上海实施精准救助管理的探索

曹康

摘要：上海社会救助管理取得了一定成效，表现为社会救助政策体系日益完善，救助对象识别实现精准有效，社会救助水平稳步提高，社会力量参与持续升温等特征。然而，对标“精准救助”内涵，仍然存在许多问题，从理念上来看，仍需实现从维护社会稳定到促进社会公平，从生存型救助到发展型救助转变；从制度上来看，存在政策叠加后的悬崖效应，以及部门协调和资源统筹方面的障碍；从配套措施上来看，依然存在人力资源不足、信息管理滞后、宣传力度不大等问题。从社会救助政策和“精准救助”的理论研究着手，从政策精准定位、对象精准识别、实施精准治理三个维度定义“精准救助”。 在实施“精准救助”管理时，重点突出精准救助政策体系的制定、救助对象识别及其需求评估、规范严谨救助运行机制、各类救助资源的统筹和管理、全面完善救助保障和评价机制等五个方面。

关键词：精准救助；政策体系；运行管理；社会参与

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.01.012

自1993年率先在全国建立了城镇居民最低生活保障制度以来，上海社会救助工作不断创新进取，目前已基本形成了以最低生活保障、特困人员供养为基础，以支出型贫困家庭生活救助、受灾人员救助和临时救助为补充，医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等专项救助相配套，社会力量充分参与的现代社会救助制度体系。随着上海“全球化大都市”的建设，以及“上海服务”的整体推进，上海的社会救助工作必须适应新时代的要求，通过精细化治理，保障社会救助制度更加公平、更加可持续。“精准救助”既是国家社会救助政策的导向，也是社会救助转型发展的新要求。上海应主动对标“精准救助”，解放思想、大胆探索，努力构建适合上海实际的“精准救助”制度体系。

一、精准救助的内涵

探讨和明确“精准救助”的内涵，是开展和推进社会“精准救助”的基础。纵观社会救助各项政策从推出到完善的过程，不难发现，政策和研究始终是相互交错、相互促进并不断相互完善。下面将从政策及科研两个方面来进行探讨“精准救助”内涵。

（一）关于精准救助的相关政策

2014年5月，国务院正式颁布《社会救助暂行办法》，这是首次在国家层面以行政法规的形式建立健全我国社会救助制度体系，把以往分别制定实施的各类社会救助项目融合进统一的社会救助体系框架内，形成了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等八项制度以及社会力量参与。在此基础上，后续发布的社会救助政策逐渐向精准化、精细化发展。具体概括起来有几个方面：

一是进一步规范了对救助对象的认定工作。2015年3月，民政部、国家统计局发布《关于进一步加强农村最低生活保障申请家庭经济状况核查工作的意见》（民发〔2015〕55号），民政部、中国银监会发布《关于银行业金融机构协助开展社会救助家庭存款等金融资产信息查询工作的通知》（民发〔2015〕61号），完善城乡低保家庭经济收入状况核查工作，要求精准识别低保对象。2016年，民政部印发《关于贯彻落实<国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见的通知>》（民发〔2016〕115号）和《关于<特困人员认定办法>的通知》（民发〔2016〕178号），从特困人员的认定到终止救助供养作了明确的规定。

二是进一步规范了救助管理工作。2014年至2018年，民政部等部门分别发布了《民政部关于开展“救急难”工作试点的通知》（民发〔2014〕93号）、《民政部财政部关于在全国开展“救急难”综合试点工作的通知》（民发〔2015〕57号）、《民政部财政部关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》（民发〔2018〕23号）等文件，将遭遇突发性、紧迫性、临时性基本生活困难的居民家庭和个人纳入临时救助范围，并不断完善临时救助制度，提升救助效益。

三是进一步加强救助的保障工作。2015年以来，民政部及相关部委发布了一系列保障性政策，如《关于加强推广应用全国最低生活保障信息系统的通知》（民函〔2015〕83号）、《关于指导村（居）民委员会协助做好社会救助工作的意见》（民发〔2015〕104号）、《关于进一步加强医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接的通知》（民发〔2017〕12号）、《关于积极推行政府购买服务加强基层社会救助经办服务能力的意见》（民发〔2017〕153号）等，从政策、资金、信息化及基层工作能力等方面建立了相关保障制度。

