城市扶贫的地方破局

南方周末特约撰稿 王亮

南方周末记者 汤禹成

夏侯朝欣和曹艳萍，是江西省吉安市吉州区的一对聋哑夫妇。夫妇两人长期没有固定工作，女儿正读大学，父母都已年迈，夏侯朝欣唯一的姐姐患有智力残疾。

1998年，夏侯朝欣从一家热处理厂下岗。由于交流不便，很多企业不愿招收聋哑人，夏侯朝欣从此失业在家，妻子也面临同样的境况。

2003年，夏侯家申请了低保，如今每个月4人能领到共计2320元的低保金，即便再加上父母两人五千余元的养老金，一家6口也只能勉强度日。

直到2015年10月，吉州区出台《城市社区精准扶贫工作实施方案》，试点城市扶贫。从此，夏侯朝欣一家被纳入城市贫困群体，建档立卡，成为政府精准扶贫的对象。

相比农村，城市扶贫工作受到的关注度相对较低。一个明显的不同是，为解决农村贫困问题，各级政府都设有扶贫办专门负责，而在城市还没有一个牵头部门负责扶贫，帮扶城市贫困人口的工作，分散在人社、卫生、医保、教育等部门。目前开展的脱贫攻坚战，也仅瞄准农村贫困人口，并不包含城市贫困人口。

吉安市吉州区的尝试，因而也有了样本意义。

虽然截至目前，全国层面的城市精准扶贫政策尚未出台。但南方周末记者发现，星星点点的地方自主试点已经展开，青岛西海岸新区、武汉武昌区等都进行探索。南昌市东湖区与西湖区负责城镇脱贫工作的两家单位相关人员也向南方周末记者表示，已在精准摸底。

随着2020年将至，针对农村的脱贫攻坚战也将接近尾声。城市扶贫开始引起了全国人大代表的关注。2019年3月5日，全国人大代表、华润集团湖南区域工委书记丁小兵对南方周末记者说：“解决城市贫困问题也是刻不容缓，党和政府应该拿出政策，统筹解决。”

国务院扶贫办副主任夏更生接受南方周末记者采访时表示，他们也在关注、研究城市扶贫问题，“打赢脱贫攻坚战后，需要解决的就是相对贫困问题，我个人觉得那个时候就需要城乡统筹来考虑。”

“城市 困难的更加困难”

受益于城市精准扶贫的夏侯朝欣，2009年之后没再做过任何一份工作。夏侯朝欣的姐姐将来由谁照顾，向来是他母亲担心的问题。母亲还患上抑郁症和高血压，一年要住几次院，每天都要吃药，一天要几十块钱。

残障、失业、疾病，种种因素交织在一起，让这个家庭陷入贫困的泥淖。

吉州区2015年实施城市社区精准扶贫后，夏侯一家的命运有所转变。当时，只有两类人员能被纳入重点帮扶的范围，一类是因老弱病残完全丧失劳动能力、通过自身努力无法改变家庭经济状况的，另一类是家庭共同生活成员有一定的劳动能力，但生活在一定时期内遇到困难的。

要帮扶夏侯朝欣一家，落实他的就业是首先需要解决的问题。

周丽珍是对接夏侯朝欣家的网格员，她告诉南方周末记者，帮扶单位和社区从2015年起，就开始帮这对夫妻找工作，但因残疾，企业总不愿长久雇佣。2018年9月，夏侯的妻子曹艳萍被介绍到一家饭馆做服务员，生活才稳定下来。聋哑程度更严重的夏侯朝欣则待业至今。

吉州社会救助局局长刘晓缨介绍，2015年的方案，选定帮扶的范围较窄。2018年，江西省出台《关于加大城镇贫困群众脱贫解困力度的意见》，帮扶对象的范围得以扩展。支出型贫困低收入人员也获得了享受精准帮扶的资格，这些人的特征是，家庭人均月收入在当地最低生活保障标准1.5倍以内，但由于本人或主要家庭成员因病、因残、因灾、因子女上学、因失业、因无住房造成生活贫困。

识别范围扩大后，59岁的彭金苟一家被认定为贫困户。

他于上世纪90年代从一家木器厂下岗，之后自己拉着板车搞搬运。老伴平常批发点蔬菜，拿到菜市场卖。大儿子婚后外出，小儿子还和父母一起住。彭家原本就是低保户，而一场疾病的到来如同雪上加霜。2017年10月，彭金苟患上脑出血等疾病，住院两月，其间还动了手术，费用支出近21万。

