日本自然灾害应急技术工作组派遣机制与借鉴

何秉顺 张葆蔚 陈 尧

1日本自然灾害应急技术工作组基本情况

1.1 成立背景

日本自然灾害应急技术工作组（TEC-FORCE）成立前，发生大规模自然灾害时，由国土交通省所直辖的地方整备局等部门对灾区进行技术援助。在2004年第23号台风带来的元山川堤防溃决、2004年新泻中越地震抢险、2007年新泻中越冲地震等多次灾害中,各抢险队伍通过提供污水泵车紧急排水,利用卫星通讯车对灾区进行影像传送和受灾情况调查，为灾区及早重建恢复做出了贡献。通过这些灾害发生后采取的应急活动，逐步建立起了针对灾区的技术队伍援助体制。为了更好地应对大规模自然灾害，更加快速有效地为地方政府提供支援，日本国土交通省于2008年4月，整合了所辖地方整备局的技术工作人员队伍，建立了日本自然灾害应急技术工作组（TEC-FORCE），由国土交通省灾害对策本部长统一指挥全国各地方整备局工作人员开展技术援助行动。

日本国土交通省明确了TEC-FORCE的职责：在大规模自然灾害发生时，通过提供技术支持和援助，快速掌握灾区的灾害情况，防止发生次生灾害，协助灾区重建恢复。

1.2 人员组成和日常训练

TEC-FORCE指挥总部设置在国土交通省，由全国各地方整备局为主体组。在灾害发生时，根据灾害的规模从全国集结，截至2018年4月，日本各地方整备局TEC-FORCE人员共有9040名。此外，TEC-FORCE也包括国土交通省、国土技术政策综合研究所、气象厅、国土地理院等部门，通过利用专业的调查、技术指导等对灾区实施技术支援，国土交通省及相关部门（非地方整备局）TECFORCE人员共有623人。

TEC-FORCE队员由防洪、地质灾害防治、道路抢修等方面的专业技术人员组成，分为灾情调查小组（直升机调查）、实地支援小组、先遣小组、高级技术指导小组、信息通讯小组、应急处置小组、灾情调查小组（实地调查）、现场支援小组，详见表1。

TEC-FORCE队员日常开展的工作包括防洪、地质灾害防治、道路的调查、计划、设计业务及现场业务、管理事务等，并进行专业技术的培训。

2 基于灾害规模和分级管理的派遣体制

日本建立了基于灾害规模和分级管理的TEC-FORCE派遣机制。当发生地方能够应对的中小灾害时，由灾区地方政府向地方整备局发出派出TEC-FORCE请求，经地方整备局同意后，派出TEC-FORCE赴灾区进行技术指导。当发生地方不能够单独应对的大规模灾害时，灾区整备局（灾害应对指挥部）向国土交通省发出请求，同意后，国土交通省对灾区以外的地方整备局发出指示，其他地方整备局分别向灾区地方整备局和灾区地方政府派出支援，同时灾区地方整备局也会向地方政府派出技术指导(图1)。

表1 TEC-FORCE任务分组表

图1 TEC-FOECE派遣机制流程图

3日本自然灾害应急技术工作组主要装备

3.1 主要装备配置

根据日本自然灾害应急技术工作组（TEC-FORCE）的职责，日本国土交通省和各地方整备局为TECFORCE配备了应急抢险和通讯装备，主要包括排水泵车、照明车、现场指挥车、远程指挥系统、卫星通讯车、Ku-SAT(小型图像传输装置)、直升机等（见表2），此外还配备应急组装桥、洒水车、桥梁检查车、道路侧沟清扫车、路面清扫车等。

3.2 应急通讯装备

大规模洪水、地震等灾害发生时，常伴有通讯中断、电力中断的情况，为此TEC-FORCE配备了卫星通讯设备，主要为卫星通讯车和Ku-SAT(小型图像传输装置)，Ku-SAT可采用直升机投送，就地向指挥部传输高品质的灾情实景，为抢险和救援提供及时、丰富的现场信息。

伴随着通讯技术的发展，国土交通省也在逐步改进卫星通讯装备，通过对通讯网络连接和影像质量的提高等技术手段，研发了Ku-SAT 2.0版本，并于2013年在全日本进行了推广。另外，国土交通省对防灾专用卫星线路也进行了相应的升级改造，提高了卫星通讯线路的保障率和畅通性(表3)。

4 派遣实例

TEC-FORCE自2008年成立以来，截至2017年10月底，为以东日本大地震为代表的78场灾害提供应急派遣，派遣人数累计超过6万人次。

4.1 2011年3月东日本大地震

2011年3月11日14点46分，日本东北部太平洋海域发生强烈地震（最大震度7级，震级9.0），地震引发约6m高海啸，导致日本东北部岩手县、宫城县、福岛县等地造成毁灭性破坏，损失巨大，并引发福岛第一核电站核泄漏。