四是进一步完善了救助工作的评价机制。2016年，民政部、财政部印发《困难群众基本生活救助工作绩效评价办法》（民发〔2016〕178号），对全国各地的社会救助工作进行综合评价。

与此同时，各省市积极贯彻落实《社会救助暂行办法》，并结合各地实际情况，形成了一系列社会救助领域的地方性政策文件。从各地的实际工作来看，“精准救助”已作为基本的工作目标。特别是北京市，推出了一系列“精准救助”的政策文件，如《关于在“十三五”时期实施精准救助的意见》（京政办发〔2016〕52号）、《关于成立困难群众救助服务指导中心开展精准救助试点的意见》（京民社救发〔2017〕156号）、《关于社会工作参与精准救助的实施意见》（京民社工发〔2017〕23号）、《关于建立困难群众精准救助帮扶台账的实施办法（试行）》（京民核发〔2018〕195号）等，已初步建立了以《“十三五”时期实施精准救助的意见》为指导性文件，不断补充完善相关配套政策，形成了一套关于实施精准救助的政策体系。

（二）关于精准救助的研究梳理

相對于“精准救助”的政策制定和实务领域的具体推进，理论界对“精准救助”的研究仍侧重于两个方面。

一是侧重于对“精准救助”内涵的研究。孙远太（2016）认为相对于“精准救助”的政策目标，当前的社会救助运行体制存在精准识别障碍、精准帮扶障碍和精准管理障碍等问题。需要从对象识别、需求识别和健全信息化方面改进识别机制；从分类救助、差异化救助和服务购买方面改进帮扶机制；从就业激励、分类退出和代际贫困干预上改进管理机制，从而推动社会救助走向精准救助。胡思洋（2016，2017）认为精准救助有三个维度：社会救助制度的精准定位、救助对象的精准识别、道德风险的精准治理。在经济新常态下，要明晰救助、保险、福利、扶贫的项目边界，充分考虑制度的可持续性。运用市场化、信息化、社会化手段来解决精准识别和道德风险。同时，要做好精准救助和精准扶贫的有效衔接，发挥民间慈善力量对社会救助的“盲点”进行补位。

二是侧重于“精准救助”管理的研究。李泉然（2017）认为社会救助政策在实施过程中的核心目标是将社会救助资源精准地递送给政策的既定目标群体，这就需要我们反思当前社会救助政策的目标定位问题，即反思不同救助项目的既定目标对象、重新定义实践中社会救助对象的具体识别、统筹考虑社会救助与就业促进，提出从法治化、专业化、信息化、程序化和本土化五个方面构建现代化社会救助政策目标定位机制。李运华、魏毅娜（2017）对“精准”救助制度体制提出如下构想：按收入完善基本生活救助，按支出强化分类救助；以需求为导向，提高救助的整体性；从制度弹性、主体多元化、手段多样化等方面，提高制度的灵活性。创新社会救助管理体制机制则要注重实现管理体系一体化，管理方式信息化，救助程序规范化、科学化，救助服务专业化，以及救助考核全面化、动态化。

（三）精准救助的内涵及重点实施领域

综上所述，“精准救助”仍是一个较新的概念，但是在政策层面与理论研究层面上，依然存在有很多的共识。按照“救助谁——救助什么——如何救助”为主线，将上述政策和研究梳理进行归类，“精准救助”作为政策目标，主要包含三个维度：一是对象精准识别（救助谁），即怎么认定救助对象，如何确定救助对象的救助需求；二是政策精准定位（救助什么），即社會救助政策体系各项救助政策的目标定位，以及政策之间的合理衔接；三是实施精准治理（如何救助），即如何保证各类社会救助资源精准递送到符合政策的对象手中。

因此，我们将“精准救助”定义为：国家和社会为解决困难群众的生活和发展需求，不断完善救助政策设计，统筹各类救助资源，运用信息化、专业化等手段，提供与经济社会发展水平相适应的各类救助和服务。从“精准救助”管理来看，重点实施领域应聚焦：精准救助政策体系制定、救助对象识别及其需求评估、精准救助运行管理机制、各类救助资源的统筹和管理、全面完善的救助保障和评价机制。