被政府认定为帮扶对象后，他自己只需要承担三万多元费用。考虑到后续治疗还有不小的开支，区政府还准备帮他落实民政医疗救助，希望能在基本医保、大病保险、重大疾病商业补充保险外再加一道保障。

通过建档立卡，这些贫困对象的数据被录入大数据平台，他们的财产信息，与工商、税务、银行、车管、房产、公积金相关的，都可以核查。吉州区救助局官方提供的数据显示，目前，全区共有总人口36万，其中城市人口26万，认定的贫困对象有7300多人。

吉州能够在全国率先试点城镇扶贫，在刘晓缨看来，源于他们可能有超前意识，那时搞农村扶贫，领导就跟他们提出来，民政部门要想想城市这块的社区是不是也搞起来。

吉州区社会救助局医疗救助科负责人彭志文认可这样的建议。他在日常工作中常常接触城乡贫困户，深有体会，“平时工作中早已觉得城市贫困户帮扶应该要跟上，因为城市困难的更加困难，所有东西都要用钱，不像农村，还有自己的种养、田地，但是在城市，什么都没有。”

后来，江西在全省展开城镇扶贫，也是在一定程度上受到了吉州的影响。刘晓缨回忆，很多困难职工常常会向省总工会反映生活上遇到的问题，总工会又向省里反映，省里知道吉州在做城市扶贫，2017年底，派人到吉州调研。之后省里把这项工作交给省民政厅，省民政厅交到省救助局去布置落实。

江西省自上而下统筹，又正向地反作用于吉州这一试点地。2015年，吉州区开始实施城市扶贫时，还是区民政局自己牵头做这件事，刘晓缨说道：“当时没有更多的资金，帮扶范围也较小，力度没有现在大。”

得到的帮扶有限

在吉州的故事里，扶贫对象的识别日益精细。这也从另一个角度说明，精准识别城市扶贫的帮扶对象，并不轻松。

一直关注此问题的南开大学社会工作与社会政策系教授关信平向南方周末记者解释，“国家和地方政府都没有定城市贫困标准这个线，现在只有城市低保标准。”据民政部数据，截至2018年9月底，全国共有城市低保对象1069万人。

然而，城里的贫困户并非只有低保对象。关信平的研究显示，城市里除了低保对象外，还存在大量的低收入家庭，即家庭人均收入高于低保标准但低于低保标准的150%-200%的家庭。

“这部分家庭能够靠自己的收入维持基本生存，但由于收入水平低下而难以达到常规生活水平，并且其生活中的风险很大，一旦遇到家庭成员失业、患大病或其他风险事件，很容易陷入极端贫困。”关信平在自己的书中如是写道。

彭金苟就是这样的困难下岗职工，和他一样的人在城市贫困户中不在少数。他们失去工作，幸运者重入职场，但不幸者繁多，他们退休后拿不到养老金，再遇任何变故，都是压垮家庭的最后一根稻草。

原国家经贸委国有企业脱困办公室副主任周放生，曾在接受经济观察报采访时说，除了部分国企下岗职工，一些属于厂办大集体企业、城镇办大集体企业的低工资在职职工，以及一些城市破产企业的职工，不少人现在的生活处于贫困中，“这部分城市居民也应该属于精准扶贫政策覆盖范围之内”。

其实，对于扶贫对象的识别，也是对城市致贫原因的辨认。1990年代经济变革所遗留下的问题，正是部分城市贫困户致贫的历史原因之一。这在《城镇贫困：中国发展的新挑战》一书中也被提及：“20世纪90年代以来，由于产业结构的调整、经济转型和各种经济社会政策的变化，城镇企业离退休人数的增加，企业职工的下岗与由农村向城市流动人口的大量增长，使中国城镇贫困问题日益显现。”

武汉市武昌区于2016年5月开展了城市贫困人口精准扶贫行动。2017年7月，武昌区政府发表了一篇题为《探索城市精准扶贫新路径》的文章，梳理过去这一年的扶贫工作。

在前期的调查中，武昌区政府发现对城市困难人群的帮扶存有不足。首先被提出的是“帮扶方式单一”：目前对城市困难人群主要是靠发放低保金、救助金等输血式的帮扶，没有着力激发其内生动力，增强其造血功能。“帮扶主体单一”的缺陷紧随其后——当地的城市精准扶贫，主要由各级政府负责，社会力量难以参与到扶贫当中。

