶贫方面的立法试验最初是从扶贫资金管理办法开始的。1986年开始，财政部就出台了包括《支援经济不发达地区发展资金管理办法》《国家扶贫资金管理办法》在内的多个文件。

到了1996年，中国扶贫政策迎来一个关键点。“我们现在看到的很多扶贫政策都是这一年以后出台的，比如鼓励企业、社会组织参与扶贫。”在那时，就有零星的民间声音提出要为扶贫立法。

这些声音很快有了回应。同年，吴国宝就参加了由财政部牵头的扶贫立法的讨论，但立法终因时机问题而未能实现。又过了四五年，民间要求为扶贫立法的声音越来越大，但在《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》中并未得到体现。

吴国宝告诉南方周末记者，呼声变大的原因在于，21世纪的头一个十年，人民的温饱问题基本解决。2007年，农村最低生活保障制度建立，中国的扶贫事业进入较为稳定的时期，这为推进扶贫立法提供了机遇。

另一个时代背景是，各地争夺贫困县异常激烈——谁保住了贫困县这顶帽子，就意味着能够得到来自中央的扶贫资金。此番竞争同时也把“谁是穷人，谁来帮助穷人”的问题摆到了决策者的面前。“所以那时很多人想，能否通过制定法律来回答并规范上述问题。”吴国宝说。

中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏对此感受颇深。2009年前后，由于扶贫立法的呼声很高，他们团队就给国务院扶贫办提交了报告，希望能为扶贫开发提供法制化保障。那时，他已经研究了一年多扶贫立法。

吴国宝回忆，国务院起草《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》时，召集专家进行讨论，各方对扶贫立法的内容均存在分歧。他分析，当时在立法宗旨、管理体制等许多方面，都尚未成熟到形成共识，有些问题也还没有明确的立场、观点和方法。

但最终，加快扶贫立法还是写在了纲要的倒数第三条。“把扶贫立法写进纲要是最后才决定的，”吴国宝说，“而且当时的说法，也未明确是给扶贫开发立法。”

纲要公布之后，有关扶贫立法的探索先从地方开始了。地方扶贫条例在各地出现。截至目前，已有20个省（直辖市、自治区）颁布了条例。如果把制定了扶贫开发办法的福建算上，这一数字达到21个。在接受南方周末记者采访的部分学者看来，这为全国立法提供了实践基础。

地方立法大同小异但不够明确

同一时间，任大鹏也开始关注地方的立法计划。

据他介绍，各地出台的条例时间不一样，名称和内容也有差别。其中，湖北省是全国各省（直辖市、自治区）中制定地方条例最早的。公开资料显示，早在1996年11月，湖北省人大常委会就通过了《湖北省扶贫条例》，13年后，2009年11月，省人大常委会又通过了《湖北省农村扶贫条例》，原条例废止。

新条例的条款从27条增加到49条，不仅条例名称发生了变化，也对原条例中不符合实际的条款进行了大范围修改。例如原条例规定对贫困地区减免农业税费、优先安排劳动就业指标等条款，因农业税费的取消、劳务市场的放开而不再具有实际意义。

在条例的名称上，湖北省确定为“农村扶贫条例”，以适应国家把扶贫重点放在农村的整体战略。但这与后面各地的立法条例相比，还是有所不同。

“后来各省制定的条例，往往会在扶贫后加‘开发二字，比如四川、贵州、云南、甘肃等。”任大鹏对南方周末记者说，“一方面，它把开发式扶贫和其他扶贫区分开来，另一方面也体现立法依据是中央颁布的农村扶贫开发纲要。”

但有些省市也有自己的考虑。例如2010年5月颁布的《重庆市农村扶贫条例》，就没有“开发”二字。重庆市人民政府在向市人大常委会汇报时作了说明：论证审查中，大家对草案的名称有三种意见，一是《重庆市城乡扶贫条例》，二是《重庆市扶贫开发条例》，三是《重庆市农村扶贫条例》。

最终市政府认为，其时农村扶贫与城市济困的思路不同，农村扶贫的外延也比农村扶贫开发更广，包含的内容和措施更丰富，因此定名为《重庆市农村扶贫条例》更为合适。

2013年通过的《贵州省扶贫开发条例》则没有“农村”二字，但明确指出该条例的扶贫对象是“符合国家扶贫标准且具备劳动能力的农村居民”。对此，贵州省政府认为，条例之所以如此规定，是为了与民政部门的救助救济对象相区别。