二、上海社会精准救助管理的现状

上海社会救助工作坚持“托底线、救急难、可持续”的方针，不断完善社会救助政策体系，努力提升社会救助水平，积极推进社会参与，取得了显著成果。

（一）社会救助政策日益精细完善

2014年，上海积极贯彻落实《社会救助暂行条例》，建立了“9+1”的社会救助体系，将最低生活保障、特困人员、支出型贫困，与医疗、教育、住房、就业、临时救助，社会参与等纳入制度范围，丰富了社会救助的内涵。通过实行分类救助政策，进一步关注低保边缘人群的生活困难问题，强化政策的针对性和精准性。

目前，上海的社会救助政策可以归为两大类型：一类是具有长效性的政策体系，主要有综合性政策，如上海市人民政府印发《关于本市贯彻<社会救助暂行办法>实施意见的通知（沪府发〔2014〕60号）》等；各分类救助政策，如上海市人民政府办公厅《关于印发市民政局等六部门制订的<上海市城乡居民最低生活保障申请家庭经济状况认定标准>的通知（沪府办发〔2014〕16号）》，上海市人民政府印发《关于实施本市特困人员救助供养的意见》的通知（沪府发〔2016〕109号），上海市人民政府《关于印发修订后的<上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法>的通知（沪府发〔2016〕90号）》，上海市民政局、上海市财政局《关于印发<在本市开展“救急难”工作的实施意见（试行）>的通知（沪民救发〔2017〕30号）》，上海市民政局、上海市财政局、上海市人力资源和社会保障局等《关于进一步调整完善本市医疗救助政策的通知》（沪民规〔2018〕17号）等；以及相关配套政策，如上海市民政局关于发布《上海市城乡居民最低生活保障申请家庭经济状况核对实施细则》的通知（沪民救发〔2014〕15号），上海市民政局关于印发《上海市低收入困难家庭申请专项救助经济状况认定标准（试行）》的通知（沪民救发〔2014〕50号），上海市社会救助工作联席会议办公室关于印发《上海市社会救助工作绩效评价办法（试行）》的通知（沪社救联办〔2015〕2号），上海市民政局《关于开展社会救助社会工作服务试点的通知》（沪民社工发〔2017〕6号），上海市民政局关于转发《“寒冬送温暖”专项救助工作手册（试行）》的通知（沪民救发〔2017〕29号），上海市民政局《关于引导社会力量参与社会救助工作的意见》（沪民救发〔2018〕13号）等。

另一类是年度动态性调整的政策，如上海市民政局印发《关于调整本市低收入困难家庭申请专项救助收入标准的通知》（沪民规〔2018〕8号），上海市民政局、上海市财政局相继颁布《关于提高本市城乡低保家庭中16周岁以下未成年人救助标准的通知》（沪民规〔2018〕9号）、《关于调整本市城乡居民最低生活保障标准的通知》（沪民规〔2018〕10号）、《关于调整本市救济对象定期定量补助标准的通知》（沪民规〔2018〕11号）、《关于本市申请社会救助家庭就业人员收入豁免标准的通知》（沪民规〔2018〕12号）、《关于调整本市特困人员救助供养标准的通知》（沪民规〔2018〕13号）等政策文件。

动态性调整的政策制定，参考上年度城乡居民人均消费支出、城乡居民人均可支配收入、城乡低收入居民基本生活费用支出等数据，每年对低保等各项保障标准进行调整，并于当年4月1日发布实施。2018年，上海城乡居民最低生活保障标准由每人每月970元，调整为每人每月1 070元，低保家庭中的16周岁（含16岁）以下未成年人，救助标准调整为每人每月1 400元；特困人员日常生活供养和重残无业人员标准调整为每人每月1 400元；低收入困难家庭申请专项救助的收入标准调整为城乡居民家庭月人均可支配收入低于2 140元。此外，申请社会救助家庭中，达到本市企业职工月最低工资标准的人员，其本人的收入豁免标准为每人每月870元。

2018年11月22日，上海市人大常委会表决通过了《上海市社会救助条例》，《条例》主要包含总则、社会救助对象、社会救助内容与方式、办理程序、社会力量参与、管理与服务、法律责任及附则等。与《社会救助暂行办法》相比，《条例》在救助对象上增加了低收入困难家庭和支出型贫困家庭，进一步扩大了社会救助覆盖面。