武昌区政府在某些领域的无力，对那些因病致贫或是返贫的个人，文章直接用“爱莫能助”这样的表述，以表达政府的财力有限。

对于另一些特殊群体如“两劳人员”、吸毒人员，因担心影响社会稳定，过去大都简单地采取纳入低保的方式，并无切实可行的帮扶手段。即便是精准扶贫后，如何对这两个群体帮扶依然是武昌的工作难点。

城市扶贫的难点，在地方实践得出的经验里，在专家学者的论述中，都有过充分展现。相对于农村的脱贫攻坚战，城镇扶贫还有多种不足。中国社科院城市与环境研究所研究员单菁菁认为，“城镇的扶贫，分散在城市各个方面跟就业和工资相关的政策里头。”

“需将扶贫重点 逐步转移到城市”

2020年即将到来，现行标准下的农村贫困人口将全部脱贫，扶贫工作重点将从消除绝对贫困向减缓相对贫困转变，这已引起相关人大代表的重视。

2018年12月24日，国务院扶贫办主任刘永富向全国人大常委会汇报了对人大代表所提建议的办理情况，刘永富汇报称，2018年交由国务院扶贫办办理的代表建议是252件，比上一年增长了40%，其中2020年后扶贫工作、缓解相对贫困是新的增长点，另一个增长点就是城市扶贫工作。

实际上，不仅是因为农村脱贫攻坚任务的即将完成，中国的社会进程也决定了未来要重视城市扶贫工作。

2014年，全国开始实施农村扶贫攻坚战略后，中国社科院当年的《中国城市发展报告》就关注到城市贫困，“随着城镇化和城乡统筹的推进，需将扶贫重点由农村逐步转移到城市，特别是特大城市。”

“随着城市化进程不断地推进，城市人口将会逐渐成为社会的主体，但到目前为止没有建立比较稳定的保障体系，尤其是在住房方面。”中央民族大学经济学院副院长张建平告诉南方周末记者，“目前的人均居住水平还是可以的，但实际上很多人达不到，尤其是在大城市里，一些人的生存状况其实是很差的。”

上世纪80年代开始，越来越多人从乡村涌入城镇，他们当中有些人成了贫困人口，却无法在城中落户。这样的人也面临着更糟糕的处境——城市中的流动人口目前并不会成为城市扶贫对象，他们像是贫困中的隐形者。

张建平解释，“从政府层面来说，能把握的范围就是应该负责任的这一部分。”然而，无法回避的问题是，现在讲城市化率，一个是户籍人口，另外一个是常住人口。常住人口的城市化率已高出户籍人口城市化率十几个百分点，这一部分已是很大的群体。

南方周末记者注意到，在武汉市武昌区有关城市精准扶贫的政策中，已特别提到了“对流入到城市的农村贫困人口，要逐步让其享受到与城市人口的均等化的公共服务”。

城市扶贫渐渐被重视，似乎已经成为一种方向。

近年来，一直有政协委员和人大代表呼吁政府关注城市贫困群体。2017年，全国政协委员袁伟霞在全国两会期间为城镇困难居民发声：“目前我们对城镇困难居民的扶贫脱困工作相对比较薄弱，不少家庭虽已跨过最低生活保障线，但由于医疗、教育和基本生活等刚性支出较大，所以实际生活状况比农村一般贫困户和一些城镇低保户还要困难。”

2018年全国两会召开时，全国政协委员、湖南省人大常委会副主任杨维刚，也建议尽快研究制定《城市特困人群脱贫帮扶指导意见》，对城市特困家庭生活实行兜底保障，确保每个家庭至少要有一人就业，医疗按建档立卡户标准报销，小孩读书和生活费按建档立卡户给予全免或资助。

同一年，全国人大代表、民政部副部长宫蒲光表示，脱贫攻坚主要瞄准农村地区是非常正确的，可以解决城乡发展不平衡问题以及缩小贫富差距等，但脱贫攻坚中也要重视对城市贫困人口的帮扶问题。

2019年3月5日，全国人大代表、湖南省财政厅厅长石建辉告诉南方周末记者，湖南的城市贫困人口也比较多，在他看来，城市扶贫中重要一环是完善医保政策，对城市贫困人口的帮扶，一样可以通过建档立卡，加以解决。

为解决农村贫困问题，各级政府都设有扶贫办专门负责，而在城市还没有一个牵头部门负责扶贫，帮扶城市贫困人口的工作，分散在人社、卫生、医保、教育等部门。目前开展的脱贫攻坚战，也仅瞄准农村贫困人口，并不包含城市贫困人口。

中央民族大学经济学院副院长张建平说：“随着城市化进程不断地推进，城市人口将会逐渐成为社会的主体，但到目前为止没有建立比较稳定的保障体系。”