表2 TEC-FORCE 应急装备配备表（截至2017年4月）

图2 排水泵车（30m3/h）

图3 照明车

图4 卫星通讯车

图5 现场指挥车

图6 KU-SAT(小型卫星图像传输装置)

图7 直升机

表3 新旧卫星通讯设备参数对比表

针对本次灾害，在国土交通省的指示下，地震发生后的第二天，从各个地方整备局派出约400名TEC-FORCE队员赴灾区参与救援。灾后四天内陆续派出超过500名队员使用排水泵车进行排水、调查道路、堤防的受灾情况；启动直升机，获得第一手宝贵影像资料，并进行人员搜救；利用卫星通讯车确保已中断线路恢复正常通讯；调查道路、堤防受灾情况。据统计，2011年3月11日至11月21日，国土交通省累计派出TEC-FORCE队伍18115人次对东日本大地震进行技术援助，仅灾后一个月内，就累计派出5760台/次灾害应急设备（排水泵车、卫星通讯车等）。

4.2 2014年8月广岛山洪地质灾害

2014年8月19日以来，受强降雨影响，广岛市共发生166起山洪地质灾害，其中泥石流107起、山体滑坡59起，累计有4000余间房屋损毁，造成75人死亡。灾害发生后，广岛县地方整备局通过直升机掌握第一手受灾情况。国土交通省从日本的多个地方整备局派遣TEC-FORCE和灾害应对专用设备，对土砂灾害危险区进行评价、搜索，参加重建恢复，防止次生灾害。8月20日至9月23日，累计派出2523人次，其中8月28日，单日派出140人。8月20日至10月30日，累计派出约590台/次灾害应对专用设备。

4.3 2017年7月九州北部山洪灾害

2017年7月5日-6日，受第3号台风“南玛都”和梅雨季节湿润气流的影响，日本九州岛北部福冈、大分县多地出现了超历史极值的强降雨，强降雨导致多地出现严重的山洪灾害，41人死亡失踪。7月6日至8月16日，九州、东北、关东、北陆、近畿、中国、四国地方整备局、国土地理院累计派出4095人次对2个县11个市镇村开展河流、道路等受灾情况调查、道路清理等工作。截至8月8日，对福冈县、大分县的河流、道路约1800处受灾情况实施了调查。向受灾地方政府提出了重建实施方案，为灾情评估和灾后恢复做出了突出贡献；为了防止地质次生灾害，对1300处土砂灾害危险区的570处紧急点进行了调查。在2017年7月6日至8月16日40天之间，TEC-FORCE累计派出4095人参与技术援助和抢险。

5日本自然灾害应急技术工作组的借鉴价值

日本和我国类似，洪水、地震、台风等自然灾害多发频发，为了有效防范各种灾害的侵袭，日本构造了科学、高效、富有生命力的灾害应急管理体系，日本自然灾害应急技术工作组（TEC-FORCE）即为其中重要一环。当前，我国正在开展应急管理体制机构改革，逐步建立和完善国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急管理体制，学习和研究日本TEC-FORCE派遣机制、人员构成、设备配备等经验，对我国自然灾害应对技术支撑体系建设具有重要参考借鉴价值。

（1）中央政府部门为应急技术援助的主力军，建立地方请求、中央响应的应急技术工作组派遣机制。与中国水利部、自然资源部、应急管理部类似，日本国土交通省（含直属的地方整备局）拥有较强技术力量、精良的应急装备，应急抢险和救援经验丰富、各类专业齐全。遵照属地为主、分级管理原则，遇有小规模灾害时，地方政府向地方整备局提出请求，遇有大规模灾害时，地方整备局向国土交通省提出请求，以实现跨区域应急技术队伍派遣。

（2）配备针对性强的多种精良装备，满足应急侦查、抢险、通信需要。TEC-FORCE配备的装备、设备具有很强的专业性和针对性。如配备直升机，在道路中断时开展应急侦查；配备排涝泵车，完成应急除涝任务；配备指挥车，实现就地指挥抢险救援；配备Ku-SAT(小型图像传输装置)，体积小、重量轻，易于携带，可实现在通讯中断、电力中断情况下灾情实时传输通信。.

（3）以顺利完成应急派遣任务为目标，完善内部管理机制，加强日常训练。日本TEC-FORCE的职责清晰，指挥和派遣机制完善，队伍内部分工和组织机构合理，统一着装，日常训练规范，队伍具有较强的战斗力，能够较好完成灾中和灾后侦查、救援、抢险等任务。