（二）救助对象识别实现精准有效

自2006年，上海率先在全国开展居民经济状况收入核对以来，积极与社会救助项目相对接，初步实现社会救助体系全覆盖。

一是核对项目范围不断扩大。2017年底，核对项目总数有12个，包含共有产权保障房、廉租住房、最低生活保障、因病支出型贫困、医疗救助、教育救助、临时救助、养老服务补贴、残疾人生活补贴、农村危旧房改造、特困人员供养和就业援助。

二是核对时效不断提高，2017年底，建立了与政府有关部门及银行等单位的电子信息比对专线30条，比对频率从一周一次提高到一周两次，各救助项目的平均出证用时缩短到11.25个工作日。

三是核对结果精准有效。2017年底，全市共完成12个项目的核对45.48万户。其中：廉租房核对1.47万户，检出率14.58%；共有产权房核对3.78万户，检出率8.77%；低保核对25.8万户，差异率19.34%；因病支出型贫困核对2 833户，差异率59.5%；医疗救助核对9.62万户，差异率12.17%；临时救助核对2.15万户，差异率38.12%；教育救助核对3 969户，差异率28.38%；养老服务补贴核对1.35万户，差异率13.24%；残疾人生活補贴核对5 595户，差异率26.47%；农村危旧房改造核对323户，差异率26.33%；特困人员供养核对554户，差异率45.87%；就业援助核对12户，差异率22.22%。

（三）社会救助整体水平稳步提高

目前，上海社会救助项目不断拓展，覆盖的救助人群不断扩大，投入的救助资金不断增加，社会效益不断提升。

1.城乡居民最低生活保障发挥重要托底作用

最低生活保障金连年上涨。2010～2018年，上海城乡最低生活保障金大幅上涨，城镇最低生活保障金从2010年的450元/月，提高到2018年的1 070元/月，累计涨幅达137.78%，年均涨幅15.31%；农村最低生活保障金从2010年的300元/月，提高到2018年的1 070元/月，累计涨幅达256.67%，年均涨幅28.52%。远远高于近年居民消费价格指数的增长。

低保资金支出不断增加。2017年，上海有城镇最低生活保障对象约11.26万户、15.71万人，全年城镇累计支出低保资金约16.90亿元；农村最低生活保障对象约2.84万户、3.48万人，全年农村累计支出低保资金约2.69亿元（图2）。

2.特困人员供养保障水平大幅提升

2017年，根据《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号）文件要求，上海将城镇“三无”人员纳入特困人员供养，完善了城乡特困人员保障工作。

同年，上海特困人员日常生活供养标准调整为不低于每人每月1 270元，比去年每人每月1 150元提高10.43%。至2017年底，全市有特困救助供养人员3 039人，全年支出供养资金3 699.9万元。其中城镇特困供养人员747人，全年支出供养资金527.5万元；农村特困供养人员2 292人，全年支出供养资金3 172.1万元（图3）。

城镇特困供养人员中，残疾人113人，约占城镇特困供养总数的15.13%；老年人698人，约占城镇特困供养总数93.44%。农村特困供养人员中，残疾人587人，约占农村特困供养总数的25.61%；老年人1 940人，约占农村特困供养总数84.64%。

3.医疗救助保障更加有力

2017年，上海全市各级民政部门直接医疗救助约29.63万人次（其中，实施住院救助10.38万人次，门诊救助19.25万人次），直接医疗救助支出约2.64亿元；资助参加基本医疗保险7.48万人，资助参加基本医疗保险金额约0.46亿元（图4）。

截至2017年底，全市累计实施医疗救助160.08万人次，支出资金3.97亿元。其中，实施住院医疗救助12.59万人次，支出医疗救助资金3.02亿元；门急诊医疗救助132.95万人次，支出医疗救助资金4 060.35万元；门诊起付线救助5.61万人次，支出救助资金1 449.24万元；资助低保家庭居民参加居民医疗保险7.39万人，支出资金3 819.14万元；资助低保家庭儿童参加少儿住院互助基金1.54万人，支出资金141.1万元。

4.多种救助帮困实现有效补充

继续开展因病支出型贫困救助。2017年，上海全市因病支出型贫困家庭生活救助对象为4 165户次、6 335人次，其中城镇3 515户次、5 260人次，农村650户次、1 075人次；全年累计支出因病支出型贫困家庭生活救助资金571.58万元，其中城镇493.86万元，农村77.72万元。

