“2019世界城市日—上海论坛”成功举办

编者按：2019年10月31日，“2019世界城市日—上海论坛”在上海设计中心举办。本届论坛主题为“创新·协同·共享”。论坛由上海市规划和自然资源局、上海市住房和城乡建设管理委员会共同主办，上海市城市规划设计研究院承办。上海市规划委员会专家，上海市规划和自然资源局系统、上海市住房和城乡建设管理委员会系统、长三角地区规划管理部门，部分省市规划设计院，以及有关规划、设计咨询机构等代表出席论坛。论坛进一步探讨和交流世界主要城市群、大都市圈的规划与发展，探索生态文明发展理念下适合我国国情的区域规划方法和路径。现将部分专家精彩发言进行整理（未经专家审阅），以飨读者。

国家战略与时代使命——新视角下长三角区域协同空间治理的思考

徐毅松（中国）上海市规划和自然资源局局长

20世纪末开始，经济全球化促成生产要素在全球范围内加速扩散，以“全球—区域—城市”为特征的新城市空间等级体系逐渐显现。21世纪以来，中国相继出现“京津冀、长江中游、成渝、哈长、长三角、中原、珠三角、关中平原”8个国家级城市群，其中长三角、京津冀、珠三角三大城市群竞争力领先全国，经济总量占全国40%以上。“一带一路”、京津冀协同、粤港澳大湾区、长三角一体化等国家战略的提出，标志着各大城市群将进一步承担起提升区域综合影响力、推动全国发展的国家使命。

新一轮长三角区域一体化发展应充分展示国家改革开放的集成成果和战略方向，应高度凝聚国家对于区域空间发展品质的新认识和新理念，应直接体现国家空间治理能力的新水平和新要求。具体包括：（1）代表中国改革开放的新高度——对标引领国际最高水平、最高规格的新型一体化；（2）代表中国区域空间发展品质的新高度——多层次、全方位的新型一体化；（3）代表中国空间治理能力现代化的新高度——市场核心驱动、政府高效有为的新型一体化。

本轮一体化发展空间规划率先着眼于城市群、大都市圈、邻界地区等3个层次，分级明确空间规划协同重点。在长三角区域层面，按照长三角一体化发展上升为国家战略的总体导向和要求，提高城市能级与服务能力，整体统筹推动长三角更高质量一体化发展。在上海大都市圈层面，协调上海都市圈范围（90 min通勤范围）内的城市，在产业、生态环境、历史人文、基础设施等多系统、多维度的空间对接协同。在邻沪地区层面，通过共同编制实施跨省界城镇圈的空间协同规划，重点加强功能、交通、环境、设施等方面的跨界衔接。

在长三角一体化地区“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间结构基础上，注入“动能+、链接+、行动+、文化+、生态+、示范+”6大发展策略。（1）动能+：坚持创新驱动、深化改革动力，形成节点城市功能网络。聚焦全球城市核心功能，共享创新驱动平台，打造长三角世界级产业集群。（2）链接+：建设绿色高效多样的综合交通系统，高标准构建智能城市基础设施。提升门户枢纽功能；以都市圈同城化通勤为目标，完善城际轨道交通网络建设；打造快旅慢游的道路系统；加强智能信息基础设施建设。（3）行动+：以体制机制创新适应发展新要求，以规则一体化推动规划编制、资源配置、建设实施、监督管理统一行动。强化区域空间规划的统筹与协调；形成“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的存量时代空间管制模式；创新区域资源利用与共享机制；建立统一的空间基础信息平台。（4）文化+：以江南文化为基底构筑民族文化魅力。凝聚具有世界影响力的区域文化；打造高品质人居环境；形成创新发展的文化源头。（5）生态+：按照“山水林田湖”生命共同体理念。整体保护、实施底线管控；系统修复、擦亮生态底色；建立区域、流域环境联防联治。（6）示范+：体现新示范，强调集成效应。

区域规划和城市设计

彼得·卡尔索普（美国）HDR资深副总裁

地区的发展过程中，区位和城市形态起着重要作用。当今世界的区域和城市发展中，有3种类型的无序蔓延。第一种是以墨西哥城为代表的低收入区无序蔓延。第二种是以中国为代表的高层建筑区无序蔓延。第三种是以美国为代表的高收入区无序蔓延。