南方周末记者了解到，条例实施一段时间后，有些省份如广西、甘肃完成了修订，陕西省正在修订，而四川省也在准备。某省扶贫办干部王思元（化名）告诉南方周末记者，前不久他所在的处室才被征求了修改意见。

据他介绍，该省当初通过的农村扶贫开发条例要求，确定贫困户要“一公示一公告”，总共不少于30天。但在具体执行中，各市县是按照“扶贫开发建档立卡工作实施方案”中的“两公示一公告”执行的，每次公示不少于5个工作日。“这就有冲突，需要修正。”

同时，精准识别贫困户的程序也有了不同。“例如现在识别贫困户，打破了部门间的数据壁垒，可以掌握贫困户的房、车情况。”王思元介绍，“这些都要在新的扶贫开发条例中予以体现。”

对这些地方探索，吴国宝有自己的见解。他认为地方立法虽走在前面，但各地条例内容大同小异，均是对扶贫对象、扶贫措施、资金和项目、监督与考核、法律责任作出规定，但规定往往模糊、抽象，该明确的没有明确，操作性和约束力都不强。

中国人民大学农村治理研究中心主任仝志辉的看法与此相似。他向南方周末记者介绍：“各地扶贫办因缺乏上位法作指导，在制定地方条例时，哪些该列入，哪些不该列入，信心不足。这也导致地方条例缺乏创新。”

扶贫方向亟须法律来指明

立法尚无时间表，在张兆安看来，未来扶贫的方向却亟须法律来指明。

截至发稿时，扶贫开发立法的最新进展是：2019年2月26日，全国人大常委会副委员长武维华向全国人大常委会作了脱贫工作情况的调研报告，提出：要积极推动扶贫开发立法，要将脱贫攻坚战中行之有效的经验上升为法律法规，做好脱贫攻坚的制度设计和创新，将中央决策部署转化为具体的制度规范，为脱贫攻坚提供法制保障。

接受南方周末记者采访的专家普遍认为，扶贫立法的必要性不用赘述，他们也期待能够在法律层面解决长期以来困扰和制约扶贫事业的瓶颈，例如区域扶贫与精准扶贫之间的关系，扶贫资金下放到县以后如何规范处理等等。但在目前的环境下，制定一部国家扶贫开发法不太现实。

如何处理扶贫法与其他法律的关系，是立法的一大难点。仝志辉认为，西方发达国家基本上没有专门为扶贫立法，相关制度安排多散见于社会救助法、社会保障法中。

任大鹏也注意到了这一点。他说，扶贫中的很多制度在其他法律中是有相关规定的，比如涉及企业捐赠，中国有公益事业捐赠法。

更突出的一个现象是，长期以来，扶贫被视为政府的责任，但扶贫事业到底姓“民”还是姓“官”就有争议。“就谁来扶贫这一点上，大家就很难达成共识。”国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会成员汪三贵告诉南方周末记者，“立法的条件客观上并不成熟。”

但也有学者认为，应首先实现扶贫法“从无到有”的飞跃，再进行“从坏到好”的改进。自几年前开始，多位全国人大代表委员就在全国两会上提出建议。

一直被鼓励参与扶贫的社会组织和公益机构也渴望在推进立法中发出自己的声音，充分表达自己的利益诉求。“法律上会赋予我们什么地位，给予什么资源帮助，这将决定我们能在扶贫中贡献多少人力和技术。”南方周末记者2018年8月在湖南十八洞村走访时，当地参与扶贫的一家公益机构负责人说。

经过30年扶贫，最难脱贫的人口还有多少？据汪三贵介绍，2013年至2014年全国建档立卡识别出的贫困人口8962万。“到2020年全面实现小康，这种背景下，贫困人口还不脱贫也很难说得过去。”汪三贵表示。

在扶贫事业全社会动员的今天，未来的立法走向是仅仅为开发式扶贫立法，还是直接一步到位确定为扶贫法，何去何从，值得关注。

这也决定着扶贫的长期走向。“2020年实现农村贫困人口全部脱贫后，接下来的扶贫工作怎么走？”采访中，张兆安多次表达了这样的疑问。

（南方周末记者谭畅对本文亦有贡献）