加大重残无业人员救助。2017年底，全市重残无业人员4.92万人，比上年增加3.80%，其中城镇重残无业人员3.35万人、农村重残无业人员1.57万人；累计支出补助资金6.74亿元，比上年增加14.24%，其中城镇重残无业人员补助资金4.84亿元、农村重残无业人员补助资金1.90亿元。

临时救助覆盖到外地户籍。2017年，上海全市共实施临时救助约16.34万人次，其中本地户籍15.58万人次，非本地户籍0.76万人次；低保对象13.12万人次，特困人员0.80万人次，其他对象2.42万人次。共支出临时救助资金3 905.5万元。

加强流浪乞讨人员救助管理。2017年，上海全市共救助流浪乞讨人员1.75万人次，其中有身份信息人员的救助约1.75万人次，无身份信息人员的救助5人次。儿童救助1 055人次。

继续实施粮油帮困工作。2017年底，全市城乡享受粮油帮困的对象为10.37万人，其中享受粮油帮困卡待遇对象9.34万人，享受粮油帮困券待遇对象1.03万人。全年累计支出粮油帮困资金8 282.29万元，比上年度6 925.14万元，增加19.60%。

5.促进就业政策效果明显

近年来，上海实施低保家庭“救助渐退”政策和低保家庭实际就业人员“收入豁免”政策，对积极就业的家庭和个人给予相应的资金支持。2017年底，全市享受救助渐退政策的低保家庭有332户，其中完全退出低保的家庭314戶。此外，2017年，上海收入豁免标准为每人每月870元，享受收入豁免的人员为10.13万人次。

（四）社区市民综合帮扶持续升温

2017年，开展元旦春节帮困送温暖活动，对9 490户特困家庭进行了一次性节日帮扶，支出帮扶资金1 696.22万元；对部分重点困难帮扶对象提供专项帮扶活动，共帮扶1 666人次，支出帮扶资金296.07万元；开展了第三期“爱心传递”义务家教帮扶项目活动，12个区356名大学生志愿者为431名贫困家庭中小学生义务补习功课；组织开展了第二期“爱心助老”实物帮扶活动，敬老节期间共帮扶2 290位困难老人；继续做好“医疗救助一卡通”发放工作，全年累计发放医疗帮困卡23 902张；开展“普瑞送光明白内障复明”公益项目，全年共为老人免费进行白内障手术1 598例。

至2017年底，市、区、街镇三级帮扶组织实施社区市民综合帮扶6.57万人次，支出帮扶资金1.33亿元。其中，个案帮扶21 841人次，支出资金9 803.36万元，人均帮扶4 488.51元；项目帮扶43 889人次，支出资金3 558.67万元，人均帮扶810.83元。

三、上海实施社会精准救助管理面临的问题

上海的社会救助工作取得了一定的成绩，但与“精准救助”相对标，仍然存在一定的距离。

（一）理念方面

“精准救助”不是传统社会救助的查缺补漏，也不是在原有基础上的功能叠加。要真正实现“精准救助”目标，则需要从根本上改进政策理念，夯实理念根基。

1.实现由维持社会稳定向促进社会公平的理念转变

随着经济社会发展，社会救助政策环境已发生了重大变化，政策目标已从维持社会稳定、保障经济发展，转变为解决经济社会发展带来的社会不平等现象，让人民群众共享经济社会发展成果。实现“精准救助”，就需要重新审视政治稳定、经济发展和社会建设之间的关系，树立与当前上海经济社会的新形势、新要求相适应，促进社会公平的社会救助理念。

2.实现从生存型救助向发展型救助的理念转变

从当前的社会救助体系和实施成效来看，社会救助工作仍然是以保障困难群体的生存救助为基础，仅是减缓或降低了困难群体的贫困程度。救助形式上采取单向式救助，没有考虑救助对象的主体能动性，未能从根本上解决困难群体的脱贫能力和自身发展动力。实现“精准救助”，就需要从生存型救助向发展型救助理念的转变，从保障生存到助人自助，实现救助对象自身能力提升，从而彻底摆脱贫困。