卡尔索普在已发表的《加州视觉》中介绍了加州的无序蔓延，以及州政府的政策性引导。提出两种模式：一种是任其发展（常规发展），另一种是有序规划后的发展（精明增长），后者会展现完全不同的发展蓝图。精明增长是大量的紧凑型发展，而非城市蔓延。相较于常规发展，采用精明增长模式会带来很多益处，比如碳排放量有效减少、土地消耗量显著降低等。

（1）洛杉矶区域规划。卡尔索普想要探讨如何通过对洛杉矶大区采取精明增长的策略来改变其发展模式并带来有价值的资源。洛杉矶新的发展之道涉及生活出行的很多方面，包括保护自然资源和历史文化资源，并新建铁路、BRT等公交网络。多年前洛杉矶有很多浪费的空间，为更好地合理利用土地，卡尔索普提出交通系统和绿化的升级，使区域更紧凑、密度更高，增强城市效率。

（2）墨西哥城区域规划。墨西哥城的低收入区无序蔓延特征在全世界都很常见，因为市中心区域变得越来越昂贵，很多穷人被边缘化，居民通勤需要多次公交换乘。从整个城市看，居住地和工作集中地的分布十分不均衡。墨西哥城区域规划通过城市增长趋势、人口增长情况和就业预测分析来建立发展蓝图，包括“趋势、中等发展、愿景”3个层次，涉及土地、就业、交通和城市形态的控制。

（3）重庆TOD区域增长规划。中国很多新建城区具有高层建筑区无序蔓延的特征，可以通过加大城市空间密度，在公共空间引入其他功能，将过大的社区分割成小社区，合理布局高层和多层，并分化不同的功能等措施来应对。卡尔索普在重庆进行了精细化设计，缩小街坊规模，增加人行道，同时导入公共交通，串联起公共空间、开放空间、办公空间等。

针对中国的特点，卡尔索普提出以下设计原则：（1）保留。保留自然资源、农业景观、良好的社区和历史文化遗产。（2）混合。营造功能混合和收入阶层混合的社区。（3）连接。增加路网密度，限制街坊的大小，增加机动车禁行道。（4）公共空间。为了社区需求和生态保护，需要保留并营造公共空间和开放空间。（5）步行/骑行。设计更多适合步行和骑行的环境，加强具有活力的出行方式。（6）公交。让公交更宜人、更便宜、更便捷、更普惠。（7）聚焦。聚焦公交站点的承载能力，在其周边地区布局合理的密度和混合的功能。

（注：彼得·卡尔索普因故未能出席论坛。本报告由旧金山湾区大都会交通委员会（MTC）副执行董事布拉德·保罗代为宣讲。）

成熟地区的再生长

摩西·盖茨（美国）纽约区域规划协会（RPA）住房与社区规划副总裁

纽约大都市圈跨越美国3个州，区域内包含17个都市规划组织、31个郡县、783个行政单位、157个商业提升区等。由于单个地方政府无法对这么多区域进行管治，而国家政府也没有全力投入该区域的规划和建设，因此亟需一个区域性的自治机构来进行管理。在此背景下，纽约区域规划协会于1922年成立，承担纽约大都市圈的区域规划编制工作，并分别于1929年、1968年、1996年推出了3版区域规划。

过去20年间，该区域内人口增长了230万人，增加了超过150万的工作机会。各地犯罪率显著下降，人均期望寿命的增长率也显著高于美国平均水平，但区域发展不平衡的问题也随之出现。由于增加的工作大都在纽约市中心且为低收入，不足以支撑这些工作者在附近购买住房，因此多数人选择在新泽西生活，再花很长时间通勤到纽约市中心工作。尽管区域经济发展越来越好，但人们实际获利却越来越少。

在此背景下，纽约大都市圈第4轮区域规划于2014年开始编制，并于2017年正式出台。纽约大都市圈第4轮区域规划的重点在于提倡各方参与的包容性规划，综合考虑市民、政府、商业及各委员会的诉求，在各主体之间扮演沟通的桥梁。同时提出“公平、健康、繁荣、可持续”的发展导向，并进一步分解为4个具体目标。

（1）完善规划制度。面对该区域遇到的问题和挑战，以往通常采取创可贴式的修复方案。这些碎片化、破碎性的方案导致了拥挤的交通系统和低效的基础设施建设。由此，本轮规划希望能更好地与政府部门进行协调，促使他们优先考虑基础设施建设并给予融资。