（二）制度方面

制度是落实政策理念，构建目标实施框架，推进目标稳步实现的重要保证。实现“精准救助”目标，从制度层面看，在政策设计、管理体制、以及运行机制方面依然存在一些问题。

1.政策设计方面

政策设计方面的问题突出表现在以下三个方面：

一是差别化政策，导致“悬崖效应”。2014年，上海市政府印发关于本市贯彻《社会救助暂行办法》实施意见的通知，确定了上海社会救助“9+1”的政策体系。其中，最低生活保障家庭成员除享受最低生活保障外，还可享受医疗救助（门急诊和住院基本医疗费用救助）、教育救助、住房救助（廉租住房保障）、就业救助、临时救助（因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力）。低收入困难家庭成员则享受医疗救助（住院基本医疗费用救助）、教育救助、住房救助（农村低收入户危旧房改造）。可见，享受低的家庭与低收入家庭之间已出现了明显的“悬崖效应”，造成部分享受多项救助“捆绑叠加”的低保家庭生活状况好于低收入家庭，许多低保家庭不愿意脱离低保身份。

二是收入型社会救助政策存在的问题日益突显。生活成本增加、社会服务成本上升、医疗和教育消费增长、突发事件造成短期支出扩大等，导致“支出型”贫困家庭规模的不断扩大。2017年，全市因病支出型贫困家庭生活救助对象为4 165户次、6 335人次，较2016年的3 173户次、4 667人次分别增长31.26%和35.74%；累计支出救助金571.58万元，较2016年的388.91万元增长46.97%，农村累计支出资金增长达93.3%。同时，城乡低保金1 070元/月，远低于2017年上海市居民人均可支配收入58 988元，上海市居民人均消费支出39 792元。另外，制度设计忽视了家庭规模、家庭成员构成和健康状况等重要因素对家庭消费、抵御风险能力的影响，救助效果差异化大。

三是低保覆盖率仍然较低。2010年以来，上海低保覆盖率不断降低，到2017年底，上海低保覆盖率约为1.33%。究其原因，一是上海经济持续较快增长，城乡居民人均可支配收入不断增加，原来覆盖的部分人群随着收入水平的增长逐渐退出了低保覆盖范围；二是社会救助各项政策发生联动效应，困难群体的脱贫能力提升；三是当前的低保标准设定主要采用基本生活费用支出法，仍以解决温饱为主，客观上将一部分处于低保边缘，生活同样比较困难的群体屏蔽在外。

2.管理运行体制方面

一是参与社会救助各部门间的统筹协调效果尚不明显。目前，除了民政部门外，人社、卫计、教育、住建、残联、妇联等部门针对不同的贫困群体，各自均有相应的救助政策。这些政策与低保、低收入政策之间存在交叉重叠和衔接不畅的情况，形成各自为政、多头管理的现象。2014年，上海建立了社会救助联席会议制度，明确由民政牵头、部门配合的工作制度，但其对全市社会救助工作的统筹协调效果还不明显。

二是对社会救助资源筹集、整合能力尚需加强。除政府部门提供的社会救助项目外，企业和社会组织也各自提供对困难群众的帮扶项目。但是，在社会参与社会救助的实践上，仅有政府主导的社区市民综合帮扶项目有相关的资料可以查询，而其他项目诸如企业资助项目、各级基金会开展的帮扶项目、公益慈善类社会组织开展的帮困项目，以及专业社会工作机构开展的帮扶项目等都缺乏可以查询的项目备案，难以估算社会力量在社会救助活动中的作用，从而不能全面地把握当前社会救助的整体情况。

三是需进一步改进对救助对象的精准识别。上海在全国最早实行困难家庭居民经济状况核对工作，对目标救助对象的识别方面起到了重要的作用。但实际情况是，居民隐形收入、隐形就业、人户分离现象普遍，家庭收入情况非常复杂，涉及到部分有价证券、存款等隐性财产很难核查。諸如北京市，在进行居民经济状况核查的同时，也采取社工组织进行家庭调查，从而确保救助对象精准识别。

四是需加强政府购买社会救助服务。社会救助既包括向救助对象提供资金和实物支持，也包括为其提供社会融入、能力提升和心理疏导等方面的社会救助服务。当前，单纯资金救助已无法有效满足社会救助对象日益增长的服务需求，政府部门应加大购买社会救助服务力度，通过专业社会工作介入，从需求识别至需求满足，充分发挥社会救助综合效用。

（三）配套条件方面

“精准救助”的实施效果往往与救助投入之间有直接的关联，配套条件不足也是影响社会救助精准化、精细化的重要因素。

1.人力资源投入不足

2017年，上海社会救助资金达到32.96亿元，较2016年救助总额23.28亿元，增长了41.58%。资金投入、项目拓展，更突显出人力资源方面的投入不足。本市社会救助的具体实施主体在街道和居委（较大的街道由居委协助实施），街道办事处社区服务办公室则具体承担社会救助工作。根据街道办社区服务办公室的职责，一般很难有专职人员负责社会救助工作，而各类救助的年度、季度、月份的动态管理工作十分繁杂，工作人员少与工作量大的矛盾十分突出。部分街道依靠临时聘用人员协助调查核实，难以及时、准确收集和汇总救助对象的信息数据。

2.社会救助信息存在共享障碍

社会救助参与部门多，且都自行排摸救助对象，部门间沟通协调不畅，信息数据亦不能实现共享，因而，往往会存在救助对象多头受助，救助资源不能精准传递的现象。

3.社会救助宣传力度不强

一是对社会救助政策的宣传不足，多数家庭对政策的具体规定不了解，从而产生了大量盲目求助者，导致在经济核对时存在较高的差异率。如2017年，因病支出型贫困差异率59.5%；特困人员供养差异率45.87%等。二是社会救助社会动员力度不足，社会参与度不高，还未形成一批有影响力的救助项目，更需营造一个关爱困难群体的社会氛围。

四、关于加强上海社会精准救助管理的政策建议

为建立与上海经济社会发展水平相适应的社会精准救助综合体系，为困难群体提供所需的精准救助和精准服务，促进上海社会救助的转型发展，提出以下建议。

（一）健全社会精准救助管理的政策体系

在坚持“托底线、救急难、可持续”的工作方针的同时，积极与当前上海的经济社会发展的形势和趋势相联系、相适应，发挥政府主体作用，建立健全上海社会精准管理的政策体系。

1.加强政策设计，建立完善政策体系

一是将“维护社会公平、促进人的发展”作为相关社会救助政策理念，突出“精准救助”目标和工作的重点，形成一套以《上海市社会救助条例》为基础，一系列配套政策为辅助的社会精准救助政策体系。二是梳理现有各项社会救助政策，按照《条例》的相关分类，进行完善归纳，并纳入政策体系。同时，注意各部门间的交叉政策，避免不同部门间政策出现功能叠加等情况。

2.加强政策配套，完善运行管理政策

一是根据《条例》的相关要求，制订“精准救助”运行管理政策，形成一套从对象识别、需求定位、救助输送、动态管理、对象退出等完整的配套政策，指导具体救助工作的开展，提高救助工作效率和效果。二是加强绩效考核机制，突出目标导向、问题导向、结果导向，制订绩效考核办法，纳入年度综合考核范围。积极引进第三方评估机制，重点对救助对象的识别度、工作精准度、群众满意度等进行科学评估，接受社会监督。三是加强社会救助资金的专项管理，制订相关的管理制度和审计制度，确保救助资金使用效率。四是加强社会救助统计工作，制订相关的统计制度，将社会力量参与的救助项目和服务纳入统计范围，综合考量社会救助统计成果。

3.加强政策研究，提供相关决策参考

一是加强发展型社会救助政策的理论研究，积极探讨上海实施发展型社会救助的意义和路径，为上海社会救助工作提供指导参考。二是加强社会救助国内外政策的比较研究，突出研究社会救助政策在不同时段的成效与问题，为上海社会救助工作稳定发展提供参考。三是加强上海不同时期社会救助政策的社会效应研究，分析不同时期救助政策的实施效果，以及救助对象对政策的获得感和满意度，建立社会救助政策与经济社会发展的联动效应指标体系，促进救助政策的适应性。

（二）加强社会精准救助管理的运行机制

将社会救助的各项政策落到实处，必须明确各级政府、各部门的职责，形成救助工作运行网络，并完善相关的配套保障工作。

1.加强统筹协调，实现多方资源融合

一是做实“市社会救助联席会议制度”，加强“精准救助”工作的统一组织领导。二是落实民政部门在社会救助工作中的主导地位，建立健全统筹协调运行机制，统筹各部门救助政策和救助资源，逐步实现救助资源共享、信息共享、数据互通的救助格局。三是健全完善市、区、街道三级救助机制，落实各级职责，统筹调配各类救助政策和帮扶力量。四是完善居村委网络机制，定期进行主动排查，协助基层救助工作人员完成相关工作。五是加强对社会资源的整合，畅通社会参与的渠道，积极推动慈善力量与社会救助项目相对接。