（2）应对气候变化的挑战。规划一方面要应对海平面的上升，另一方面要增加一些公园、便民措施，以更好地应对这个问题。与此同时，还要重新改造和修缮老旧设施。

（3）建立一个动态的、以乘客为导向的交通系统。交通不仅仅是增加便利性，也要为行人增加更多通行道路。我们需要重新建立交通网络、修缮机场，更好地规划通勤网络，同时重新考虑街道的规划和设计。到2040年，我们规划80%的街道空间都应当更好地为行人、骑行者以及公共交通的乘客提供更舒适的空间。

（4）为区域内居民提供可支付性住房。为了更好地解决工作、居住问题，规划提出要提供更多的住房。采取的措施有提高居住密度及土地利用效率，或者转换土地用途等。

日本首都圈规划的历程与现状

竹内直文（日本）原日本国土交通省大臣官房技术审议官（都市局负责人）

日本首都圈（NCR）的区域面积占全国土地面积的10%，人口占全国的35%，GDP占全国的40%。NCR有两个高层次的规划，一是国土空间战略规划（NSS），二是NCR发展规划。这两个规划在2005年后被整合，NSS开始作为NCR的上位空间规划。

在经济高速增长时期，人口和工业迅速流入东京，造成住房短缺、交通拥堵、生活环境恶化等严重问题。为此日本在1958年制定了第一版NCR发展规划。设立绿化带、建设卫星城，并确定了每个区域的土地利用政策。

第一版规划开始后不久，绿化带政策就失败了。因此，在第二版规划中，它被转换为“近郊整备区”的概念，一部分与环境相协调的项目允许被开发。与此同时，对规划法进行全面修订，建立了一套新的土地使用控制制度，并对私有产权进行重新规定。

1976年在制定第3版NCR发展规划时，日本经济由高速增长阶段转向稳定增长阶段，人口流入NCR的趋势趋于平稳。因此，政策的重点转向了重建城市结构，以实现城市的可持续发展。提出打造“多中心城市的广域城市复合体”。

1986年制定的第4版NCR发展规划提出“多核、多区域、复合型”的新思路。规划11个商业核心城市，提出通过建设新的高速铁路予以支持。许多大型开发项目和相关基础设施也顺利推进。这为NCR的城市结构奠定了基础。

20世纪90年代泡沫经济崩溃后，一方面东京经历了长期的经济衰退，国际地位下降，振兴东京对日本来说是一个非常紧迫的问题。另一方面，重大基础设施建设取得进展，城市化在一定程度上得到有序控制。在这种情况下，第5版规划提出“分散型网络格局”。

2016年最新的NSS都市圈区域规划遵循了“互动”和“紧凑与网络”这两个国家规划的概念。相比NCR，该规划有更广泛的计划和方案，不仅包括基础设施和城市发展，还包括各种经济和社会发展措施。

21世纪初，城市政策发生了范式转变，其中“城市复兴体系”是最为显著的政策。包括提高大都市国际竞争力、强调通过私营企业来促进都市发展等。

同时，国家政府指定“紧急重建区（URA）”紧急推进城市更新。URA大幅放宽了对城市规划的管制；开发商根据公布的政策制订发展计划，并向当地政府提出建议；如果项目得到国家政府的批准，还可以获得财政支持和税收优惠。

另外，东京都政府（TMG）采取了去中心化政策，并制定了“多中心城市结构”目标。TMG在2001年制定了“东京城市发展愿景”，以“大都市倡议”作为东京城市结构的基本理念。它遵循了第五版NCR发展规划的理念“分散型网络格局”，扩大了中心区域作为“中心核”。

从治理到项目管理：巴黎大区的案例

文森特·格兰（法国）巴黎城市与规划研究院（IAU）首席经济发展官

巴黎大区约有1 200万居民，面积12 012 km²，GDP约占法国的30%，研发人员占全国的40%，所以这个区域是非常有活力且富有创新力的，同时也有丰富的高附加值活动。巴黎大区有许多小的行政单位，几年前，法国确定了每个行政区域的不同职责，并形成了63个社区。所以，巴黎是一个区，也是一个城市，又是一个社区的联合体。

我们通过引入多方力量，比如公众、私营机构和非营利组织来更好地对巴黎大区进

行规划和管理。首先是巴黎大区2030年总体规划（简称“总规”），于2013年由区域委员会和法国政府批准。总规中有3大目标：增强经济吸引力，应对气候变化，帮助民众提高生活水平、减少不公平、为人们提供更多住房。