2.加强信息管理，搭建社会共享平台

一是树立大救助、大平台、大数据的概念，建立全市统一的社会救助信息管理平台。将分散在各部门的生活、医疗、住房等方面的救助政策和项目统筹纳入平台；实现市、区、街道三级数据互通、政策互通和救助信息互通，形成纵向贯通、横向互联的社会救助信息共享平台。二是完善救助信息管理机制，明确各级、各部门的权责。市、区级部门发布、更新、汇总社会救助政策法规，指导基层救助工作；街道办负责搜集、录入救助对象信息，建立电子档案并实施动态管理及相关保密制度。三是建立慈善资源与救助需求的信息对接平台，畅通救助对象和慈善主体间的信息沟通渠道，提升社会救助效率。四是健全社会救助信用体系，对社会救助对象的失信行为认定、失信惩戒、守信激励、信用修复、异议处理等进行具体的规定。

3.加强保障措施，促进工作有序运行

一是做好资金保障，满足社会救助资金不断增加的趋势。在财政资金、福彩公益金和社会捐赠的基础上，积极扩大资金来源渠道，合理设置救助项目，做好社会救助的基本保障工作。二是做好人员保障，满足社会救助工作的精准化、精细化要求。在各级政府尤其在街道层面，设立社会救助专职工作岗位，负责具体救助工作的管理和实施。三是做好宣传工作，在基层（街道和居村委）做好社会救助各项政策的宣传和解释，同时，做好救助理念、救助方式、慈善帮扶等方面的宣传。四是加强社会监督，鼓励群众对救助工作进行监督，对救助对象的认定提出质疑，对救助实施中的违法违规行为进行投诉和举报。

（三）完善社会力量参与社会精准救助的路径

社会组织是补齐民生“短板”的重要参与者和实践者，企业和个人在社会救助中同样发挥着重要的作用，积极推进各类社会力量参与社会救助，共建关爱困难群体的良好社会氛围。

1.加强政府购买服务，完善社会工作介入方式

一是建立社会工作参与精准救助的工作机制。通过政府购买社会救助服务，专业社会工作机构提供生活帮扶、心理疏導、精神慰藉、资源链接、能力提升、社会融入等社会救助服务。二是强化基层行政管理性服务主体社工化。协助基层社会救助部门开展申请审核、入户访问、发现报告、政策宣传、需求评估，以及救助预防、救助方式衔接、救助对象服务转介等专业性工作，提高社会救助的针对性和有效性。三是充分发挥社工组织在整合资源、专业引导方面的独特作用，组织发动志愿者及其他专业人员为救助对象提供服务，进一步扩大社会救助工作的参与范围。

2.动员各类社会组织，充分发挥资源和专业优势

一是充分发挥各类基金会在资金和物资筹集方面的优势，以及在公益项目运作方面的专业技能，鼓励其开展各类慈善救助类项目，拓展企业捐赠和公众参与渠道，形成良好的社会互动效应。二是发挥社区内各类公益社会组织数量大、种类多、功能各异的特点，鼓励其开展或参与各类社会救助项目及特色服务，如各街道开办的慈善超市，通过不同的运作方式为社区困难群众提供帮助；浦东塘桥街道的绿洲食物银行，通过共享冰箱，为困难群众提供食物帮助等。三是发动社区公益组织志愿者的链接功能，推进志愿服务记录制度，激发更多的人投入到社会救助中来。

3.运用市场机制功能，做好社会救助有效补充

一是借鉴其他国家和地方的经验，研究探索具有上海特色的社会救助与商业保险服务相结合的政策和项目，利用商业保险满足部分救助对象的特别需求，如护理需求等。二是发挥“公益慈善”在企业社会责任中的重要地位，积极推进上海本地企业履行社会责任，鼓励有条件的企业成立基金会或慈善基金。三是借助“慈善信托”各类帮困帮扶项目开展，推进基金会项目与信托机构的对接，为上海社会救助工作贡献一份力量。

责任编辑：许 丹