其次是巴黎大区的经济计划（简称“经济计划”），每5年制定一次，2017—2021年的经济计划于2015年由区域委员会和法国政府批准，其主要目标是让巴黎大区成为世界上最具活力和吸引力的地区之一。我们明确了4个重点内容：一是增强巴黎大区的吸引力，吸引更多的跨国公司和创新性人才；二是提高巴黎大区的竞争力；三是在全国范围内弘扬企业家精神和创新精神；四是共同行动，通过制定政策等为企业、就业和当地提供更好的服务。这些战略是由当地政府和不同社会组织、国内外企业、专家等共同参与制定的。

“大巴黎计划”由法国前总统萨科齐提出，目前仍然在进行中。其内容是动员所有合作伙伴围绕一个共同目标开展行动。其中提出巴黎快线规划，总长约200 km，有68个新车站。建设巴黎快线的意义，一是想帮助人们更快地移动。巴黎快线将连接巴黎的3个机场、商业区、科学园区和居民区。新地铁将巴黎的各个城区和市中心连接起来，使所有居民都能通勤到市中心和商业区。它将成为首都地区乃至整个法国的增长动力。二是提升巴黎地区的吸引力和竞争力。除了该地区的自然增长和至少11.5万个新的就业岗位之外，长期来看，它将贡献约1 000亿欧元的GNP。三是对于所有的革新者和创造者来说，巴黎快线能够为未来移动服务创造条件，并为21世纪的城市模式提供设想。

最后提3点经验和建议。第一，协同与合作是最重要的，要让大家建立共同的愿景。第二，公共政策制定者要考虑到不同区域、不同工作的复杂性。思维要复杂，考虑要全面，而政策要简单，便于人们理解和操作。第三，重视人才，吸引人才。拥有专业技术和知识的人才能够促进政府、利益相关者、居民之间的互动，以更好地制定公共政策，为居民提供更好的生活，从而使城市发展得更好。

旧金山湾区的区域合作

布拉德·保罗（美国）旧金山湾区大都会交通委员会（MTC）副执行董事

旧金山湾区人口约750万人，收入中位数约为9.3万美元，贫困率为9%，拥有极其丰富的种族多样性。旧金山湾区的区域治理机构主要包括湾区政府协会和大都会交通委员会。

地平线计划为旧金山湾区2050年规划而制定，旨在为湾区不确定的未来做好准备。该计划提出了3种未来场景。第1种场景称为潮起运落（Rising tides, falling fortunes）。设想如果联邦政府缩减预算，将更多的政策决定权交给州和区域政府新技术发展和国家碳排放税的征收带来了更多的远程办公以及更加分散的办公中心会怎样？第3种场景称为回到未来（Back to the future）。设想如果经济繁荣以及新的交通出行方式带来新的发展浪潮会怎样？

面对所设想的未来场景，如果依旧采用现有的区域规划政策，会带来5项挑战。一是关于保障性住房，湾区的保障性住房情况将持续恶化。二是关于交通出行，预计2050年采用公共交通、步行及自行车骑行出行比例的增长幅度极小，小汽车依旧是最主要的交通出行方式。三是关于多样性，在未来有很大一部分低收入家庭仍然面临背井离乡的风险。四是关于健康与自然灾害，海平面上升以及包括地震在内的自然灾害导致的区域性重大损失未有减轻。五是关于活力与职住平衡，旧金山湾区2040中提出的土地策略已不足以解决区域长期存在的职住不平衡问题。

我们应该如何应对呢？在第2轮分析中，地平线计划提出35个政策来应对这些挑战。保障性住房方面，一是强化目前的包容性区划策略，二是每年投入15亿美元来建造和保护保障性住房。交通方面，采取道路减速实现零事故、建造1万英里高质量的各级自行车道、提供免费共享的可移动交通工具等措施，提供更积极的公共交通出行方式来缓解交通问题。道路收费方面，对高速公路采取每英里5—15美分的收费政策以缓解交通拥堵问题。应对自然灾害方面，一方面将财政收入投入基础设施系统的研究和建设中，另一方面将提供50%的补贴用于提高区域内现有老旧房屋应对海平面上升、地震、火灾等灾害的能力。税收方面，我们将利用新增税收收入来支持基础设施、保障性住房的建设以及堤防的改造建设。

对这35项策略进行评估后，我们发现其中7项策略获得最好的评级，最具有未来前景。13项策略通过一些细微修改后可以进一步推进。而有5项策略没有达到预期的效果。加州州议会目前也正在审核这些策略方案。2019年已经有包括房东保护法、房屋法以及对于兼职工人的利益保护法3项得到了议会的批准，另外有7项也在等待审核批准之中。会怎样？第2种场景称为清洁与绿色（Clean and green）。设想如果